Глава 7. Анализ и оценка результатов законотворчества

В результате оценки созданных нормативных правовых актов участники законотворческого процесса имеют возможность сделать вывод о достижении (или недостижении) желаемого результата, о том, приобрели или не приобрели регулируемые общественные отношения желаемый характер. Позитивный результат, соответствие результатов планам законотворцев означает окончание законотворческого процесса, несоответствие же, недостижение участниками законотворческой деятельности своих целей является основанием для выводов о необходимости доработки или вообще полной переработки созданных актов, возобновления законотворческого процесса на более высоком уровне. Возможно, вывод о неудаче будет неприятен для участников разработки нормативного правового акта, однако лучше обнаружить и исследовать неудачу, выявить и устранить ее причину, нежели мириться с дефектным правовым регулированием, которое может повлечь трагические последствия. Именно поэтому оценка и анализ результатов законотворчества является неотъемлемой составной частью этого процесса.

В ходе осмысления результатов законотворческой деятельности надлежит провести исследование множества самых разнообразных показателей. В этом процессе принимают участие как правоведы, так и иные специалисты: социологи, политологи, экономисты, иные эксперты в регулируемых сферах общественной жизни – как государственные чиновники, так и частные лица.

Эффективность созданных нормативных правовых актов, их гармоничность, непротиворечивость, всеобъемлемость и единство с уже существующей системой законодательства определяется целым комплексом факторов. Поэтому процесс установления соответствия результатов законотворчества целям, стоявшим перед законодателями, представляет собой комплексное исследование, включающее в себя целую систему взаимосвязанных и взаимоопределяющих действий. Полнота учета всех без исключения последствий законотворческого вмешательства является необходимым условием для объективности выводов об эффективности (или неэффективности) этих изменений в системе законотворчества, о достижении или недостижении целей законотворцев, о наличии или отсутствии неожиданных и незапланированных последствий в регулируемых правоотношениях

Методика осмысления результатов законотворчестваявляется важнейшей составной частью законодательной техники. Поэтому нам необходимо сформулировать основные правила этого вида действий, связать их в единый комплексный процесс и научно обосновать формы реализации этих правил.

Можно условно выделить целый перечень методологических составляющих процесса оценки результатов законотворчества:

7.2. Оценка востребованности и исполняемости созданного нормативного правового акта.

Необходимо оценить, существует ли реальная необходимость во внесении изменений в действующее законодательство. Во – многом это зависит от того, заслуживают ли регулируемые отношения именно законодательного воздействия, настолько ли они важны для жизни и развития общества, чтобы быть регулируемыми с помощью нормативных правовых актов. Здесь правоведам надлежит установить, используются ли результаты деятельности законотворцев субъектами правоотношений для определения своего поведения, существует ли в нем реальная необходимость как в инструменте регулирования общественных отношений. Ибо, к сожалению, имеют место случаи создания неприменяемых, невостребованных актов, которые совершенно не нужны в правовой системе и не находят применения в реальной жизни.

К сожалению, далеко не всегда оказывается возможным точно установить необходимость создаваемого нормативного правового акта для регулирования общественных отношений на этапе подготовки проекта. Поэтому следует оценивать реальность необходимости нормативного правового акта и после его принятия. Для этого следует исследовать статистику правоотношений и выяснить, применяется ли реально в жизни созданный закон (подзаконный акт), а если применяется – насколько активно. Анализ востребованности результатов законотворчества позволяет сделать вывод о принципиальном достижении (или недостижении) участниками этого процесса своих целей, о том, нужного ли характера осуществлено законотворческое вмешательство, те ли, что было запланировано, общественные отношения урегулированы. Невостребованный, неиспользуемый акт не только не нужен, не только лишний и засоряет систему законодательства, он его десистематизирует, разрушает его единую структуру, основанную на единстве, взаимосвязанности и комплексном характере регулируемых правом отношений.

Востребованность нормативного правового акта проявляется в наличии правоприменительной практики с использованием этого вновь созданного законодательного предписания: судебной, административно – исполнительной, заключения соглашений с его применением и др. Поэтому при изучении реальности применения созданных законодательных актов весьма полезно анализировать статистические данные о судебной практике, исследовать издаваемые органами исполнительной власти, функционирующими в регулируемой сфере общественных отношений правоприменительные акты, изучать статистику заключения договоров (причем, не только гражданско – правовых) в урегулированной сфере и т. п.. Кроме того, признаком необходимости принятого закона (подзаконного акта) является принятие в соответствии с ним и в его исполнение подзаконных актов.

