В процесі створення нової Конституції України

(1990-1996 pp.)

Роль конституції в сучасних суспільствах і державах. У

функціонуванні сучасних суспільств і держав, зокрема у підтриманні правопорядку, конституція відіграє особливу роль. Верховенство конс­титуції, зумовлене установчим характером, її найвища в системі норма­тивно-правових актів юридична сила, сконОєнтрованість соціальних сподівань, владно-організуючий та багатофункціональний характер, її ключова роль у гарантуванні прав і свобод людини і громадянина підносять конституцію до рівня закону над законами.

Поняття конституції, що виникло наприкінці VI століття до н. є. в Афінській державі, як сукупності законів з часом перетворилося на розуміння її як єдиного цілісного політико-правового документа, основ­ного закону держави, фундаментальні норми якого регулюють найбільш важливі питання державного устрою, характеризуються особ­ливою довготривалістю, постійністю і незаперечністю.

Запровадження конституцій у XVIII -XIX століттях стало ваго­мим державотворчим фактором, а у XX столітті перетворило їх (як у теоретичному, так і в практичному для більшості країн відношенні) не тільки на спосіб нормативного визначення організації життєдіяльності суспільства, а й на засіб опору тоталітарній державі, обмеження дер­жавної влади правами і свободами людини і громадянина.

Сучасна держава, як наголошують сучасні дослідники конститу­ційного права, немислима без конституції¹, а конституція є невід'ємним атрибутом правової держави². Таким чином, сучасна держава набуває рис конституційної правової держави. Отже, подальший аналіз право­вої держави ми будемо здійснювати з огляду на конституцію, якою закріплюються всі елементи правової держави.

Початок конституційного процесу і прийняття Концепції но­вої Конституції України. Україна як незалежна держава прийняла нову Конституцію після тривалої політичної боротьби, хоча конститу-

¹ Государственное право Германии: В 7 т. - М., 1994. - Т 1. - С. 5; Государст­венное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 123.

²Aubert G. F. La Constitution: Son Continue, Son Usage. Eichenberger K. Sinn und be-deutung einer Ferfassung. - Basel, 1991. - S. 165.

ційний процес розпочався дуже активно ще з прийняттям 16 липня

1990 р. Декларації про державний суверенітет України¹.

На сьогодні існує чимало праць, присвячених створенню нової Конституції України та її аналізу. Не вдаючися до опису конституцій­ного процесу, спробуємо проаналізувати його з точки зору розвитку конституційно-правової думки та відображення ідей правової держави в численних проектах нової Конституції.

Обраний у 1990 р. на альтернативній основі парламент України, утворив 24 жовтня 1990 р. Конституційну комісію. До складу комісії увійшло 59 народних депутатів та фахівців в галузі економіки, соціо­логії та права. їй доручалося створити робочі групи для підготовки окремих розділів проекту Конституції, залучивши до них провідних вчених і фахівців з відповідних галузей знань. Президія Верховної Ра­ди УРСР мала внести на розгляд сесії Верховної Ради Української РСР в грудні 1990 р. Концепцію нової Конституції Української РСР². Вже на першому засіданні 1 листопада 1990 р. Конституційною комісі­єю був затверджений план роботи і попередньо визначений склад ро­бочої групи (остаточно затверджений на другому засіданні Конститу­ційної комісії). До складу цієї групи увійшло 35 народних депутатів та фахівців-правознавців. Підготовлений проект Концепції послідовно розглядався на другому (4 грудня 1990 p.), третьому (14 лютого

1991 p.), четвертому (29 березня 1991 p.), п'ятому (3 червня 1996 р.)
засіданнях.

Перед розробниками проекту Концепції та проекту нової Консти­туції від початку постали великі труднощі. Потрібні були нова ідеоло­гія конституційної держави, нова ідеологія прав і свобод людини, нова ідеологія здійснення державної влади і контролю над нею. Адже Конс­титуція УРСР 1978 р. не була конституцією суверенної країни, оскіль­ки Україна лише формально визнавалась суверенною державою, а в дійсності була суб'єктом федерації через підпорядкованість законам Союзу РСР і верховній владі Союзу РСР. Конституція УРСР не ви­конувала функції утримання державної влади, обмеження цієї влади не тільки з формальних позицій, а й з точки зору її функціонування, оскільки жодний з проголошених принципів державності не спирався на необхідні правові засоби реалізації. Держава і державна влада не підпорядковувались владі народу через відсутність правових гарантій формально проголошених у Конституції вільних виборів. Держава не підпорядковувалась правам і свободам громадян, принципу верховенс-

¹ Див.: Конституція незалежної України: У 3 т. - К., 1995. - Т. І; К, 1997 - Т. 2;
Історія Української Конституції, - К., 1997; Коментар до Конституції України. - К.,
1996; Козюбра М. Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції // Українське пра­
во. - 1996. - № 3. - С 4-12; Тацій В. Завдання правової науки в світлі реалізації Кон­
ституції України // Вісник Академії правових наук України. - 1997. - № 4. - С 29-38;
Тодика Ю. Функції Конституції України та їх загальна характеристика // Там само, -
№ 1. - С 20- 28; Шаповал В. Основний Закон України та актуальні проблеми консти­
туційної теорії // Українське право. - 1996. - № 3. - С. 13-21; Шемшученко Ю. С.
Теоретичні засади реалізації Конституції України // Вісник Академії правових наук
України. - 1997. - № 4. - С 12-21; та ін.

