Приказ министра обороны Российской Федерации 5 страница

Юридическая служба военной организации, исходя из ее предназначения, возложенных на нее задач и функций, призвана активно участвовать в управленческом процессе, осуществляемом органом управления, в составе которого она действует, широко и действенно применяя то позитивное, что заключается в праве как средстве управления, и таким образом воздействуя на объект в целях достижения необходимого предусмотренного законом результата.

Б.И. Пугинским и О.Г. Неверовым выделяются следующие три аспекта деятельности юридических служб: отношения с судебными, контрольными и иными государственными органами; отношения с хозяйственными контрагентами; отношения внутри организации, между подразделениями и службами. По характеру деятельности их предлагается условно разделить следующим образома: консультационные; контрольные; организационные и охранительны[34].

К основным, характерным для всех звеньев органов управления, функциям, выполняемым юридической службой на различных уровнях Г.С. Гуревич и Л.В. Бричко относят организационную и контрольную[35]. При этом организационная функция, по их мнению, состоит в том, что юридическая служба организует работу по обеспечению законности, координируя в этих целях деятельность других структурных подразделений, а также разрабатывает проекты мероприятий по дальнейшему повышению уровня правовой работы. Контрольная функция юридической службы, по мнению тех же авторов, относится к числу основных как по составу правомочий этой службы, так и по удельному весу ее деятельности.

В вопросе контрольной составляющей в управленческой деятельности юридической службы большого внимания заслуживают исследования, проведенные А.Н. Бралюком[36], который называет следующие задачи контроля, осуществляемого юридической службой Министерства обороны Российской Федерации:

— выявление нарушений законности в деятельности органа военного управления и установление причин этих нарушений;

— принятие в пределах имеющихся полномочий мер по устранению выявленных правонарушений;

— принятие необходимых мер по недопущению подобных нарушений в будущем.

При этом при выполнении юридической службой своих контрольных задач А.Н. Бралюк выделяет три направления контрольной деятельности:

— контроль юридической службы за законностью нормотворческой деятельности органов военного управления;

— контроль, осуществляемый юридической службой в процессе договорной и претензионно-исковой работы военных организаций;

— контроль юридической службы за состоянием правовой работы в военных организациях.

Выводы А.Н. Бралюка наиболее наглядно демонстрируют, какую большую роль призвана играть юридическая служба в управленческой деятельности, а также показывают, что значительную часть всей ее деятельности составляет именно выполнение контрольных функций.

Еще дальше в исследовании управленческой составляющей в деятельности юридической службы продвинулась Л.К. Меренкова, которая утверждает, что «в аспекте деятельности юридическая служба рассматривается как самостоятельная функция управления»[37]. При этом она выдвигает возражения против отнесения юридической службы к вспомогательным функциям управления, не влияющим на ход работы управляемого объекта, а лишь обеспечивающим создание условий для нормального осуществления других функций управления. Л.К. Меренкова считает, что юридическая служба должна быть отнесена к группе организационных и юридических средств, направленных на обеспечение надлежащей реализации норм права.

О наличии у юридической службы управленческих функций высказываются и другие ученые. В частности, О.Н. Бухаловский утверждает[38], что юридическая служба является службой специфической и она выполняет функции, прямо и непосредственно связанные с управлением производственно-хозяйственной деятельностью, без которых не могут обойтись ни одна хозяйственная организация или орган.

Е.М. Казимиров, рассматривая участие юридической службы в реализации функций управления (организации, координации, контроля), показывает, что юридическая служба занимается управленческой деятельностью[39].

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что юридическая служба, исходя из ее предназначения, возложенных на нее задач и функций призвана активно участвовать в управленческом процессе, осуществляемом органом управления, в составе которого она действует, широко и действенно применяя то позитивное, что заключается в праве как средстве управления, и таким образом воздействуя на объект в целях достижения необходимого, предусмотренного законом, результата. Юридическая служба, обеспечивая законность правоприменительной деятельности должностных лиц органов военного управления, тем самым охраняет выраженную в законах волю государства, стоит на страже его интересов. Наделяя юридическую службу Вооруженных Сил Российской Федерации в лице ее начальника правом выступать в качестве главного специалиста по правовым вопросам, государство тем самым доверяет ему (и фактически уполномочивает его) представлять государственные интересы в ходе осуществления командирами (начальниками) управленческой деятельности.

