Г. Институты и процесс их изменения

Общепризнанно, что этот вопрос — наиболее уязвимое и сложное звено институционального анализа. Что касается окончательного заключения по нему, то оно нисколько не продвинулось вперед со времени утверждения К. Маркса о том, что «люди творят историю... в заданных обстоятельствах» (Przeworski, 1985). Кто же эти «люди» и что это за «обстоятельства», при которых они могут создавать или изменять политические институты? Как полагает Р. Гудин, институты могут меняться по трем разным причинам. Первая из них — чистая случайность или непредвиденные обстоятельства: взаимодействие различных институтов может привести к возникновению совершенно непредвиденного нового их типа. Вторая — эволюционные изменения: институты, оптимально удовлетворяющие требованиям определенного этапа исторического развития, просто выживают в результате действия некоего отборочного механизма. Тре-

тьей причиной изменения институтов могут стать намеренные стратегические действия агентов политического действия (Goodin, 1996).

Общий вопрос об отношениях «агентов поведения и структурных образований», рассматриваемых в качестве причины социального изменения, непременно присутствует как в институциональном, так и в любом другом виде социального анализа (Mouzelis, 1988; Koelbe, 1995). Сторонники экономического подхода, несмотря на заверения в создании неких микрооснов для институционального анализа, в своих объяснениях обычно не выходят за рамки чисто функционалистской трактовки возникновения и изменения институтов. «Потребность» в том или ином «объясняет» определенный институциональный порядок (Hall, Toylor, 1996)11. Так, например, институты права, по их мнению, возникли в связи с потребностью купцов при заключении сделок получать информацию о кредитоспособности партнеров (Milgrom, North, Weingast, 1990). Институциональные сдвиги могут определяться, например, изменениями в ценообразовании, вызванными динамикой роста численности населения или внедрением технологических достижений (North, 1990). Преимущественное рассмотрение институтов в качестве того, что главным образом принуждает индивидов делать выбор, затрудняет исследование институциональных изменений в рамках методологического индивидуализма. Такой подход, хотя отчасти и помогает понять потребность в институтах, но не объясняет, почему она удовлетворяется (Bates, 1988).

Немногим лучше в данном случае дело обстоит с историческим или культурологическим подходом. Их представители нередко дают интересные объяснения причин и следствий институциональных изменений в конкретных исторических ситуациях, однако это не приближает их к созданию общей теории ¹². Было доказано, что в определенные моменты отдельные политические акторы оказывались способными создать институты, которые в дальнейшем значительно усиливали их политическое могущество (ср.: Rothstein, 1996). В некотором смысле политические акторы могут структурировать политическое будущее. Или иначе говоря, люди творят историю; политические акторы не просто «структурные винтики», которые обслуживают «потребности» более крупных социальных систем (ср.: Giddens, 1979). Тем не менее история изобилует примерами ошибок и просчетов, допущенных людьми в выборе типа института, который им следовало бы создать для дальнейшего развития их интересов (Lewin, 1988, ch. 3; Immergut, 1993; Rothstein, 1992).

Проблема взаимоотношений структуры и человеческого фактора, возникающая при анализе институциональных изменений, требует рассмотрения политических институтов в более узком смысле как формально установленных правил. Дело в том, что институты — это такие правила, воздействие которых на отдельные действующие системы, а также возможные эффекты их влияния на более общие политические и социальные события, могут быть четко обозначены. Возникающий вопрос об источнике институциональных изменений является симптомом общей проблемы институционального анализа, а именно: его серьезной теоретической недоразработанности. Утверждение о «важности политических институтов» ничего не говорит о том, какие ин-

11 Доводы против использования функционалистских объяснений в социальных науках см.: Elster, 1985.

¹² Следует добавить, что это обстоятельство отнюдь не служит свидетельством слабости этого подхода; вместо этого, скорее, можно говорить о том, что общей теории создания или изменения институтов просто не существует.

ституты важнее и для каких случаев. Институциональный подход обретает ценность лишь в рамках серьезной теории, позволяющей строить гипотезы о том, почему те или иные акторы, ресурсы и институты оказываются важнее других (Rothstein, 1992). Во все эпохи после окончания каменного века число политических институтов было необычайно велико, поэтому их анализ остро нуждается в теории, которая позволила бы объяснить, какие из них играют основополагающую роль в решении тех или иных вопросов.