² Див.: Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1990. - № 45. - Ст. 607.

тва права (натомість домінувала ідеологія залежності, дарування гро­мадянам прав і свобод державою).

Були відсутні традиції поділу влади і будь-які важелі стримування і противаг між окремими гілками влади; вони підмінювалися владою Комуністичної партії (через конституційно проголошений принцип керівної і спрямовуючої ролі Комуністичної партії) при формальному повновладді народу та формальній необмеженій правомочності парла­менту. Саме тому при розробці Концепції було зроблено спробу вирі­шити деякі масштабні методологічні проблеми, суть яких полягала у визнанні України суверенною державою, послідовному проведенні іде­алів демократичної правової організації влади, визнанні людини най­вищою соціальною цінністю, у створенні Конституції як стабільного юридичного документа, здатного бути безпосередньо діючим правом¹.

Обговорення Концепції проходило настільки напружено, що у прийнятому 19 червня 1991 р. варіанті деякі положення виявилися досить суперечливими. При певній недосконалості Концепція, однак, дозволяла Конституційній комісії та її робочій групі продовжувати підготовку проекту Конституції на законодавчо визначеній основі. Прийняттям Концепції було створено схему владних відносин/за якою проводилась подальша робота над новою Конституцією України.

У подальшому ця Концепція неодноразово змінювалась на рівні як загальних принципів, так і конкретних положень, що зумовлювало­ся політичною ситуацією, поглядами на державний устрій, рішеннями парламенту з тих чи інших питань і було орієнтиром для Конститу­ційної комісії. Зокрема це стосується положень щодо соціалістичного вибору, визначення президентської форми правління для України та запровадження посади віце-президента, визнання України національною республікою, закріплення можливості входження України до Союзу Су­веренних Держав, затвердження Конституції шляхом референдуму.

Чимало положень Концепції були збережені і розвинуті в подаль­ших проектах, в остаточному варіанті Конституції. У сфері державнос­ті — це визнання України самостійною і незалежною правовою держа­вою, проголошення принципу верховенства права, Конституції і законів України, принципу поділу влади, вільні вибори. У сфері прав людини — проголошення честі, гідності, особистої недоторканності людини найвищою соціальною цінністю; визнання права на приватну власність, плюралізм та рівноправність форм власності, широкий ком­плекс соціально-економічних, політичних, громадянських, екологічних прав. У сфері територіальної організації влади — унітарний устрій держави, автономія Криму тощо.

Концепція правової держави в проекті нової Конституції України (листопад 1991 p.). Вже перший офіційний проект, заверше­ний у листопаді 1991 р. робочою групою Конституційної комісії, мав кардинальні відмінності щодо попередніх конституцій УРСР. Оскільки цей проект не був опублікований у пресі, зупинимося на його змісті

¹ Юзьков Л. Від Декларації про державний суверенітет України до Концепції нової Конституції України // Конституція незалежної України. - Т. 1. - С. 10.

 

детальніше. Це був проект Конституції справді демократичної держави: Україна проголошувалась правовою державою з поділом влади; визна­вався ідеологічний, політичний і економічний плюралізм, пріоритет загальнолюдських цінностей, закріплювався принцип верховенства права. Проголошувався пріоритет громадянського суспільства над дер­жавою, а основною функцією держави встановлювалось створення і забезпечення оптимальних умов для функціонування громадянського суспільства і захист прав людини.

Важливим моментом була вимога неухильної відповідності конс­титуційним правам і свободам людини і громадянина обов'язків дер­жави по створенню умов і забезпеченню гарантій реалізації цих прав і свобод. Визначались основні принципи громадянського суспільства, а саме: священність і недоторканність права власності; економічна сво­бода громадян та їх об'єднань; свобода і добровільність праці, вільний вибір діяльності на основі ринку праці, створення умов для зайнятості працездатного населення; забезпечення демократії у всіх сферах жит­тєдіяльності суспільства, вільне функціонування засобів масової ін­формації та ін.

Проект містив окрему главу стосовно народного суверенітету, де визнавалось право народу на вибори, законодавчу ініціативу і рефе­рендум, формування органів державної влади. Слід зазначити, що за рівнем забезпечення політичних прав цей проект посідає особливе міс­це не тільки серед офіційних проектів, а й серед усіх проектів взагалі, які були підготовлені протягом 1990-1996 pp. Проектом передбачало­ся посилення впливу народу на владу та процес прийняття рішень. Йшлося, серед іншого, про право народу не тільки на вільні вибори, а й на законодавчу ініціативу (законопроект міг бути внесений від імені не менш як 300 тисяч громадян; про внесення змін і доповнень до Конституції — не менш як 3 мільйонів виборців).

Щодо організації державної влади передбачалося запровадження двохпалатного парламенту, посади президента як глави держави і гла­ви виконавчої влади, який обирається всенародним голосуванням, а також посади віце-президента. У сфері правосуддя пропонувався суд присяжних. Охорона Конституції покладалась на Конституційний Суд. Звичайно, цей проект не був вершиною досконалості з точки зору оптимізації здійснення влади. Деякі його положення були недостатньо відпрацьовані, виявилися половинчастими, зокрема, щодо організації влади як на місцях (повнота місцевого самоврядування була дещо за­вуальованою, в той час коли в районах і містах республіканського і обласного підпорядкування передбачалось запровадження органів дер­жавної виконавчої влади), так і в центрі (призначення деяких міністрів залишалося у компетенції парламенту, хоча Президент визнавався главою виконавчої влади; не чітко був визначений статус Кабінету Міністрів).