Наглядным подтверждением тому, насколько значительно расширяются границы властных полномочий органов военного управления той или иной военной организации (а вместе с ними роль и значение юридической службы, призванной обеспечить законность реализации этих полномочий) в условиях военного времени, может послужить опыт последней мировой войны. Так, согласно п. 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» от 22 июня 1941 г.[40] в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности принадлежали военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где нет военных советов, — высшему командованию войсковых соединений. Им предоставлялось право в соответствии с действующими законами и постановлениями правительства привлекать граждан к трудовой повинности, объявлять трудовую и автогужевую повинность для военных надобностей, устанавливать военно-квартирную обязанность, производить изъятия транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества, воспрещать въезд и выезд в местности, объявленные на военном положении, регулировать торговлю и работу торгующих организаций, коммунальных предприятий, устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров, выселять в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными.

Кроме того, в пределах предоставленной им компетенции военные власти согласно п. 4 вышеназванного Указа имели право издавать обязательные для всего населения постановления, устанавливая за неисполнение этих постановлений наказания в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 месяцев или штрафа до 3 000 рублей, а также отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным учреждениям и организациям и требовать от них безусловного и немедленного исполнения.

При таком наделении органов военного управления военной организации функциями органов государственной власти, с законодательной базой деятельности которых они, как правило, слабо знакомы, роль и значение юридической службы военной организации в обеспечении законности их деятельности трудно переоценить. В этом смысле юридическая служба военной организации является своего рода правовым средством, способом, инструментом, созданным государством в целях обеспечения законности в военном округе и стоящим на страже политики и интересов государства в области его обороноспособности и безопасности в целом.

Полномочия юридической службы военных организаций. В связи с важностью и значимостью деятельности юридической службы по выполнению поставленных перед ней государством задач как в юридической литературе, так и в правовых актах неоднократно указывалось на необходимость дальнейшего повышения роли юридической службы в обеспечении управления[41]. Вместе с тем обращает на себя внимание то, что при всей важности и масштабности стоящих перед юридической службой задач она не наделена достаточными полномочиями[42] для надлежащего и эффективного выполнения этих задач.

Впервые должность юрисконсульта в военном ведомстве России появилась в 1836 г.[43] Согласно ст. 836 части I Свода военных постановлений 1838 г. «звание Юрисконсульта учреждается в Военном Министерстве для предварительного рассмотрения и проверки дел, по спорам и искам казны на частных людей и частных лиц на казну, вступающих исполнительным или судебным порядком к Военному Министру, в Военный Совет, или в Генерал-Аудиториат»[44]. Возникновение юридической службы военного округа следует, по-видимому, относить к 1903 г., когда приказом Императора № 122 при военно-окружных советах Петербургского, Московского, Виленского, Киевского и Кавказского округов были учреждены должности окружных юрисконсультов[45].

Окружной Юрисконсульт состоял при Военно-Окружном Совете и назначался Военным Министром по избранию Юрисконсульта Военного Министерства из лиц с высшим юридическим образованием, обладавших «достаточными знаниями и опытностью в ведении административных и судебных дел»[46]. Он подчинялся непосредственно председательствующему в Военно-Окружном совете. Кроме того, на Окружного Юрисконсульта возлагалась обязанность исполнять общие указания Юрисконсульта Военного Министерства по делам, подлежащим ведению окружного юрисконсульта. Статьей 67 книги II Свода военных постановлений 1869 г. на Окружного Юрисконсульта возлагалось: «а) ведение судебных дел; б) по предложениям Начальников Отделов Окружного Управления: рассмотрение торговых условий и составление заключений по юридическим вопросам, возникшим при производстве дел в Окружных Управлениях (причем все производство дел должно оставаться на обязанности подлежащего Окружного Управления); в) составление заключений по делам Военно-Окружного Совета, по коим будет затребовано юрисконсультское заключение Председателем Совета; г) участие в заседаниях Военно-Окружного Совета, на правах Члена от Военного Министерства, в случае болезни или отсутствия сего Члена»[47].

