Таким образом, правовые гарантии – необходимое условие для реализации принципа законности в предупредительной деятельности. 1 страница

Принцип, что предупреждение преступлений есть истинная юриспруденция, должен лечь в основу формирования демократического, гуманного правового государства.

4. Правовые основы предупреждения преступлений

Правовую основу деятельности субъектов предупреждения преступлений составляет Конституция Российской Федерации, другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие осуществляемую ими профилактическую деятельность.

В первом издании данного учебника “Криминология” (1992 г.) авторы высказали надежду, что будут приняты законы и иные нормативные правовые акты, защищающие граждан Российской Федерации от преступности. Эти надежды во многом оправдались. Такие правовые акты действительно были приняты. Прежде всего, необходимо отметить ряд указов Президента Российской Федерации:

“О борьбе с коррупцией в системе государственной службы” (от 4 апреля 1992 г. № 361), которым введены запреты на определенные виды деятельности служащим государственного аппарата, нарушение которых влечет освобождение от занимаемой должности; введено обязательное представление деклараций о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствам финансового характера для государственных служащих.

“О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью” (от 8 октября 1992г. №1189), в соответствии с которым была образована Межведомственная комиссия Совета безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией, усилены подразделения по борьбе с организованной преступностью в органах внутренних дел.

“О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации” (от 12 февраля 1993г. № 209), в соответствии с которым были созданы подразделения по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в милиции общественной безопасности.

“О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” (от 6 сентября 1993г. № 1338), в соответствии с которым установлена государственная система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защита их прав. Ее составляют комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, аппараты управления и специализированные учреждения (службы) органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, органов внутренних дел, службы занятости населения, а также иные органы и учреждения, осуществляющие в пределах своей компетенции меры по профилактике правонарушений несовершеннолетних и защите их прав; для координации действий министерств и ведомств Российской Федерации по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних образована Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Совете Министров - Правительстве Российской Федерации. Функции по взаимодействию государственных органов субъектов федерации по указанным вопросам поручено осуществлять комиссиям по делам несовершеннолетних при главах исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, а также при городских, районных, районных (в городе) администрациях. Образованы специализированные учреждения (службы) для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, - в структуре органов социальной защиты населения; специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа для несовершеннолетних, совершивших правонарушения, и специальные (коррекционные) учебно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних, имеющих отклонения в развитии и совершивших общественно опасные деяния - в структуре органов образования; реорганизованы приемники-распределители органов внутренних дел для несовершеннолетних, на их базе созданы центры временной изоляции для помещения несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния.

“О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества” (от 2 ноября 1993г. №1815), в соответствии с которым приемники-распределители органов внутренних дел для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество, реорганизованы в центры социальной реабилитации указанных лиц для оказания им социальной, медицинской и иной помощи. Выявление лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, задержание и доставление их в центры социальной реабилитации, установление личности задержанных, а также обеспечение общественного порядка и охраны указанных учреждений возложены на органы внутренних дел; медицинское освидетельствование и направление этих лиц на лечение - на органы здравоохранения; направление в учреждения органов социальной защиты, а также определение оснований и порядка выплаты пенсий и пособий указанным лицам - на органы социальной защиты населения.

“О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации” (от 18 сентября 1993г. № 1390), в соответствии с которым введено в практику борьбы с преступностью проведение в регионах со сложной криминогенной обстановкой согласованных целевых операций по пресечению деятельности бандитских формирований, организованных преступных сообществ, занимающихся контрабандой, незаконным оборотом оружия, наркотиков и совершающих иные тяжкие преступления, терроризирующие население. Разрешено активно использовать в этих целях специальные моторизованные воинские части, а также соединения и воинские части оперативного назначения внутренних войск; образована правительственная комиссия по противодействию незаконному обороту наркотических средств; введены должности помощников руководителей исполнительных органов всех уровней по вопросам борьбы с преступностью.

“О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы” (от 24 мая 1994г. № 1016), в соответствии с которой утверждена Федеральная программа Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы.

Программа разработана во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации от 31 мая 1993г. № 401-рп и в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)”. При составлении Программы использованы предложения граждан, их объединений, средств массовой информации, федеральных органов, органов субъектов федерации и местного самоуправления. В соответствии с направленностью этих предложений программа ориентирована на обеспечение эффективности противодействия преступности, решительное улучшение системы борьбы с ней, реальную защиту жизни, здоровья, имущества, неприкосновенности жилища, других прав и законных интересов граждан; надежную охрану общественного порядка и безопасности; защиту конституционного строя и проводимых в стране демократических реформ от преступных посягательств. Программа нацелена на создание радикального перелома в борьбе с преступностью, являющейся существенным фактором, дестабилизирующим общество.