Проте позитивні здобутки цього проекту знайшли свій розвиток у подальших проектах після схвалення Конституційною комісією. Останнє, до речі, було найбільш складним. Узгодження теоретичного бачення моделі влади та конституційно-правових відносин здійснюва-

лись, насамперед, на рівні Конституційної комісії, оскільки Верховна Рада, тільки-но справа доходила до голосування, через політичні про­тистояння гальмувала конституційний процес.

Перший проект Конституції мав риси «конституційного романти­зму», оскільки не спирався на досвід функціонування самостійної дер­жави взагалі, на традиції існування правової держави та її елементів зокрема. Він не міг бути реалізованим через відсутність традицій поді­лу влади, неготовність сприймати ряд нових для конституційно-право­вої практики категорій; не повною мірою враховувалася політико-правова ситуація в країні.

Правова експертиза проекту нової Конституції в редакції від 29 січня 1992 р. Проект нової Конституції (в редакції від 29 січня 1992 р.) був широко розповсюджений серед громадськості та фахівців у сфері конституційного права, пройшов ґрунтовну правову експерти­зу. Свої зауваження до проекту висловили відомі західні вчені та пра-ктики-юристи О. Бланкенагель, К. Абмайєр, В. Гайде, Г. Гірш (Німеччина), Б. Футей, Р. Пілон, Дж. Стентон, М. Девідсон (США), М. Тропер (Франція), С. Палмер (Великобританія), В. Тарнопольсь-кий (Канада).

У цьому проекті вперше було вміщене положення про те, що гро­мадяни України, при неможливості використання інших засобів, мають право чинити опір будь-кому, хто намагатиметься протиправно лікві­дувати демократичний конституційний лад України. Згодом це поло­ження неодноразово виключалось. В остаточному тексті Конституції 1996 р. воно відсутнє.

У Празі 3 —5 березня 1992 р. пройшов міжнародний семінар «Конституційне будівництво в Україні», в якому взяли участь з укра­їнської сторони члени Конституційної комісії та її робочої групи В. Василенко, А. Мацюк, В. Носов, Л. Юзьков, а також закордонні фа­хівці — Г. Шварц, С. Холмс, К. Санстін, О. Бланкенагель, А. Шайо, М. Тропер.

3-5 липня 1992 р. в Києві було проведено симпозіум «Консти­туція незалежної України», організований Асоціацією українських пра-вників та Українською правничою фундацією, в якому брали участь і згадані зарубіжні експерти.

Проект був схвалений, але окремі його положення досить гостро критикувались, у тому числі й ті, що стосувались аспектів правової держави.

Практично кожен з експертів звертав увагу на декларативність окремих положень проекту Конституції: її «урочистість» без належних правових механізмів (М. Тропер), «ліберальну завзятість» (Р. Пілон), необгрунтовані обіцянки (Д. Ламиерт), обіцянки, які особливо небез­печні в сфері основних прав громадян (Р. Стантон). Наявний у проекті широкий спектр соціально-економічних прав громадян залишався по суті лише наміром держави, оскільки його втілення не мало реальних правових гарантій, залежало від рівня економічного розвитку країни, а не від бажань законодавця. Невдовзі досвід реалізації Конституції під­твердив серйозність цих пересторог.

 

Для деяких експертів було очевидним, що проект не розглядає адекватно обмеження ролі держави та контролю над людьми (Б. Фу-тей). Р. Стантон, звертаючи увагу на основні завдання конституції (обмеження влади, визначення її структури та розподіл компетенції між органами влади, забезпечення контролю за владою з боку насе­лення), вважав, що особлива роль у виконанні цих завдань належить правам особи та ефективним механізмам їх реалізації. Д. Ламперт за­значав, що у проекті Конституції передбачено замало механізмів конт­ролю держави з боку народу, а саме: недостатні гарантії прав особи (наявні гарантії, вважав він, нівелюються тими положеннями Консти­туції, за якими справжні повноваження передаються урядовим особам і тим, хто розпоряджається багатством країни), недостатній вплив міс­цевої влади на посадових осіб (міліції, прокуратури, суду). Він вважав, що ця Конституція буде гарантувати те, що власники економічної вла­ди в суспільстві — великі економічні інституції — скоро будуть чинити найбільший тиск на уряд, купуючи законодавців чи маніпулюючи по­літичним процесом. Ніщо в Конституції не застерігає або ж не намага­ється запобігти цій проблемі. Запобіжними заходами щодо такого ста­новища Д. Ламперт вважав посилення форм прямої демократії, створення процедур вирівнювання політичної участі кожного громадя­нина і підтримку впевненості у стабільності цих процесів. Варто зазна­чити, що багато суджень Д. Ламперта були справедливими, але його пропозиції дещо нагадували ідеї народної демократії Древнього Риму. Він вважав необхідним залучення спеціальних наглядачів за урядом в кожній державній установі, запровадження громадської відповідально­сті суддів за неправосудні рішення, визнати виключно за народом пра­во на внесення поправок до конституції тощо.