Анализ востребованности вновь созданного нормативного правового акта может стать основанием для вывода о полном достижении целей законодателей и урегулированности нуждающегося в этом комплекса общественных отношений. Вывод о невостребованности акта законодательства можно сделать, изучив практику судопроизводства, проанализировав статистику правоотношений, смоделировав правозначимое поведение людей и юридических лиц, а так же применяя множество иных методов. В ходе этих исследований как нигде важны знания регулируемой сферы общественных отношений, их структура, интересы их участников, определенность направления правового регулирования, важно познание объективной социальной необходимости и механизмов ее достижения и защиты.

В результате оценки применяемости принятого нормативного правового акта можно прийти к выводу о невостребованности как всего акта, так и его части. «Мертвые», не используемые субъектами правоотношений, не нужные им, излишние элементы законодательства засоряют систему законодательства и должны быть либо удалены, либо (что предпочтительнее, ибо неприменяемость акта вовсе не всегда свидетельствует о его ненужности, а чаще – о несовершенстве его самого или механизма применения) усовершенствованы. Существование невостребованных, неиспользуемых (полностью или частично) актов законодательства позволяет сделать вывод о том, что возможно существует необходимость внесения изменений в систему законодательства. Можно прийти к выводу об ошибке законодателей, о том, что для регулирования нужных отношений получившийся акт полностью или в части непригоден, что он вообще не нужен, так – как регулирует отношения, не требующие законодательного вмешательства, выходящие за рамки правоотношений в силу своей малой значимости для жизни и развития общества и потому не используемый субъектами правоотношений.

Оценка востребованности и использования созданного нормативного правового акта предопределяет необходимость анализа его исполняемости. Это исследование результатов законотворчества представляет собой установление его фактической действенности, реальности подчинения участниками правоотношений своего поведения содержащимся в нем правовым предписаниям. Это изучение позволяет определить эффективность регулятивного воздействия акта, его пригодность для воздействия на общественные отношения. Ибо исполняемость, готовность и стремление людей подчинить свое поведение нормативному предписанию – один из признаков справедливости, соответствия общественным интересам, правового характера такого предписания. Реализация нормы права, содержащаяся в нормативно – правовом акте правового характера выступает как форма реализации участником общественных отношений собственных основополагающих интересов, аккумулированных в интересы общества, выраженные в праве и закрепленные в законодательстве.

Безусловно, создать акт, который бы не нарушался бы вообще никем, которому бы беспрекословно подчиняли свое поведение все без исключения субъекты правового регулирования невозможно. Правонарушения являются не только результатом несовершенства законодательной техники при создании актов законодательства или неправового характера, но и множества других факторов, не имеющих к законотворчеству прямого отношения. Однако, несовершенство принятого акта может весьма заметно обусловить масштабы и характер правонарушений. Точное и полное отражение в акте законодательства нормы права, являющееся результатом профессионализма законодателей, является залогом исполняемости и высокой эффективности как этого акта, так и законодательства в целом. И напротив, неточное, непрофессиональное составление текста правового предписания, возможность их толкования, противоречивость и бессистемность законодательства, пробелы в нем – все это влечет снижение (а может и вообще свести его на нет) саму возможность исполнения нормативных правовых актов, а, следовательно, и их регулятивных возможностей. По этой причине входе анализа результатов законотворчества необходимо исследовать статистику правонарушений, изучить, как и почему не соблюдаются вновь созданные акты законодательства. Результаты такого анализа могут стать основанием для вывода не только о факте несовершенства акта, но и о характере такого несовершенства, о формах нарушения правил законотворчества, допущенных при разработке и принятии акта, о наиболее удобных способах исправления недостатков.