Целью Программы является создание перелома в деятельности государственной системы борьбы с преступностью, обеспечивающей надежную защиту жизни, здоровья, имущественных и иных прав граждан, общественных и государственных интересов от преступных посягательств в условиях социальной реформы.

С учетом неотложных задач, стоящих перед государством и обществом в социальной политике, выделены важнейшие направления – ключевые – для борьбы с преступностью. При этом данная Программа является федеральной и предполагает развитие на ее базе программ на уровне субъектов федерации и местного самоуправления, а также межведомственных и ведомственных целевых программ.

Программа содержит мероприятия как общего характера (по правовому, ресурсному и т. д. обеспечению и по развитию системы профилактики), так и по основным направлениям борьбы с преступностью, включающим меры по усилению борьбы с насильственной и корыстно-насильственной преступностью, посягательствами на неприкосновенность жилища, имущества, общественный порядок; с преступлениями в сфере экономики, в том числе с новыми формами, угрожающими законным интересам граждан и правомерного предпринимательства; с организованными формами преступности, включая межрегиональные и межгосударственные.

"О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности" (от 14 июня 1994г. №1226), в соответствии с которым введена в действие до принятия Федеральным Собранием Российской Федерации система неотложных мер борьбы с бандитизмом и иными тяжкими преступлениями, совершаемыми организованными преступными группами.

В названной Федеральной программе Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы предусмотрена разработка целого комплекса законов и них нормативных актов, обеспечивающих сферу предупреждения преступлений.

В первую очередь - это новые Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительные кодексы Российской Федерации, Основы законодательства об административных правонарушениях. В числе других законов, имеющих целевую криминологическую направленность, следует выделить следующие:

“О профилактике правонарушений”;

“О борьбе с организованной преступностью”;

“О борьбе с коррупцией”;

“Об ответственности за легализацию преступных доходов”;

“О противодействии незаконному обороту наркотических средств и сильнодействующих веществ”.

К моменту подготовки данного учебника указанные законопроекты были подготовлены и направлены на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

I. Проект Федерального Закона Российской Федерации “О профилактике правонарушений”.

Главной целью законопроекта является создание правовой базы для эффективной деятельности субъектов профилактики правонарушений по выявлению и устранению причин и условий совершения правонарушений, осуществлению профилактического воздействия на лиц, склонных к совершению правонарушений.

Объектом правового регулирования данного законопроекта являются общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью по выявлению и устранению причин правонарушений и условий, им способствующих, оказанию профилактического воздействия на лиц с предкриминальным поведением и оказанию помощи населению в защите от противоправных посягательств.

Предметом правового регулирования является деятельность субъектов профилактики правонарушений: органов государственной власти и органов местного самоуправления, прокуратуры, суда, государственных правоохранительных и контролирующих органов, органов и учреждений образования и здравоохранения, предпринимательских структур, а также общественных объединений правоохранительной направленности, отдельных граждан, оказывающих помощь в профилактике правонарушений.

Проект Закона ориентирует субъектов профилактики правонарушений на применение тех мер профилактического воздействия, которые неразрывно связаны с их основной деятельностью и соответствуют как их интересам, так и интересам общества в целом.

Для интеграции профилактической деятельности в систему социального управления при администрациях городов, районов, районов (в городах) предполагается создание Центров профилактики правонарушений, а в микрорайонах и крупных сельских населенных пунктах - социально-профилактических центров.

Наряду с традиционными мерами профилактического воздействия на потенциальных правонарушителей, предусматриваются иные меры профилактической защиты от противоправных посягательств и оказания помощи населению в самозащите от возможных правонарушений.

Регламентируемые Законом меры по развитию материальной базы профилактики правонарушений позволят стабилизировать профилактическую деятельность на долговременной основе.

Структурно проект Закона состоит из 3 разделов.

Первый раздел “Общие положения” определяет задачи Закона, понятие и принципы профилактики правонарушений. Здесь же определяется круг субъектов профилактики, правовая основа их деятельности, участие населения, общественных объединений в профилактике правонарушений, функции центров профилактики правонарушений и социально-профилактических центров.

Второй раздел “Организация профилактики правонарушений” посвящен рассмотрению мер профилактического воздействия, порядку их применения и ответственности за уклонение от профилактической работы. Кроме традиционных мер (правовое воспитание и обучение, профилактическая беседа, профилактическое предписание, официальное предостережение, профилактический учет), здесь предусмотрены такие меры, как профилактическая помощь населению, профилактическая паспортизация предприятий, учреждений и организаций, криминологическая экспертиза.