Чимало положень проекту (обрання суддів населенням, розши­рення переліку питань, які можливо вирішувати шляхом референдуму) були піддані серйозній критиці в рекомендаціях міжнародного семіна­ру за участю делегації Європейської комісії «Демократія через право» Ради Європи. До речі, зауважимо, що подальші проекти Конституції містили дедалі менше положень, які обумовлювали можливість впливу населення на процес прийняття державних рішень. А у прийнятій Конституції положення про право законодавчої ініціативи народу, в тому числі право на внесення змін і доповнень до Конституції, право на затвердження Конституції, схвалення змін і доповнень до неї шляхом всеукраїнського референдуму, які були включені до перших проектів, відсутні.

Учасники семінару в Празі 3-5 березня 1992 р. зазначали, що ча­стина економічних, соціальних і культурних прав не може бути захи­щена в судовому порядку, від чого вони втрачають юридичний сенс, а це загрожує знеціненням Конституції. Крім того, зверталась увага на надмірне втручання держави у сферу економіки, науки, культури, дія­льність громадських об'єднань, засобів масової інформації тощо, а та­кож на необхідність більш чіткого розмежування місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування. На думку учас-

ників семінару, не досить чітко визначались повноваження парламенту і місце прокуратури в системі органів державної влади.

Чимало зауважень надійшло з вітчизняних наукових закладів, правоохоронних установ, від правознавців (Інституту держави і права АН України, Харківської юридичної академії, юридичних факультетів Львівського, Одеського, Київського університетів та ін.). Це стосуєть­ся, зокрема, положення проекту про визнання України правовою дер­жавою, хоча фактично мова йшла лише про проголошення цього прин­ципу. Тому висувались пропозиції обмежитись фіксацією в преамбулі Конституції прагнення України будувати правову державу, а не визна­вати її такою. З огляду на чималу кількість проблем у цій сфері конс­татація того, що Україна є правовою державою виглядала бажаним, а не реальним правовим ідеалом, тим більше не реальною нормою. Ви­словлювалися навіть побоювання, що це може призвести до компроме­тації ідеї української державності¹.

Обговорення проекту нової Конституції Верховною Радою України і його всенародне обговорення у 1992 р. Проект нової Конс­титуції після певного доопрацювання за результатами численних екс­пертиз і розгляду його 23 березня 1992 р. Конституційною комісією був схвалений нею 5 червня 1992 р. та винесений на розгляд Верхов­ної Ради України. Одночасно на засіданні Конституційної комісії 5 червня 1992 р, було прийнято рішення «Про позицію Комісії Верхов­ної Ради України щодо розбіжностей між проектом нової Конституції України і Концепцією нової Конституції України». В ньому зазначало­ся, що проект не враховує тезу Концепції щодо соціалістичного вибору як наміру побудувати засноване на праці суспільство соціальної спра­ведливості з огляду на визнання в проекті Української держави соці­альною державою, яка підпорядковується громадянському суспільству. Необхідність у визначенні позиції України щодо Союзу Суверенних Держав відпала через розпад СРСР і здобуття Україною незалежності. Перегляд положення концепції про визначення Верховної Ради Украї­ни і місцевих рад народних депутатів як таких, які втілюють повно­владдя народу, зумовлений розходженням цього положення з принци­пом поділу влади, затвердженим Концепцією. За цим принципом жодна влада, взята окремо, не може уособлювати всю повноту влади. Послідовне проведення цього принципу в життя і необхідність розроб­ки реального механізму народовладдя на всіх рівнях, зазначалось у згаданому рішенні, зумовили розмежування системи органів державної влади і місцевого самоврядування, У Концепції органи місцевого само­врядування розглядалися як органи місцевої державної влади і органи місцевого та регіонального самоврядування. У той самий час проект Конституції відходив від такого розуміння місцевих рад, відокремлю­ючи місцеве самоврядування від місцевих державних адміністрацій. Відсутність посади віце-президента пояснювалася прийняттям Закону

' Болтарович Є. Проект Конституції України і проблеми побудови демократичної правової держави // Розбудова держави. - 1992. - № 5. - С. 55,

 

«Про Президента Української РСР» від 5 липня 1991 р.¹, яким запро­вадження згаданої посади не передбачалося. Конституційна комісія визнала, що розбіжності між проектом нової Конституції і Концепцією є виправданими, оскільки вони зумовлені новими історичними і полі­тичними обставинами, що склалися на відповідному етапі державотво­рення в Україні, і мають бути усунуті на етапі розгляду у Верховній Раді України.

Після внесення проекту до Верховної Ради України і надзвичайно активного дводенного обговорення (ЗО червня та 1 липня 1992 р.) Верховна Рада не визначилася щодо змісту проекту Конституції і окремі положення проекту на голосування не ставились. Було прийня­то рішення про винесення проекту Конституції на всенародне обгово­рення та встановлено термін його проведення — до 1 листопада 1992 р.² Дискусія навколо проекту нової Конституції у Верховній Раді України засвідчила: досягнення компромісу з ключових питань держа­вотворення, політичного і суспільного ладу — справа проблематична.

