Економічна сутність, зміст та призначення коштів спеціального фонду бюджетної установи

Спеціальний фонд або так звані довгий час «позабюджетні кошти» як особлива фінансова категорія завжди привертала увагу своєю специфікою і важливістю. При чому сьогодні, коли тривалість і глибина соціально – економічної кризи в Україні вимагає вирішення проблеми покриття дефіциту бюджету, його роль безсумнівно зростає.

Історія фінансів України свідчить про те, що основні підходи до формування спеціального фонду були закладені ще в 1862 році шляхом проведення Бюджетно-фінансової реформи, основні напрямки якої визначені «Правилами про складання, розгляд, затвердження і використання розпису і фінансових кошторисів міністерств і Головних управлінь», відповідно до яких змінювалась в цілому схема бюджетного процесу. Зокрема, уже тоді в частині управління доходною і видатковою частинами бюджету було передбачено включення до Державного розпису усіх доходів і видатків, чітке розмежування на графіки і на статті, а також виключно цільове використання відповідно до затверджених кошторисів, без визначення джерел доходів, призначених для їх покриття [96, с.132].

У 1865 році відбувається передача справ та капіталів губернаторським земствам, які надалі і забезпечують фінансове забезпечення вищих установ. При цьому передача капіталів здійснювалась в розрізі кваліфікаційних розрядів останніх. Так до розряду були віднесені спеціальні кошти закладів, які велися так, що видатки за спеціальними коштами не повинні були перевищувати суми грошових коштів, що знаходились в казначействі установи для покриття вищезгаданих доходів, всі рахунки видатків мали вестися проти рахунків доходів для запобігання виникнення можливості перевитрат спеціальних коштів [77, с.19].

Із прийняттям Закону України від 05.12.1990 № 512-ХІІ «Про бюджетну систему України» ради усіх рівнів отримали право утворювати та використовувати позабюджетні фонди, затверджувати їх статути (положення), а статтею 18 Закону передбачалась можливість їх утворення за рахунок надходжень від необов’язкових платежів, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб, а також інших не бюджетних джерел. Основні джерела формування таких коштів були дозволені згідно рішень Президента України та Уряду, це надходження від застосування штрафних санкцій, відрахування від додатково нарахованих платежів до бюджету, відрахування від плати за надання послуг державними установами, пов’язаними з реєстрацією, сертифікацією та видачею суб’єктам підприємницької діяльності спеціальних дозволів (ліцензій), відрахування від митних, консульських, аеропортових, аеронавігаційних зборів, благодійні внески тощо. І хоча в подальшому розміри відрахувань зменшувалися, проте залишалися значними [82, 114].

Під час формування державного та місцевих бюджетів ресурси таких фондів та позабюджетні кошти бюджетних установ не враховувалися, у зв’язку з чим бюджет не відображав реального розміру державних фінансових ресурсів, а також ресурсів бюджетних установ. Разом з тим, облік та включення позабюджетних коштів до складу державного бюджету створили б умови для забезпечення прозорості бюджету та реальної оцінки обсягу усіх джерел надходжень коштів, за рахунок яких утримуються бюджетні установи і організації.

У квітні 1998 року Рахункова палата, після ретельного вивчення діяльності позабюджетних фондів і використання позабюджетних коштів міністерствами, відомствами, бюджетними установами, інформувала Президента України, Верховну Раду України та Кабінет Міністрів України про результати цих перевірок та внесла низку пропозицій щодо покращення бюджетної ситуації, у тому числі стосовно необхідності включення позабюджетних коштів установ до бюджету у вигляді спеціального фонду. Пропозиція була врахована і вперше у практиці бюджетного процесу України Законом України «Про Державний бюджет України на 2000 рік» утворено спеціальний фонд державного бюджету [56, с.185].

Це було необхідною умовою забезпечення прозорості бюджету, визначеною Бюджетною резолюцією Верховної Ради України. Внаслідок цього доходи і видатки всіх рівнів збільшилися на 2,1 млрд. грн.

Наказом Державного казначейства України від 22.01.2001 № 3атверджено "Порядок касового виконання державного бюджету", який регламентував організаційні взаємовідносини між органами Державного казначейства, розпорядниками, одержувачами бюджетних коштів, а також розподіл прав, обов´язків та відповідальності між ними в процесі виконання державного бюджету за видатками загального і спеціального фондів. Із запровадженням внутрішньої платіжної системи наказом Держказначейства від 10.08.2001 № 140 затверджено "Порядок виконання державного бюджету за видатками за умови функціонування внутрішньої платіжної системи", дія якого поширилася на ті органи казначейства, де була запроваджена вказана система. Ці два документи діяли паралельно до червня 2004 року. З урахуванням вимог Бюджетного кодексу України, інших нормативно-правових актів, Держказначейство наказом від 25.05.2004 № 89 затвердило Порядок обслуговування державного бюджету за видатками, окремі розділи якого (3, 4, 6 та 7) набрали чинності з 01.01.2005. Державним казначейством видана також низка інших нормативних актів, якими врегульовані питання щодо виконання державного бюджету, обліку і звітності (у тому числі і в частині спеціального фонду) як в органах Держказначейства, так і у розпорядників та одержувачів бюджетних коштів [96, с.133].