Такое предназначение и правовое регулирование деятельности Юрисконсульта военного ведомства и Окружного Юрисконсульта, связанной с ведением дел в судах, в совокупности с другими приведенными выше обстоятельствами позволяет сделать вывод о том, что главной задачей юридической службы в XIX и началу XX вв. являлось обеспечение с помощью вышеназванных правовых средств сохранности государственной собственности, защита имущественных интересов военных организаций.

Анализ функциональных обязанностей юридической службы военной организации в настоящее время свидетельствует о существенном их расширении и позволяет выделить основные относительно самостоятельные направления ее деятельности. Первое направление — правовая экспертиза и систематизация законодательства, второе — содействие договорно-исковой работе. К третьему основному направлению деятельности подразделения юридической службы, очевидно, следует отнести методическое руководство правовой работой в военной организации, анализ состояния правовой работы по результатам периодических проверок и итоговым годовым докладам подведомственных подразделений юридической службы, подготовку предложений по ее улучшению, организацию совместно с соответствующими кадровыми органами профессиональной подготовки и переподготовки должностных лиц юридической службы.

Данное направление деятельности также представляется достаточно важным. Если первое указанное выше направление деятельности юридической службы военной организации призвано обеспечить законность в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов военного управления, второе направление — обеспечить защиту имущественных интересов военной организации при взаимодействии с различными лицами на основе гражданско-правовых отношений, то в третьем направлении сконцентрированы основные управленческие функции юридической службы военной организации. Это направление, по существу, призвано выполнять функции «мозгового центра» юридической службы военной организации, в котором должны происходить сбор всех материалов, характеризующих состояние правовой работы в войсках округа, ее обобщение и анализ, выявление характерных нарушений законности, причин и условий совершения правонарушений, выработка и осуществление мер по предотвращению подобных нарушений в будущем, взаимодействие по этим вопросам с органами военной прокуратуры и военными судами, обобщение передового опыта ведения правовой работы в подчиненных органах военного управления, широкое распространение и внедрение этого передового опыта в повседневную жизнь войск, руководство подразделениями юридической службы подведомственных военных организаций, изучение и анализ их деятельности по обеспечению законности в войсках, оказание им необходимой методической и иной помощи, решение вопросов, связанных с кадровым обеспечением подразделений юридической службы, а также решение многих других вопросов данного направления деятельности.

Как отмечает Б.И. Пугинский, процесс возрастания роли правовых средств, их влияние на результаты производственной деятельности предъявляют принципиально новые требования к юридической службе. Для юридических работников уже оказывается недостаточным простого знания законодательства и следования его предписаниям. Определяющим становится глубокое проникновение в экономические и производственные процессы, активное содействие правовыми рычагами нормальному их осуществлению. Все это делает актуальным для работников юридических служб овладение передовым опытом, мастерством использования правовых средств в целях решения различных производственно-хозяйственных задач[48].

Среди наиболее эффективных правовых средств, находящихся в арсенале юридической службы, направленных на достижение целей военной организации и обеспечение законности в войсках, можно отметить следующие.

Припроведении правовой экспертизы законопроектов, проектов приказов, директив и иных правовых актов работники юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации обращают внимание на обеспечение законности в деятельности органов военного управления, командиров (начальников) и принимают меры к недопущению издания противоправных актов.

Важной формой участия подразделений юридической службы в обеспечении законности деятельности военных организаций является систематизация и упорядочение действующих правовых актов по различным вопросам их служебной деятельности.

Осуществляя справочную работу по нормативным правовым актам, подразделения юридической службы обеспечивают своевременное получение точных сведений о том, какие нормативные акты действуют по тому или иному вопросу, что позволяет пользоваться нормативным актом, имеющим точный текст, т. е. обеспечивают условия доступа к достоверной информации о действующих правовых нормах в различных областях военного строительства и жизнедеятельности Вооруженных Сил Российской Федерации.