Всенародне обговорення проекту нової Конституції України про­ходило з 15 липня 1992 р. до 1 грудня 1992 р. В ньому взяли участь близько 188900 громадян України, 20 обласних, 114 міських, район­них, селищних і сільських рад, 118 об'єднань громадян і 2 934 трудо­вих колективи. Загалом до Верховної Ради України надійшло 47320 пропозицій і зауважень до всіх положень проекту³. Високу оцінку йому дав ряд політичних партій, правових закладів. Водночас було вислов­лено чимало пропозицій і зауважень (щодо форми державного устрою і правління, державної мови і громадянства, соціально-економічного ладу, символіки, структури та назви парламенту, співвідношення гілок влади, розподілу компетенції між державними органами, виборчої сис­теми і організації влади).

За результатами всенародного обговорення до проекту Конститу­ції робоча група внесла істотні зміни, схвалені Конституційною комісі­єю (цей проект в офіційній редакції від 27 травня 1993 р. був переда­ний на розгляд Верховної Ради України).

Найперше, були суттєво зміцнені засади правової держави. Уточ­нювався принцип зв'язаності держави, оравами та свободами^нодини і громадянина (у ст. 1 проголошувалось, що конституційний лад Украї­ни грунтується на визнанні людини, її життя і здоров'я найвищою со­ціальною цінністю), принцип поділу влади доповнювався тезою про забезпечення єдності державної влади шляхом взаємодії гілок влади.

Більшої ваги набували принципи громадянської держави як умови побудови правової держави (положення щодо рівноправності усіх форм власності та видів господарювання, соціальної спрямованості економіки, принципів вільного функціонування інститутів громадянсь-

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 33. - Ст. 446.

² Більш докладну характеристику проекту див.; Юзьков Л. Проект нової Консти­
туції України (в редакції від 1 липня 1992 року), винесений на всенародне обговорення
// Конституція незалежної України, - Т. 1. - С. 13-22.

^А Восьма сесія Верховної Ради України дванадцятого скликання: Бюлетень. -1993.-№ 7. - С 63-64.

кого суспільства, правового регулювання і захисту відносин підприєм­ництва, сімейних відносин, освіти, науки, культури, оточуючого сере­довища).

Виходячи з ідеї про перевагу інтересів людини над інтересами держави був значно зміцнений правовий статус особи в усіх ЇЇ соціаль­них вимірах: судового захисту прав людини, захисту громадянами сво­го життя і життя інших осіб від протиправних посягань (усіма закон­ними засобами, включаючи і використання зброї), умов притягнення до юридичної відповідальності, відшкодування заподіяної шкоди. Уто­чнювались положення щодо припустимості обмеження прав і свобод людини і громадянина (зазначалося, що такі обмеження ні в якому разі не можуть вводитись за політичними мотивами — посилювалися гарантії соціально-економічних прав, у тому числі на працю, освіту, житло, охорону здоров'я та ін.).

Було введено новий розділ, присвячений прямому народовладдю, в якому регламентувався порядок проведення референдумів, виборів, здійснення народної законодавчої ініціативи.

Значних змій зазнали розділи, що стосувались державної влади. При збереженні змішаної форми правління, з більшою послідовністю визначено статус Президента (вилучено положення про те, що він очо­лює виконавчу владу, оскільки за проектом Президент не очолював Кабінет Міністрів і не входив до його складу), а також парламенту (зберігалася двопалатна структура, проте вдвічі зменшувалась чисель­ність членів палат - з 480 до 278). До того ж набувала більшої неза­лежності судова влада, підвищувалась роль органів місцевого самовря­дування, гарантувалися їх повноваження в управлінні територіями, у відносинах власності, у господарській, соціально-культурній та інших сферах.

Проект зазнав також інших змін. Було відновлене положення про державну мову в Україні (зважаючи на велику кількість нарікань щодо відсутності цього положення у проекті). Водночас в місцях компактно­го проживання однієї або декількох національних меншин передбача­лася можливість функціонування як офіційної мови, прийнятної для більшості жителів даного населеного пункту. Були докорінно доопра­цьовані питання територіального устрою і територіальної організації влади, які викликали найбільше дискусій під час всенародного обгово­рення проекту, гостро критикувались за недемократичність, значну централізацію влади.

На рівні областей (земель) і Республіки Крим запроваджувалась адміністративна автономія (вони визнавались державно-терито-ріальними одиницями) на засадах розмежування нормотворчих, уста­новчих, контрольних і виконавчих функцій, які мали здійснюватись відповідно радами і виконавчими комітетами областей (земель). Такий підхід до територіальної організації державної влади і самоврядування зумовив необхідність обмежити повноваження представників Прези­дента на місцях лише коитрольио-наглядовими функціями і функціями

 

по координації діяльності на місцях органів, підпорядкованих цент­ральним органам державної виконавчої влади¹.

Міжнародна правова експертиза проекту після його доопра­цювання за результатами всенародного обговорення. Аналіз проек­ту після всенародного обговорення не може бути повним без висвіт­лення результатів його міжнародної експертизи, яка була здійснена у кількох формах. 24-25 травня 1993 р. відбувся робочий семінар на тему «Розподіл законодавчої і виконавчої влади». У ньому взяли участь закордонні експерти Б. Краснянський, Ч. Батерсбі, С. Рю, Ч. Дебаш, Е. Пунсет та ін. На семінарі були всебічно обговорені пробле­ми поділу влади, бікамеризму, статусу уряду і Президента, проблема делегування повноважень. Учасники семінару констатували необхід­ність зміцнення демократичних засад здійснення влади, посилення підконтрольності її населенню, звертали увагу на неостаточну визначе­ність форми правління та структури парламенту.