Исследование статистики правонарушений в области общественных отношений, законодательное регулирование которых было обновлено или исправлено, является необходимой составляющей анализа результатов законотворчества. Главные методы, используемые в этом процессе – статистический метод и метод аналитических исследований полученных статистических данных. Следует изучить структуру общей массы правонарушений и постараться выделить в них определенное системообразующее начало. Специфика тех или иных правонарушений, основные формы вины, невыполненные предписания, формы таких невыполнений – все это может дать основания для выводов о причинах правонарушений. Единичные правонарушения, носящие случайный характер, еще не дают основания для беспокойства. Но правонарушения, превратившиеся в систему, принимающие, если можно так выразиться, общесоциальный масштаб уже являются тревожным сигналом, для участников законотворческой деятельности такая ситуация означает необходимость анализа характера правового воздействия, оказываемого теми или иными законами (подзаконными актами) и их системами. В результате такого анализа можно сделать вывод о том, что неподчинение субъектами правоотношений своего поведения требованиям нормативных правовых актов имеет причиной несовершенство этих актов, невозможность или затруднительность выполнения содержащихся в них предписаний по причине технического несовершенства. Анализ статистики правонарушений, особенностей их субъектного состава может дать результаты, свидетельствующие о том, что определенные акты законодательства не выполняются только определенной категорией участников правоотношений, определенным социальным слоем. Это в свою очередь дает основание для вывода о том, что нарушаемый акт противоречит интересам определенной социальной группы. В результате таких выводов участники законотворческой деятельности могут, проанализировав место и роль в системе правоотношений недовольной актом социальной группы, подкорректировать положения законодательных актов, исходя из интересов общества в целом, придав им правовой характер.

Конечно, при таком анализе следует учитывать, что на исполняемость законов и подзаконных актов влияет и множество иных факторов, кроме правового характера и технического совершенства их создания. Безусловно, определяя свое поведение, выбирая один из нескольких возможных вариантов, человек руководствуется собственным пониманием своих интересов. Возможно несоблюдение идеального с технической точки зрения и с точки зрения объективной социальной необходимости нормативного правового акта, абсолютно точного, ясного и носящего безусловно правовой характер. Такая ситуация может стать результатом и пренебрежения или неправильного понимания индивидом общественных интересов, объективной социальной необходимости и собственных, взаимосвязанных с ними собственных основополагающих интересов.

При анализе исполняемости законодательства следует быть очень осторожным, скоропалительные выводы здесь (как и в любом деле) недопустимы и губительны. Исполняемость – очень сложная характеристика, как и все поведение людей – индивидов, социальных групп, общества в целом определяется всем комплексом общественных отношений, сложной системой объективных и субъективных факторов, техническое совершенство конкретного акта законодательства - только один из них. Однако, тщательный анализ статистики соблюдения и нарушений законов и подзаконных актов все же может дать основания для выводов об их эффективности, о необходимости внесения в них изменений и улучшений, о достижении или недостижении участниками законотворческого процесса своих целей.

Анализ востребованности и исполняемости созданного нормативного правового акта и практики его нарушений как единый комплекс представляют собой важную составную часть законотворческого процесса. Такие действия предназначены для того, чтобы предоставить участникам законотворчества ценную информацию о регулятивных возможностях и о путях совершенствования созданного нормативного правового акта (или их группы).

7.3. Анализ правового характера вновь созданного нормативного правового акта.

Правовой характер создаваемых законодательных актов, их точное совпадение с истинным смыслом норм права, основополагающим интересам жизни и развития общества – важнейшая цель законотворцев, условие не только эффективности, но и просто жизнеспособности результатов их деятельности.

Поэтому для определения достижения целей законотворчества необходимо проанализировать его результаты на предмет их соответствия (или несоответствия) нормам права.

Пожалуй, это самый трудный из видов оценки созданных законов и подзаконных актов, но, в то же время, самый важный, самый ответственный. Это исследование позволяет определить, носит ли созданный акт правовой характер, несут ли изменения в системе законодательства для общества благо, или его последствия негативны.

Оценка осуществляется путем анализа смысла создаваемых актов законодательства (с учетом возможного их толкования) и соотнесения его с установленными нормами права. Самое сложное в этом процессе – установить истинный смысл самих правовых норм.