Консультирование по правовым вопросам, осуществляемое подразделениями юридической службы, является также одной из эффективных форм решения стоящих перед военной организацией задач с помощью правовых средств, а также обеспечения законности в войсках. Оно может осуществляться должностными лицами юридической службы при самых различных обстоятельствах:

— при опросе военнослужащих во время инспектирования (проверки) войск;

— в часы работы нештатной юридической консультации гарнизона;

— при проведении занятий и бесед по правовой тематике;

— в средствах массовой информации — по наиболее актуальным социально-правовым вопросам;

— при применении норм международного гуманитарного права в период вооруженных конфликтов, когда военные юристы могут привлекаться в качестве юридических советников соответствующих командиров;

— при подготовке к судебному процессу по гражданскому делу, ответчиком по которому является командир воинской части или иное должностное лицо органа военного управления (при этом консультации могут даваться как истцу (заявителю), так и другой стороне по делу).

Следует отметить огромное позитивное значение, которое имеет консультирование при урегулировании конфликтных ситуаций (имеющих социально-правовой характер), возникающих между начальниками и подчиненными.

Участие в проверках состояния правовой работы является также важной формой деятельности юридической службы по обеспечению законности в войсках. Вся собранная в ходе проверки информация о состоянии законности и нарушениях действующего законодательства обобщается и анализируется, после чего в систематизированном виде представляется в установленной форме либо председательствующему проверочной комиссии (если юрист работал в составе комиссии), либо командиру проверяемой части (подразделения) и должностному лицу, назначившему проверку. В заключительной части доклада (справки) о результатах проведенной проверки указываются предложения и рекомендации по устранению выявленных нарушений и улучшению работы в этой области.

Подразделения юридической службы призваны принимать активное участиев правовом обучении личного состава, которое может проводиться, в частности, в следующих формах:

— составление или корректировка программ (правовых минимумов) изучения законодательства различными категориями личного состава;

— подготовка и чтение лекций, проведение различных занятий, разработка методических пособий по правовой тематике;

— участие в составе комиссии по проверке знаний правовых минимумов личным составом;

— правовое информирование, пропаганда и разъяснение порядка применения нормативных правовых актов, устанавливающих обязанности, права и льготы военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации;

— оказание организационной и методической помощи при создании в подразделениях уголков правовых знаний, комплектовании библиотек подборкой юридической и справочной литературы, организации индивидуальной и коллективной подписки по правовой тематике.

Участие в работе жилищных комиссий военных организаций должностных лиц подразделений юридической службы является также достаточно важной формой участия в соблюдении законности при обеспечении квартирным довольствием. Включение юриста в состав жилищной комиссии позволяет более эффективно проводить предварительный юридический контроль принимаемых жилищной комиссией воинской части решений и таким образом в определенной степени снизить количество решений, ущемляющих права военнослужащих и лиц гражданского персонала в жилищной сфере.

При правовом обеспечении договорной, рекламационной и претензионно-исковой работы используются различные формы участия подразделений юридической службы в обеспечении законности деятельности командования по материально-техническому обеспечению войск, обеспечению сохранности военного имущества. Хорошо организованное юридической службой правовое обеспечение договорной, рекламационной и претензионно-исковой работы в воинской части в условиях рыночных отношений является залогом надлежащего исполнения для этой воинской части договорных обязательств по поставке товаров (продуктов питания, вещевого имущества, лекарственных средств и т. п.), выполнения работ (по ремонту казарменно-жилищного фонда, строительству жилья и т. д.), оказания услуг (медицинских, связи, тепло- и энергоснабжения и т. п.), что, в свою очередь. положительно влияет на полноту и своевременность реализации правовых предписаний и как следствие боеспособность войск в целом.