Учасники міжнародного семінару за участю делегації Європейсь­кої комісії «Демократія через право» Ради Європи С. Бартоле, М. Ніє-мівуо, X. Рагнемальм, Т. Швейсфурт, Р. Лампоні та ін., який проходив у Києві 31 травня - 2 червня 1993 p._t зазначали, що проект нової Кон­ституції після доопрацювання за результатами всенародного обгово­рення в цілому відповідає засадам демократичної правової держави. Закріплення принципів верховенства права, пріоритету прав людини, визнання економічної та ідеологічної багатоманітності, гарантування рівноправності усіх форм: власності, запровадження принципу поділу влади, створення умов для незалежності судової влади, введення конс­титуційного контролю за діяльністю законодавчої та виконавчої влади свідчать про серйозність наміру України стати повноправним учасни­ком Ради Європи та світового співтовариства. У той самий час підкре­слювалась необхідність конкретизації загального положення проекту про відповідальність держави перед суспільством, впровадження відпо­відних правових механізмів такої відповідальності. Не схвалювалося вилучення з проекту положення про посаду Уповноваженого парла­менту з прав людини (омбудсмена). Пропонувалось також відмовитись від виборів суддів безпосередньо населенням (оскільки це може впли­нути на їх незалежність), від імперативного мандата депутата. Чимало цих пропозицій було в подальшому враховано.

20-22 червня 1993 р. у Києві відбувся міжнародний симпозіум «Проект нової Конституції України», в рекомендаціях якого зазначало­ся, що у проекті декларовано чимало срціально-економічних прав, які не можуть бути гарантовані державою, і пропонувалося обмежитись, положеннями про соціальний захист найбільш вразливих верств насе­лення. Пропонувалося обмежити можливості розпуску парламенту (за проектом, Президент міг призначити всеукраїнський референдум про недовіру парламенту, однак у разі, якщо народ не проголосує за таку

¹ Щодо інших змін у проекті більш докладно див/. Юзьков Л. Проект нової Конс­титуції України (в редакції від 27 травня 1993 року) після всенародного обговорення // Конституція незалежної України. - Т. 1. - С. 23-30.

недовіру, Верховна Рада могла прийняти рішення про відставку Пре­зидента). Були висловлені рекомендації щодо поліпшення діяльності парламенту (починаючи з відмови від імперативного мандата депутата, захисту прав меншості у парламенті і закінчуючи переліком повнова­жень парламенту).

Зверталась увага на не досить послідовне проведення принципу децентралізації влади, розмежування повноважень між органами влади в центрі і на місцях. Висловлювалися побоювання, що формування державних адміністрацій на рівні районів може порушити гарантії міс­цевого самоврядування. Не заперечуючи проти двопалатної структури парламенту, учасники симпозіуму зауважили, що в умовах сучасної України однопалатний парламент вбачається доцільнішим. Певні сум­ніви викликало запровадження норми про можливість оголошення ре­ферендуму про дострокове припинення повноважень Президента; ре­комендувалося також оптимізувати відносини Президента і уряду, уряду та парламенту (а саме - ввести головування Президента на за­сіданнях уряду; запровадити контрасигнацію актів Президента з боку прем'єр-міністра; зняти положення про можливість висловлення з боку парламенту недовіри окремим міністрам або іншим членам Кабінету Міністрів, а також звільнення міністра у разі визнання парламентом його діяльності незадовільною).

Ідеї, висловлені на зазначеному симпозіумі, дали поштовх до по­дальшого вдосконалення проекту.

Ідеї правової держави в проекті нової Конституції від 26 жов­тня 1993 р. Верховна Рада України дванадцятого скликання розгля­дала зазначений проект нової Конституції 24 вересня, 5-8 жовтня 1993 р. Після обговорення проеюу на сесії Верховної Ради було прийнято Постанову Верховної Ради України про доопрацювання проекту нової Конституції за результатами всенародного обговорення та обговорення у Верховній Раді України і опублікування його в пресі у жовтні 1993 р.¹ Це було виконано за рішенням Конституційної комісії ЗО жов­тня 1993 р.²

В цілому проект, у порівнянні з проектом від 27 травня 1993 p., зазнав незначних змін, але у ньому більш послідовно проводились ідеї нравоврі держави, особливо в частині захисту прав людини і громадя­нина. ІЗуло відновлено норму про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Була -вилучена така підстава для обмеження прав людини і громадянина, як суспільна мораль.

У частині соціально-економічиих прав розширювалися обов'язки держави стосовно їх гарантування (йшлося, зокрема, про право на освіту, право на житло, право на охорону здоров'я)³. Верховна Рада за

¹ Див.: Закони, постанови та інші акти, прийняті Верховною Радою України на восьмій сесії, вересень-грудень 1993 року. - К., 1993. - Ч. 1. - С 14.

² Голос України. - 1993. - ЗО жовтня.

³ Про зміни у цьому проекті більш докладно див.: Юзьков Л. Проект Конституції
України (в редакції від 26 жовтня 1993 року) після обговорення на сесії Верховної
Ради України у вересні - жовтні 1993 року // Конституція незалежної України. - Т. 1. -
С 31-35.