Третий раздел “Ресурсное обеспечение профилактики правонарушений” посвящен развитию материальной базы профилактики правонарушений. Здесь определены механизм стимулирования участия предприятий, учреждений и организаций в деятельности по профилактике правонарушений: источники финансирования центров профилактики правонарушений и других организационных структур.

II. Проект Федерального Закона Российской Федерации “О борьбе с организованной преступностью”.

Состояние организованной преступности в России создает реальные угрозы безопасности государства и общества. Действующее законодательство во многом отстает от сложившейся криминогенной ситуации в стране. Преступные организации (сообщества) не поддаются разоблачению на основе действующего закона. Их создание, руководство ими, участие в них не признаются имеющими самостоятельную общественную опасность, соответственно эта деятельность не является уголовно наказуемой.

С учетом того, что организованная преступность посягает на основы конституционного строя, безопасность личности, государства и общества, признается правомерным в целях их защиты ограничение на основании статьи 55 Конституции Российской Федерации ряда прав и свобод организаторов, руководителей и иных участников организованных преступных групп, банд, преступных организаций (сообществ) в предусмотренном настоящим Законом порядке.

В основу законопроекта положен принцип его прямого действия. Концепция законопроекта не противоречит принятой во многих странах практике правового регулирования борьбы с организованными формами преступности. Напротив, зарубежный опыт свидетельствует, что практика принятия подобных комплексных актов характерна для таких стран, как США, Италия и др.

Так, в 1970 году в США был принят Закон о контроле над организованной преступностью. Данный Закон, по мнению американских юристов, явился той правовой основой, которая дала в руки правоохранительных органов более эффективные средства борьбы с организованной преступностью. Закон содержал в себе нормы уголовного, уголовно-процессуального, финансового законодательства. Аналогичный акт - Закон Италии от 12 октября 1982 года “О чрезвычайных мерах по координации борьбы с мафиозной преступностью”.

Иными словами, именно зарубежный опыт дает наглядный пример органического “соседства” комплексных актов прямого действия, с одной стороны, и конкретных норм кодифицированного уголовного законодательства - с другой.

Проект предусматривает специальные меры борьбы с преступными организациями (сообществами), легализацией ими преступных доходов, дополняя и конкретизируя с учетом особенностей организованной преступности положения уголовного, уголовно-процессуального, исправительно-трудового, оперативно-розыскного, административного, банковского и иного законодательства.

Законопроект содержит семь разделов:

Раздел 1 - Общие положения;

Раздел 2 - Уголовно-правовые меры борьбы с организованной преступностью и легализацией преступных доходов;

Раздел 3 - Органы, осуществляющие борьбу с организованной преступностью, и их компетенция;

Раздел 4 - Оперативно-розыскные меры борьбы с организованной преступностью;

Раздел 5 - Особенности производства по делам об организованной преступности;

Раздел 6 - Предупреждение легализации преступных доходов организованными преступными группами, бандами, преступными организациями (сообществами). Административная и гражданско-правовая ответственность за их легализацию;

Раздел 7 - Особенности содержания под стражей.

В проекте сформулированы конкретные уголовно-правовые нормы об ответственности за создание преступной организации (сообщества) и руководство ею, участие в преступной организации (сообществе), заранее не обещанное участие в легализации или приумножении ими преступных доходов, фальсификацию доказательств и др.

Устанавливаются особенности назначения наказания и освобождения от наказания лиц, признанных виновными в совершении преступлений, предусмотренных настоящим проектом.

С учетом сегодняшних реалий и международного опыта предусмотрены положения, побуждающие субъектов действия закона к отказу от участия в совершаемых преступлениях, искреннему раскаиванию и активному сотрудничеству с правоохранительными органами в выявлении всех обстоятельств и участников организованной преступной деятельности.

В проекте Закона детально изложены процессуальные меры, позволяющие обеспечить доказательную базу с учетом специфики преступных проявлений организованных формирований.

Значительное внимание уделяется оперативно-розыскным мерам борьбы с организованной преступностью, причем акцент сделан на внедрение в практику новых, широко применяемых в развитых демократических государствах нетрадиционных методов, таких, как - оперативное внедрение, контролируемые поставки, оперативный эксперимент, создание легендированного предприятия, учреждения.

В целях предупреждения легализации преступных доходов проектом устанавливаются меры административного, гражданско-правового и финансового контроля за совершением незаконных денежных операций. Органам, осуществляющим борьбу с организованной преступностью, предоставляется право накладывать административный арест на доходы, в отношении которых имеются достаточные данные их противоправного происхождения.

Отдельным разделом в законопроекте определяются особенности содержания под стражей лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении предусмотренных настоящим Законом преступлений.