В ходе анализа правового характера внесенных в законодательство изменений следует учитывать факторы, оказавшие влияние на законотворческий процесс, их характер, соответствие или несоответствие основополагающим интересам жизни и развития общества. В ходе анализа правового характера созданных нормативных правовых актов необходимо установить, интересы каких классов и социальных групп и в какой степени повлияли на законотворчество, чьи интересы были в ходе его удовлетворены и были воплощены в созданном акте. Это можно установить, исследуя социальные факторы, оказавшие решающее воздействие на законотворческий процесс: задействованные механизмы лоббирования, формы и способы лоббирования – все это может помочь получить представление о том, кто в действительности стремился к принятию акта именно в таком виде. Соотнесение интересов таких групп влияния и интересов общества в целом может оказать большую помощь в анализе правового характера внесенных в законодательство изменений. Исследуется, интересы каких социальных групп были отражены в акте, какую роль эти группы играют в общественной жизни, как их интересы соотносятся с глобальными интересами всего общества.

Необходима проверка соответствия созданного акта общеправовым принципам и принципам правового регулирования отрасли, которому он принадлежит. Это дает основание для вывода о совпадении смысла нового закона или подзаконного акта целям отраслевого правового регулирования и права в целом. Правовой характер содержащихся в акте законодательства предписаний, совпадение их смысла истинным глобальным интересам жизни и развития общества предполагает совпадение сути этого акта с основополагающими принципами правового регулирования. Ибо эти принципы являются концентрированным выражением объективных целей правового воздействия на общественные отношения.

Не будет так же излишней проверка научной обоснованности и проработанности созданного нормативного правового акта. Доктринальная определенность закона (подзаконного акта), связь содержащихся в нем предписаний с научными правовыми теориями является прекрасной гарантией соответствия этого вновь созданного акта законодательства разработанным, научно установленным и доказанным правовым началам и принципам.

Результаты осмысления правового характера осуществленного изменения системы законодательства необходимы для вывода о жизнеспособности созданных актов, об объективности отражения в них основополагающих интересов жизни и развития общества, о профессионализме законодателей, о будущем внесенных изменений и о перспективе развития в связи с ними системы законодательного выражения норм права в целом.

Участникам законотворческой деятельности для получения полного и объективного представления о соответствии созданного законодательного акта основополагающим интересам и закономерностям общественной жизни и развития, необходимо изучить и проанализировать изменения, которые созданный акт (или изменения в системе законодательства) повлекли в регулируемой сфере социальных отношений и в жизни общества в целом.

Это весьма сложный и многоэтапный процесс. Его сложность объясняется тем, что для точного и объективного вывода необходимо учесть и исследовать огромное количество факторов, вызывающих изменения в правоотношениях и точно установить, какие из этих факторов связаны с правовым регулированием, точнее – с созданным (измененным) актом, а какие не имеют к законодательному воздействию отношения. Для этого необходимо учесть огромный массив самых разнообразных данных: экономических показателей, политических изменений, социальных трансформаций (структурных, психологических и прочих).

Для определения последствий созданного законодательного акта требуется тщательное изучение статистических данных об изменениях характера общественных отношений: финансового, производственно – экономического, криминологического, общесоциального, международного характера и других. Затем необходимо определить, существует ли причинно – следственная связь между воздействием результатов законотворческой деятельности и этими изменениями. Выводы дают основание определить, носит ли изменение системы законодательства правовой, общественно полезный характер, отражают ли они объективные закономерности жизни и развития общества.

Именно анализ последствий воздействия созданного нормативного правового акта с наибольшей очевидностью дает ответ на вопрос: достигнуты ли цели законодателей, соответствует ли их планам реальные последствия их деятельности. Например, соответствуют ли изменения в экономической инфраструктуре целям и принципам гражданско – правового регулирования, повлекли ли позитивные изменения в криминогенной ситуации нововведения в уголовное право, какие изменения в работе государственного аппарата управления последовали за новеллами в административном праве и т. д.

При этом следует иметь ввиду, что оценка результатов правового воздействия так или иначе будет в какой – то мере субъективной. При анализе результатов законотворчества критерии для выводов будут зависеть от позиции, установок и интересов специалистов, которые будут осуществлять эту деятельность.

Основанием для выводов опять будут статистические данные и анализ. При этом следует быть весьма осторожным в выводах. Далеко не всегда истина о реальных результатах законотворческого вмешательства лежит на поверхности. Очень часто объективность выводов предполагает изучение изменений, последовавших несколько месяцев или даже лет спустя, истинные результаты законодательного вмешательства в общественные отношения проявляются неявно или спустя длительное время.