 

структурою ставала однопалатною, до її складу мало входити 450 на­родних депутатів, які обиралися на термін 4 роки¹.

Були оптимізовані відносини між окремими гілками влади. Змі­нювався порядок призначення прем'єр-міністра: Президент тепер по­винен був пропонувати його кандидатуру на затвердження Верховній Раді, а вже за поданням затвердженого прем'єр-міністра формувати склад Кабінету Міністрів і подавати на затвердження Верховної Ради. Кабінет Міністрів ставав менш підпорядкованим Президенту і більш відповідальним перед Верховною Радою. Встановлювалось, що Кабінет Міністрів має керуватися лише програмою Президента України (у по­передній редакції зазначалось, що Уряд України підпорядковується Президенту і керується його рішеннями). До відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою, передбаченої попереднім проектом, за останнім проектом додавалась і його підзвітність.

Водночас зберігалися положення щодо можливості припинення повноважень Верховної Ради України за рішенням всеукраїнського референдуму, призначати який мав право Президент України, відпові­дне право Верховної Ради приймати рішення про відставку Президен­та, а також право парламенту оголошувати референдум з питань дост­рокового припинення повноважень Президента України за вимогою не менше 2 мільйонів виборців або за ініціативою Верховної Ради.

Конституційний процес і Конституційний Договір (правова характеристика). Нова Конституція України не була прийнята Вер­ховною Радою дванадцятого скликання через ряд причин. Основні з них: розбіжності у поглядах на ключові питання державного устрою, криза влади, що наростала протягом 1992-І993 pp. і зумовила достро­кові вибори парламенту і Президента України (відповідно у березні і у червні 1994 p.). Вже з жовтня 1993 р. і до парламентських виборів у парламенті питання проекту нової Конституції дещо обминалося ува­гою з огляду на складність його проходження. Натомість набуває сили ідея прийняття «малої Конституції», тобто конституційного акта, який регулював би, за аналогією з Польщею, лише основи організації дер­жавної влади. Цю ідею було покладено в основу укладеного 8 червня 1995 р. Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціо­нування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на термін до прийняття нової Конституції України. Серцевиною його є Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», прийнятий Верховною Радою України 18 травня 1995 р. Іні­ціатива прийняття такого закону виникла ще в 1994 р. і була підтримана Президентом України Л. Кравчуком.

Відповідний проект закону про організацію влади в Україні (він визначав статус і повноваження органів законодавчої, виконавчої і су­дової влади, правові механізми взаємодії Президента, Кабінету

¹ Таке рішення було прийнято під впливом Закону України від 7 жовтня 1993 р. «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України» (Відомості Вер­ховної Ради України. - 1993. - № 42. - Ст. 395).

Міністрів і Верховної Ради України, а також територіальний устрій і територіальну організацію влади в Україні) був предметом обговорен­ня на засіданні Конституційної комісії і на нараді представників Рад народних депутатів 12 січня 1994 p., але не одержав підтримки.

Оскільки прийняття нової Конституції зволікалося (у березні

1994 р. було обрано нову Верховну Раду України, яка розпочала конс­
титуційний процес з початку), а Конституція 1978 р. вже не
відповідала організації державної влади в Україні, потребам реформу­
вання державного та соціально-економічного ладу, принципу поділу
влади, новому законодавству України, то ідея «малої Конституції» у

1995 р, відродилась з новою силою.

Втілення цієї ідеї в нових умовах мало відбутися через Закон «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні». Він мав набути статусу конституційного, тобто бути прийнятим не менш як двома третинами голосів від загальної кількості народних депутатів України (згідно зі ст. 171 Конституції України 1978 p.). Однак він одержав підтримку лише простої більшості голосів народних депутатів, що не дозволяло внести на його основі необхідні зміни до Конституції. Закон навіть не міг бути введений в дію, оскільки суперечив Консти­туції. За цих умов його співіснування з Конституцією у ранзі як зви­чайного, так і конституційного закону створило б загрозу руйнування правової системи України.

По-перше, в Україні діяла розгалужена правова система, і лише Конституція була спроможною ієрархічно впорядкувати всю систему нормативних актів і всі форми здійснення влади (у тому числі пряме народовладдя, національний суверенітет, охорону конституційного по­рядку тощо). Закон про владу не міг бути вичерпним навіть у питан­нях організації влади.

По-друге, прийняття конституційного закону про владу в умовах часткової дії Конституції (її не можна повністю відмінити, оскільки з'явився би правовий вакуум щодо багатьох питань конституційного забезпечення життєдіяльності суспільства) спровокувало б конку­ренцію між двома актами найвищої юридичної сили. Формально Конс­титуція залишалася б Основним Законом (згідно з існуючими в теорії права і в конституційному праві уявленнями про ієрархію законів та інших актів державних органів), але підпорядковувалась би, хоч і кон­ституційному, але закону. Така конкуренція стала б деструктивною силою, яка б зруйнувала усю правову систему України, призвела до паралічу правозастосувания, посилила правовий нігілізм.

У цій ситуації Верховна Рада і Президент як суб'єкти консти­туційного права, які одержали свої повноваження безпосередньо від народу, уклали Конституційний Договір.