Методическое руководство правовой работой, осуществляемое подразделениями юридической службы, при надлежащей его организации и проведении также позитивно влияет на уровень законности в военных организациях. Главной целью методического руководства правовой работой является не только и не столько единообразное применение правовых средств, сколько выявление и распространение в войсках наиболее прогрессивных средств и способов достижения целей военной организации, а также обеспечения законности и борьбы с правонарушениями.

Как видно из вышеизложенного, юридическая служба призвана активно участвовать в работе органов военного управления по обеспечению законности их деятельности, тем самым влияя на повышение морально-психологического состояния в воинских коллективах, законности и правопорядка в войсках, способствуя укреплению боеготовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Для надлежащей реализации своих обязанностей юридическая служба наделяется определенными правами, которые корреспондируют с соответствующими обязанностями. Например, в рамках проведения правовой экспертизы проектов нормативных актов, договоров или актов списания материальных средств юрист вправе затребовать от соответствующего проверяемого органа управления или должностного лица необходимые материалы, отказать в положительном согласовании и дать соответствующее отрицательное правовое заключение. При осуществлении методического руководства правовой работой в подведомственных войсках юрист вправе проводить проверки состояния правовой работы по различным направлениям деятельности органов военного управления, затребовать для изучения необходимые документы, давать разъяснения требований действующего военного законодательства и т. п.

Структура юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации. Эффективность правовой работы в организации во многом зависит от выбора оптимальной организационной структуры юридической службы и выделения необходимого количества штатных единиц с учетом объема работы и особенностей деятельности организации[49]. Грамотная и правильная организация любого структурного подразделения является залогом успешного и качественного выполнения стоящих перед этим подразделением задач и возложенных на него функций. Как обоснованно отмечают Г.В. Пронская и И.Г. Емец[50], ответственность задач юридической службы, сложность, широта и многообразие выполняемых ею функций, организационно-контрольная направленность ее полномочий предопределяют особые требования к организационно-структурному оформлению юридических подразделений в аппарате государственных органов.

При анализе Общего положения о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, а также Положения о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного приказом министра обороны Российской Федерации 1998 г. № 100, становится совершенно очевидным, что подразделения (должностные лица) юридической службы, входящие структурно в штат органов военного управления, начиная от полкового звена и выше являются самостоятельными[51] и осуществляют указанные в вышеназванных правовых актах управленческие функции на определенном участке деятельности того органа военного управления, в состав которого они включены. При этом они выполняют как основные, так и специфические управленческие функции.

Форма организации юридической службы напрямую зависит от объема возложенных на нее задач и функций, содержания выполняемой ею работы, а также места и роли, которую играет правовое обеспечение в том или ином органе управления. Поэтому применительно к конкретной военной организации при выборе формы организации юридической службы следует учитывать все вышеизложенные факторы, а также имеющийся по этому вопросу опыт других аналогичных организаций со штатными подразделениями юридической службы.

Как отмечает В.В. Лазарев[52], надлежащая организация правоприменяющих органов, укомплектованность их кадрами и создание творческой обстановки для работы — это не просто предпосылка высокой эффективности правоприменения, но и условие, необходимое для обеспечения ряда других предпосылок — соблюдения законности, достижения в конечном счете объективной истины по делу.

Поскольку подразделения юридической службы военной организации являются структурными подразделениями органов военного управления, в штате которых они состоят, и призваны обеспечить законность в правоприменительной деятельности этих органов военного управления, вопрос определения численного состава этих подразделений исходя из объема и сложности стоящих перед ними задач и функций применительно к соответствующему органу управления округа является очень важным.

Установление численности подразделений юридической службы военных организаций в точном соответствии с объемом их задач и функций позволит органам военного управления, в которых будут функционировать эти подразделения юридической службы, максимально эффективно осуществлять свою правоприменительную деятельность и профилактику правонарушений, не допускать отклонений от требований закона.