Статтею 48 Бюджетного кодексу України, прийнятого 08.07.2010, визначено казначейську форму обслуговування державного бюджету України, яка передбачає, що операції з коштами державного бюджету здійснюються лише органами Державного казначейства України [2]. Незважаючи на це, з прийняттям Закону України від 01.07.2014 "Про вищу освіту" [6], вищим закладам освіти надано право відкривати в установах банків рахунки у національній та іноземній валюті. Така неузгодженість діючого законодавства призвела до здійснення операцій з бюджетними коштами цільового призначення поза контролем Державного казначейства України.

Бюджетна система зазнала значних змін. Спочатку усе діяло автономно та в хаотичному порядку, але, поступово удосконалюючи механізм регулювання коштів бюджету, а відповідно і коштів спеціального фонду бюджетних установ, був розроблений дієвий механізм та ефективна методика регулювання бюджетних та міжбюджетних відносин.

Незважаючи на наявність ряду недоліків і порушень у формуванні спеціального фонду, основна мета його запровадження досягнута. Наявні ресурси бюджетної сфери легалізовані, обліковуються та враховуються у відповідних бюджетах.

Водночас через законодавчі прогалини та недоліки нормативної бази, порушення у плануванні, обліку і звітності, недосконалість контролю, значні фінансові ресурси держави все ще залишаються поза державним контролем.

Сьогодні спеціальний фонд - це кошти, що надходять з конкретною метою і використовуються на відповідні видатки за рахунок цих надходжень. Під поняттям «фонд» розуміють кошти, акумульовані на спеціальному рахунку і призначені на конкретні цілі [64, с.28].

Під доходами спеціального фонду розуміють власні надходження бюджетних установ, які виконують доповнювальну функцію по відношенню до бюджетних асигнувань і забезпечують виконання основних завдань бюджетних установ в частині не покритій доходами загального фонду. Вони відіграють роль додаткового фінансового забезпечення на виконання загальнодержавних, соціальних та інших функцій, покладених на бюджетні установи. Видатки спеціального фонду - державні платежі, що не підлягають поверненню, тобто такі платежі, які не створюють і не компенсують фінансові вимоги [101, с.90].

Вивчення питання економічної сутності доходів і видатків спеціального фонду неможливе без урахування міжнародного досвіду. До спеціальних фондів у світовій практиці належать різноманітні автономні і приєднані бюджети, позабюджетні фонди, спеціальні кошториси і рахунки, які виконують, у першу чергу, економічну та соціальну функції. За рахунок коштів таких фондів держава надає соціальні послуги населенню, субсидії та кредити підприємствам, регулює національну економіку тощо. У фінансових системах більшості країн світу спеціальні фонди займають вагоме місце. Обсяг акумульованих у них коштів є досить значним. У Японії зі спеціальних фондів фінансується більше половини державних видатків, у Великобританії - понад третина, а у Франції спеціальні фонди називають соціальним бюджетом, який за розміром наближаються до державного бюджету [72, с.58-59].

Отже, спеціальний фонд - це кошти, що надходять з конкретною метою і використовуються на відповідні видатки за рахунок цих надходжень. На законодавчому рівні створення спеціального фонду поряд із загальним розпочалося з 2000 р. з прийняттям Закону «Про Державний бюджет на 2000 рік».

Спеціальний фонд був створений з метою забезпечення прозорості формування та використання коштів, які установа отримувала самостійно. Проте, законодавчо закріпивши існування спеціального фонду, надходження коштів у спеціальний фонд відбувалось хаотично. Не було також визначено переліку витрат які можуть бути здійснені за рахунок цих коштів.

Таким чином, контроль за формуванням та використанням коштів спеціального фонду бюджетних установ було важко здійснювати. Позитивними виявились зміни останніх років у законодавстві України та реформуванні органів державної влади. Зокрема Бюджетний кодекс України встановив джерела формування коштів спеціального фонду та шляхи їх витрачання. Чітко сформульовано повноваження органів державної влади в питаннях, що стосуються бюджетного регламентування власних коштів установ.