Законопроектом предусматривается создание единой системы специализированных подразделений правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с организованной преступностью, в том числе и в органах прокуратуры. Это, бесспорно, усилит прокурорский надзор за соблюдением прав граждан и исполнением настоящего Закона в рамках Конституции Российской Федерации.

Законопроектом не предусматривается создание новых организационных структур в системе органов, ведущих борьбу с организованной преступностью.

III. Проект Федерального Закона Российской Федерации “О борьбе с коррупцией”.

Данный законопроект одобрен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении. Он также основывается на обобщении зарубежного опыта, включает в себя следующие разделы:

1. Общие положения. Указываются цели; основные понятия; субъекты правонарушений, связанные с коррупцией; сфера применения закона; основные начала борьбы с коррупцией; органы, ведущие борьбу с коррупцией.

2. Предупреждение коррупции. Указываются специальные требования к лицам, претендующим на выполнение государственных функций; меры финансового контроля; деятельность, несовместимая с выполнением государственных функций; условия недопустимости совместной службы близких родственников или свойственников, правонарушения, создающие условия для коррупции, и ответственность за них.

3. Коррупционные правонарушения и ответственность за них. Указываются коррупционные правонарушения, связанные с противоправным получением благ и преимуществ; ответственность физических и юридических лиц за незаконную выплату вознаграждения лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций и приравненных к ним, ответственность государственных органов, учреждений, организаций за неправомерную предпринимательскую деятельность и иное получение неправомерных доходов.

4. Последствия коррупционных правонарушений. Устанавливается порядок взыскания незаконно полученного имущества или стоимости незаконно предоставленных услуг, аннулирования актов и действий, совершенных в результате правонарушений, связанных с коррупцией; ответственность руководителей министерств и ведомств, государственных органов, учреждений и организаций за неприятие мер по борьбе с коррупцией.

Проект подготовлен как Федеральный Закон прямого действия, который непосредственно позволяет привлекать лиц, виновных в коррупционных правонарушениях, к дисциплинарной, гражданско-правовой и административной ответственности. Уголовная ответственность и наказание должны наступать по соответствующим статьям Уголовного кодекса. Законопроект о внесении необходимых изменений в действующее законодательство подготовлен и вместе с проектом Федерального Закона “О борьбе с коррупцией” составляет единый пакет. Их разорвать в принципе, а также по времени принятия, нельзя, ибо тогда будет неясной граница между уголовно наказуемыми и иными коррупционными правонарушениями.

Предусматривается ответственность и тех, кто подкупается, и тех, кто подкупает. При этом субъектами подкупа признаются как физические, так и юридические лица.

IV. Проект Федерального Закона Российской Федерации “Об ответственности за легализацию преступныхдоходов”.

Разработка и принятие комплекса мер по предотвращению и пресечению деятельности, связанной с легализацией средств, добытых преступным путем, обусловлены происходящими количественными и качественными изменениями характеристик корыстной преступности. Используя высокую динамику процессов преобразования собственности и экономических отношений в условиях перехода к рынку, пробелы и рассогласованность правовой регламентации этих процессов, корыстная преступность локализуется в основных сферах экономической деятельности, приобретая черты организованного криминального предпринимательства с извлечением сверхкрупных преступных доходов. Одной из главных сфер теневой экономики становится наркобизнес.

По оценкам МВД России, общий размер преступных доходов, полученных организованными преступными группировками в 1993 году, составил почти 2 триллиона рублей. Основная часть этих доходов легализуется посредством неконтролируемого ввода в коммерческий оборот. Свыше 3 тысяч организованных преступных группировок специализируются на легализации доходов, полученных от незаконной деятельности. Почти 1,5 тысячи таких группировок образовали в этих целях собственные легальные хозяйственные структуры.

Помимо этого, путем физического и психического насилия, шантажа преступными сообществами установлен контроль над более чем 35 тысячами хозяйствующих субъектов, среди которых более чем 400 банков, 47 бирж, около 1,5 тысячи предприятий и объединений государственного сектора экономики. Эти легальные структуры используются преступными группировками как для извлечения преступных доходов, так и для их легализации. По имеющимся оценкам, две трети легализуемых средств, добытых преступным путем, вкладывается в развитие криминального предпринимательства, пятая часть таких доходов расходуется на приобретение недвижимости. В связи с ростом неконтролируемого оборота средств, в т. ч. полученных преступным путем, доля теневой экономики в российском хозяйстве в 1993 году выросла вдвое и достигла 40%, 42% товарооборота на потребительском рынке приходится на незарегистрированных хозяйствующих субъектов.