7.4. Изучение места нового акта в системе законодательства. Анализ технических характеристик созданного акта.

В процессе изучения результатов внесения изменений в систему законодательства огромную роль играет оценка места такого изменения в системе законодательства. Она представляет собой соотнесение созданного акта уже имеющемуся законодательству, проверка его соответствия принятым ранее законам и подзаконным актам.

Проверка соответствия получившегося нормативного правового акта актам более высокой юридической силы дает основания для выводов о правомерности его издания, о том, имеет ли он сам юридическую силу. Такая проверка нередко осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами и представляет собой формально установленную процедуру (например, работа Конституционного суда России, рассмотрение высшими судебными органами соответствия законам подзаконных актов).

Анализ соотношения созданного акта с другими актами той же юридической силы позволяет установить характер фактических изменений в системе правового регулирования. Ибо вновь созданные нормативные правовые акты оттеняют посвященные регулированию тех же отношений положения равных им по юридической силе актов, если такие положения противоречат статьям нового акта. Участники законотворческой деятельности в этом случае получают точное представление о том, какие акты и в каком объеме утратили силу и какая область правового регулирования каким образом изменилась. Это очень важно для вывода о фактическом соответствии результатов законотворческой деятельности целям. Кроме того, анализ фактических изменений других, уже существовавших на момент начала законотворческого процесса нормативных правовых актов может быть очень важен для определения их дальнейшей судьбы – может быть сделан вывод о их полной отмене, либо о необходимости изложения в новой редакции.

Проверка соотношения созданного акта с актами более низкой юридической силы позволяет сделать вывод о том, какие из этих нижестоящих актов теряют юридическую силу, какие акты следует принять во исполнение нового акта, чтобы он мог полноценно воздействовать на общественные отношения. При этом следует учитывать, отвечает ли созданный закон концепции, на которой базировались его авторы, соответствуют ли изменения в системе правового регулирования запланированным.

Изучение места нового акта в системе законодательства, его соотношения с уже существующими актами позволяет судить о характере изменений, вносимых в систему законодательства, о направлении правового развития, обусловленного законотворческой деятельностью. Исследователи получают информацию о изменении общего характера правового регулирования в результате осуществленного законотворчества, а так же о конкретных законах и подзаконных актах, утративших силу или частично измененных. В результате можно сделать вывод о достижении (или недостижении) целей законотворчества с формально - юридической точки зрения, исходя из изменений, которым подвергся комплекс законодательства. Анализирующий с использованием этой методики делает вывод о том, изменилась ли система законодательства в своем комплексе как совокупность актов так, как было задумано при планировании законотворчества, не внесено ли при этом в нее путаницы, коллизий и противоречий между нормативными правовыми актами.

Кроме того, изучение места вновь закона или подзаконного акта в системе законодательства позволяет определить структурную составляющую системы права (отрасли, подотрасли, института), к которой можно отнести новый акт. А это в свою очередь позволяет проверить соответствие этого акта отраслевым или институциональным принципам правового регулирования, что так же очень важно при оценке соответствия или несоответствия результатов законотворчества изначальным целям их участников.

При изучении и оценке результатов законотворчества достаточно важное место занимает оценка технических характеристик созданного закона или подзаконного акта. Соблюдение основополагающих правил и принципов законотворческой деятельности, использование научно разработанных и обоснованных приемов и способов формулирования в статьях законодательных актов норм права являются важным условием действенности как созданного акта, так и связанных с ним (актов – корреспондентов и актов – респондентов). Напротив, техническое несовершенство нормативного правового акта может стать причиной его неэффективности, невозможности в полной мере достичь желаемого результата – определенного состояния регулируемых общественных отношений. Фактическая невозможность позитивного урегулирования определенной жизненно важной сферы социальной жизни очень часто является результатом несоблюдения правил законодательной техники в ходе создания элементов писанного права. Даже, казалось бы, незначительные нарушения существующих правил и принципов законотворчества могут иметь для законодательства катастрофические последствия, сводя на нет его регулятивные возможности.