Возможно, одной из самых насущных проблем политической науки является выработка четких представлений о последствиях институциональных изменений. Ответив на вопрос о том, достаточно ли наших знаний о результатах деятельности тех или иных политических институтов, политическая наука сможет стать чем-то напоминающим систематизированную научную дисциплину. Этот вопрос был поставлен сравнительно недавно, когда многие страны Восточной Европы, Африки и Латинской Америки отошли от авторитарного способа правления и встали на путь демократического развития. В связи с этим перед политологами встал другой вполне обоснованный вопрос о том, известен ли нам наиболее подходящий тип институционального устройства, который мог бы обеспечить новым государствам демократическое правление (Przeworski, 1991), следует ли этим странам выбирать президентскую форму правления или парламентарную, однопалатный или двухпалатный парламент, многопартийную или двухпартийную систему и т.п. Как можно предположить, в данном случае существует две диаметрально противоположные точки зрения. Одна из них сводится к тому, что нам достаточно много известно о действии различных институтов, чтобы заниматься такого рода социально-политическим проектированием. Так, в частности, доказано, что президентский конституционализм гораздо меньше пригоден для консолидации демократии, чем парламентские системы (Stepan, Skach, 1993) ¹³. Парламентские системы в сочетании с другими институтами, помогающими улаживать отношения между противостоящими группировками, могут обеспечить демократическое правление и способствовать достижению социальной стабильности в раздираемых внутренними противоречиями обществах (Lijphart, 1984; Lewin, 1992). Различные корпоративные соглашения могут обеспечить мирное развитие трудовых отношений на предприятиях, одновременно стимулируя экономический рост (Goldthorpe, 1984; Katzenstein, 1985).

Противоположная точка зрения отражена в широко известном предостережении Ф. А. фон Хайека об опасности вмешательства в развитие общественных институтов извне (Hayek, 1949; Lundstrom, 1994). Наши знания о различных последствиях произвольных социальных преобразований попросту слишком ограничены, поэтому слишком велик риск совершения ошибок, ведущих к неожиданным, противоречивым и даже противоположным желаемым результатам. По мнению Хайека, институты не конструируются, но, скорее, эволюционируют. Знания, которыми мы обладаем в настоящее время, не позволяют нам не только точно рассчитать, но даже приблизительно оценить различия между локальными и глобальными, краткосрочными и долговременными, частными и общими последствиями институциональных изменений (Elster, 1991). Кроме того, остается необъяснимым, почему институциональные соглашения, нормально действующие в одних социально-экономических услови-

¹³ Иных взглядов на проблему придерживается, в частности, Сартори (Sartori, 1994).

ях, при других обстоятельствах могут привести к катастрофическим результатам (Przeworski, 1991, р. 35 ff.). Многое из того, что принято называть «известными истинами» применительно к политическим институтам, оказывается на деле несостоятельным. Ярким примером этого могут служить упоминавшиеся выше корпоративные организации, которые нередко вместо решения старых экономических проблем и мирного развития трудовых отношений лишь создают новые (Lewin, 1992). Другим примером может служить электоральная система, при которой победа на выборах в данном избирательном округе обеспечивает всю полноту власти одной политической силе, что нередко имеет следствием создание устойчивой двухпартийной системы.

Как полагает Й. Элстер, тот факт, что нам порой не хватает знаний, не служит препятствием к проведению произвольных институциональных преобразований (Elster, 1991). Ведь в определенные исторические периоды, такие, как переход к демократии, просто невозможно обойтись без создания новых политических институтов (ср.: Przeworski, 1991). Элстер предлагает при институциональном строительстве исходить не из рационально инструментальных соображений или предположений о возможных последствиях, о которых мы слишком мало знаем, а из наших этических и нормативных представлений об институтах. Это значит, что при создании институтов следует руководствоваться определенными моральными принципами, например понятиями о справедливости, равенстве и человеческом достоинстве, которыми оперирует нормативная теория (Rawls, 1971; Dworkin, 1985; Barry, 1995).

С точки зрения теории игр, для обеспечения стабильности правления недавно образовавшихся демократических правительств, новые политические институты должны давать стоявшим ранее у власти представителям авторитарных режимов справедливую возможность отстаивать свои интересы, принимая участие в деятельности новых демократических политических институтов, или даже возможность вернуть себе в будущем политическую власть через механизм выборов (Przeworski, 1991). В этом случае, если силы, осуществляющие демократические преобразования, создают новые демократические политические институты (например избирательную систему) для того, чтобы навсегда предотвратить возвращение к политической власти представителей старых антидемократических группировок, т.е. если они будут действовать как рациональные политические агенты, стремящиеся к получению для себя максимальных преимуществ, — дело может кончиться тем, что к власти вернутся те самые авторитарные силы, которые они стремились от власти отстранить. Поэтому при создании новых политических институтов следует руководствоваться принципами справедливости, а не инструментальной рациональности.