О справедливости таких выводов свидетельствуют также и материалы ежегодных докладов о состоянии правовой работы, поступающих в Управление делами Министерства обороны Российской Федерации из военных округов. В частности, как отмечает в своем докладе начальник юридической службы Московского военного округа[53], к объективным факторам имеющихся недостатков в состоянии правовой работы в округе следует отнести несоответствие штатов подразделений юридической службы военного округа объему и характеру решаемых задач. Так, отмечает автор доклада, расходы на содержание офицеров и гражданского персонала подразделений юридической службы округа в 1998 г. составили порядка 200 тыс. рублей, в то время как экономический эффект от деятельности юристов округа за 1998 г. составил более 35 млн рублей. Анализ служебной деятельности военных юристов показывает, сообщает автор доклада в заключении, что в силу значительной загруженности дальнейшее улучшение их служебных показателей в ряде случаев объективно невозможно, кроме как за счет увеличения численности штатов и, прежде всего, комплектуемых за счет офицерского состава.

По сообщениям из Дальневосточного военного округа, за последние три года количество рассматриваемых судами дел с участием военных организаций округа увеличилось более чем в 6,5 раза (с 221 — в 1996 г. до 1437 — в 1998 г.) и продолжает расти, в результате чего осуществление контроля за всеми судебными делами, находящимися в производстве судов, при существующей структуре юридической службы военного округа не представляется возможным. Более 60 % дел рассматривается в судах при отсутствии представителей. Руководством Дальневосточного военного округа предлагается оптимизировать структуру юридической службы округа, установив ее в составе двух отделов (1-й — судебный, 2-й — юридического контроля) и четырех отделений (1-е — судов общей юрисдикции, 2-е — арбитражных судов, 3-е — правового обеспечения, 4-е — правовой экспертизы) и общей численностью 19 человек (14 офицеров, 5 лиц гражданского персонала)[54].

Приведенные выше, а также другие подобные сообщения из военных округов выдвигают необходимость выработать нормативы численности работников юридической службы военного округа, позволяющие объективно определять необходимую численность подразделений юридической службы военного округа.

В юридической литературе неоднократно предпринимались попытки выработать четкие критерии, позволяющие определить объем работы, выполняемой работниками юридической службы в той или иной организации[55]. Это, в свою очередь, позволило бы с определенной долей объективности выработать нормативы численности юридических работников в зависимости от объема такой работы. Некоторые ученые считают, что к оценке количества и качества труда юристов невозможно применение количественных методов[56]. Вместе с тем потребность в разработке научных подходов к определению количественных нормативов численности работников юридической службы, как показывает практика, объективно существует.

Г.В. Пронская и И.Г. Емец отмечают[57], что, принимая во внимание множественность указанных факторов, их неодинаковое действие в различных условиях, представляется наиболее целесообразной практика тех организаций, которые подходят к решению вопроса об организационной форме юридической службы с позиций непосредственного определения трудовой нагрузки на это подразделение с учетом конкретных условий его работы (в рабочих часах) и численности необходимой для ее выполнения работников. Так, определив на основе отчетных данных за более или менее продолжительный период времени среднегодовое количество заключенных организацией договоров, установив средние затраты рабочего времени, необходимого для оформления, учета и контроля за исполнением одного договора, можно определить, сколько времени требуется юридической службе на ведение договорной работы. Аналогичным образом определяются трудовые затраты по другим участкам работы юридической службы (претензионная, исковая работа, проверка законности издаваемых в организации правовых актов, обобщение и анализ результатов работы организации по отдельным показателям, ведение систематизированного учета правовых актов, правовая пропаганда и др.). Общий итог временных затрат и определяет трудовую нагрузку юридической службы. Зная трудовую нагрузку, нетрудно определить количество работников, необходимых для ее выполнения, и в зависимости от этого — организационную форму юридической службы.

Недостатком рассмотренного подхода к определению организационной формы юридической службы и численности ее работников, как отмечают сами авторы[58], является то обстоятельство, что подсчет трудовой нагрузки носит весьма приблизительный характер уже хотя бы потому, что не все направления работы юридической службы поддаются измерению, предварительному подсчету. К тому же подсчет по усредненным показателям и нормативам может дать результат, заметно отличающийся от фактических затрат времени. И все же такой подход к определению организационной формы юридической службы позволяет в наибольшей мере приблизиться к объективно обоснованному решению вопроса.