Например, имеющие большое распространение нарушения лицами, осуществляющими пограничный контроль, действующего законодательства о въезде в Россию и выезде за ее пределы (например, препятствование для выезда за пределы России ее граждан, не имеющих в паспорте визы страны, в которую они направляются), обычно являются результатом элементарного незнания этими должностными лицами (что само по себе недопустимо) ст. 7 и ст. 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. №114 – ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», устанавливающей, что граждане России вправе беспрепятственно как покидать ее территорию, так и возвращаться, предъявляя для этого только российский паспорт (необходимость наличия в нем для выезда визы иностранного государства законом не предусматривается). Как показывает исследование, это незнание является результатом технического несовершенства указанного закона – его статьи имеют номера, но не имеют собственных наименований (о необходимости присвоения каждой статье закона не только номера, но и собственного оригинального названия будет рассказано ниже). Пограничники, случается, просто не изучают этот закон должным образом, не имея возможности ориентироваться в нем, находя в оглавлении нужные им статьи, конкретные положения, не желая перечитывать весь его текст (весьма большой по объему).

При анализе технического совершенства созданного закона и подзаконного акта необходимо исследовать его текст. Следует установить соблюдение правил логики, стиля и языка закона, проверить его понятность, возможность для осознания лицами, не имеющими юридического образования. Необходима проверка созданного нормативного правового акта на наличие системных связей созданного акта с остальными элементами законотворчества, на правильность его структурирования и систематизации, на обоснованность применения тех или иных приемов и способов текстуального изложения его смысла, на целесообразность использования определенных видов предписаний и на многие иные специфические технические его характеристики. Все это может стать основанием для заключения о возможных путях технического совершенствования созданного акта (если это необходимо для повышения его регулятивных возможностей), а кроме того может послужить наглядным примером (положительным или отрицательным) для последующей законотворческой деятельности.

Анализ результатов законотворческой деятельности,какуже отмечалось,является основанием для выводов о достижении (или недостижении) целей этого процесса. Такие выводы играют большую роль в законотворчестве, так – как позволяют участникам законотворчества спланировать свои дальнейшие действия, сформулировать свои новые задачи и цели, определяющие их дальнейшую профессиональную деятельность.

Оценив результаты своей деятельности, законотворцы могут прийти к заключению о достижении целей законотворчества и адекватном, запланированном урегулировании интересовавшего их комплекса общественных отношений, о возможности завершения законотворческого процесса. Однако, они могут прийти и к выводу о необходимости продолжения законотворческой деятельности, о недостижении или неполном достижении своих целей, о неправильном, незапланированном варианте развития регулируемых общественных отношений или о неполноценном их урегулировании, о неполном преодолении пробела в праве.

В последнем случае оценка созданных нормативных правовых актов является основанием для начала нового законотворческого процесса. Законодатели делают заключение о необходимости начала нового законотворческого процесса. Этап, представляющий собой логическое окончание законотворческого процесса в соответствии с правилами диалектики может стать началом нового аналогичного процесса – на более высоком уровне. Сделав вывод о необходимости продолжения законотворческого процесса, уполномоченные лица начинают создание новых или доработку старых нормативных правовых актов. Этот вид деятельности законотворцев позволяет сделать вывод о завершенности процесса создания акта законодательства, а так же о необходимости новых изменений в системе законодательства.

Если учесть, что обновление и совершенствование системы законодательства в целом и конкретных ее составных частей необходимо проводить постоянно, можно сделать вывод, что законотворческий процесс – постоянно возобновляемый. Оценка результатов одного из его этапов – только логическое начало нового законотворческого процесса, основа, первая часть процесса законотворческого познания на новом уровне, определение необходимости нового законотворческого вмешательства с учетом только что произведенного законодательного регулирования. С философско – правовых позиций можно сказать, что законотворчество представляет собой замкнутый и непрекращающийся цикл, анализ результатов может становится важной составной частью законотворческого познания.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1. В чём смысл, каковы цели анализа и оценки результатов законотворчества?

2. Кто осуществляет анализ и оценку результатов законотворчества?

3. Что и как может оцениваться на этом этапе законотворчества?

4. Какие методы могут применяться при анализе и оценке результатов законотворчества?

5. Какие выводы могут быть сделаны по результатам анализа и оценки результатов законотворчества?