Значительная часть доходов от преступной и иной незаконной деятельности легализуется посредством обмена на твердую валюту и перевода за рубеж. По оценкам Сбербанка, темпы взноса капитала за рубеж достигли 1 миллиарда долларов в месяц.

Действующие механизмы правовой ответственности и контроля в целях предупреждения и пресечения поведения, связанного с легализацией и использованием доходов от преступной и иной незаконной деятельности, не обеспечивают эффективной борьбы с этим опасным антисоциальным явлением. Существующая уголовно-правовая норма (ст. 208 УК РСФСР 1961 года) предусматривает ответственность лишь за приобретение и сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем, что не соответствует резко изменившимся криминологическим характеристикам современной деятельности по легализации доходов. В равной мере не обеспечивает эффективных мер борьбы с такой деятельностью и гражданско-правовое регулирование обязательств, возникающих из неосновательного приобретения или сбережения имущества (ст. 437 ГК РСФСР 1964 года).

Использование действующего законодательства для предупреждения и пресечения деятельности по использованию незаконных доходов сдерживается также тем обстоятельством, что ряд способов извлечения доходов не только не криминализован, но и не определен законодательством как действия, направленные во вред интересам государства и общества, хотя ими причиняется опасный ущерб экономике.

Современные характеристики деятельности по легализации теневых доходов показывают, что она относительно дифференцируется от преступных действий по извлечению таких доходов. В связи с этим подобная деятельность может рассматриваться как самостоятельное основание ответственности, независимоот ответственности за правонарушение, являющееся средством извлечения незаконных доходов. Таким решением обеспечивается также превентивная роль мер борьбы с легализацией теневых доходов по отношению к преступлениям, являющимся источником незаконных доходов.

Международными конвенциями стран - участниц Совета Европы, решениями и документами комитетов Организации Объединенных Наций, другими соглашениями международного характера рекомендуется принятие и реализация на национальном уровне системы мер борьбы с легализацией доходов от преступной деятельности, включающей в себя меры по выявлению, изъятию и конфискации средств, полученных таким путем.

Многообразие и сложность отношений, связанных с легализацией доходов от преступной и иной незаконной деятельности, задача не только установления ответственности, но и предупреждения такого поведения обусловливают необходимость использования в борьбе с этим социально-негативным явлением комплекса мер, включающих в себя различные виды правовой ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой), меры финансового и административного контроля за действиями юридических и физических лиц, связанными с операциями и финансовыми средствами, имуществом, документами имущественного характера.

Вследствие этого проект федерального закона “Об ответственности за легализацию преступных доходов” представляет собой проект комплексного правового акта, содержащий:

основания для распространения действия закона на все виды доходов от преступной деятельности, независимо от вида и тяжести преступлений, являющихся источником таких доходов;

правовые характеристики действий по легализации преступных доходов, как оснований установления правовой ответственности и санкций за их совершение;

правомочия государственных органов по предупреждению, выявлению, изъятию и конфискации доходов от преступной деятельности;

правомочия государственных органов по осуществлению контроля за законностью операций юридических и физических лиц с финансовыми средствами, имуществом, документами финансового и имущественного характера;

условия проведения операций с финансовыми средствами, имуществом, документами финансового и имущественного характера как в банковской, так и в небанковской сфере, надавленные на предотвращение легализации доходов от преступной деятельности.

При определении сферы действия федерального закона разработчики основывались на особенностях характеристики современной теневой экономики в России, доходы от которой извлекаются в результате совершения хозяйственных, финансовых, таможенных, иных правонарушений, причиняющих опасный вред экономике, предусмотренных действующим законодательством в качестве преступлений. Вследствие этого в предмет правовой регламентации разрабатываемого закона включены доходы (финансовые средства, имущество, имущественные права, иная экономическая выгода), добытые в результате совершения преступления.

В соответствии с международной практикой, в качестве предмета преступления рассматриваются доходы от преступной деятельности, независимо от места их извлечения: на территории Российской Федерации или за ее пределами, например, в странах СНГ.

По мнению разработчиков, действие настоящего закона распространяется также на деятельность по легализации доходов, полученных от преступлений, совершенных до его принятия.

При определении правовых характеристик оснований правовой ответственности за легализацию незаконных доходов приняты во внимание формы подобной деятельности, признанные основаниями такой ответственности в международной практике борьбы с легализацией преступных доходов (Конвенция Совета Европы “Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности” № 141 - 1990 года; Типовой закон об отмывании денег, полученных от наркотиков (документ ООН) с учетом специфики такой деятельности в России (в частности, образование предприятий в целях легализации незаконных доходов), а также традиций российской законотворческой техники.