Укладення Договору було політичним компромісом. Варто пого­дитися з висновком Венеціанської комісії Ради Європи, яка, розглянув­ши цей документ, зазначила, що він є тимчасовим рішенням, базується на політичній угоді і не є рішенням, відповідним до конституційної ієрархії «джерел права, передбаченої Українською Конституцією 1978 р. Однак це розв'язання відповідає принципу законності, оскільки

 

6-91308

воно зобов'язує українські органи влади дотримуватися визначеного та стабільного статусу, схваленого парламентом, а не грунтуватися на неофіційних політичних домовленостях, які перебували під постійною загрозою змін. Відверто кажучи, ми маємо визнати, що відбувся пере­лом в українському конституційному процесі, але це є перехідний пе­релом, який триватиме до того часу, поки повна законність правопо­рядку не буде відновлена шляхом прийняття нової Конституції»¹. На наш погляд, цей загальний висновок вірний з огляду на виключний, перехідний, тимчасовий і фрагментарний характер цього Договору.

Легальність закону чи будь-якого іншого акта означає його ієрархічну відповідність Конституції (иесуперечливість), прийняття відповідно до визначеної Конституцією і законами компетенції законо­давчого органу, а також дотримання законотворчих процедур, інших юридично значимих для прийняття закону вимог. Така легальність є обов'язковою для будь-якого акта чи рішення державних органів. З цієї точки зору Конституційний Договір є частково легальним, що, власне, підкреслюється і у висновку Венеціанської комісії. З формаль­но-правової точки зору, Верховна Рада могла змінити Конституцію, а саме ст. 170 щодо верховенства Конституції, визнавши, що її поло­ження діють лише в частині, що не суперечить Конституційному Дого­вору (розділ VIII Конституційного Договору). Однак таке рішення мало прийматися конституційною більшістю. Треба було також зважа­ти на те, що вітчизняна правова наука (як і правова наука країн, пра­вові системи яких відносяться до романо-германської правової сім'ї) виходить з принципу верховенства Конституції: кожний нормативно-правовий акт повинен прийматися відповідно до Конституції і на її виконання і не може суперечити їй, а весь масив законодавства спира­ється на Конституцію як на єдиний акт найвищої юридичної сили. При прийнятті Конституційного Договору спостерігалися й інші по­рушення. Зазначалося, що прийняття Конституційного Договору не відповідає принципу поділу влади, соціально-функціональному при­значенню кожної гілки. Закріплена конституційно як єдиний законо­давчий орган, Верховна Рада знизила свою роль до одного із суб'єктів створення договору. Тим самим конституційна законотворчість транс­формувалась у сферу двох влад. Виконавча влада на рівних засадах із законодавчою, поза Конституцією, виступила суб'єктом прийняття до­кумента, який перекреслив основоположні засади світового консти­туціоналізму².

Щодо легітимності Конституційного Договору, то вона підтверджується легітимним характером гілок влади, які підписали Конституційний Договір, усуненням гострих протиріч між Верховною Радою і Президентом України, спадом політичної та соціальної напру­ги в результаті його прийняття, а також створенням можливостей для

¹ Конституція незалежної України. - Т, 1. - С 42-43.

² Див.: Кривенко Л. Поділ влад і проблеми конституційної законотворчості // Го­
лос України. - 1995. - 23 квітня.

неконфронтаційного продовження конституційного процесу¹. Прийнят­тя Конституційного Договору сприяло вступу України до Ради Європи.

12 вересня 1994 р. за зверненням Президента України про необ­хідність продовження конституційного процесу приймається постанова Президії Верховної Ради України. 20 вересня 1994 р. створюється Конституційна комісія і 10 листопада 1994 р. на паритетних засадах затверджується її склад (з делегуванням до її складу представників Президента, Верховної Ради, Автономної Республіки Крим, судових органів і прокуратури).² Рішенням Конституційної комісії від 23 лис­топада 1995 р. проект Конституції України в редакції від 26 жовтня 1993 р. був прийнятий за основу і став базовим для роботи нової Кон­ституційної комісії.

Протягом 1994 р. і до червня 1995 р. Конституційна комісія пра­цювала в секціях, кожна з яких опрацьовувала окремі розділи Консти­туції. Проте робота за таким принципом виявилася малопродуктивною. Тому 19 червня 1995 р. Розпорядженням сиівголів Конституційної ко­місії «з метою прискорення доопрацювання проекту нової Конституції на основі узагальнення матеріалів альтернативних проектів та текстів розділів, підготовлених секціями Конституційної комісії» було утворе­но робочу групу Конституційної комісії, яка розпочала опрацювання проекту³. 15 листопада 1995 р. ця робоча група завершила опрацюван­ня проекту і передала його на розгляд Конституційної комісії.

Основні теоретичні положення проекту нової Конституції в редак­ції від 15 листопада 1995 p., пов'язані з характеристикою правової держави, практично змін не зазнали (щодо принципу верховенства права, обов'язку держави по утвердженню і забезпеченню ираъ і свобод людини, поділу влади, визнання невідчужуваності і непорушності люд­ських прав, рівності прав і свобод громадян тощо). Серйозною новаці­єю представленого проекту було вилучення розділу про громадянське суспільство і державу. Підставою для такого вилучення стали теорети­чні уявлення про те, що більшість інститутів громадянського суспільс­тва не є предметом конституційно-правового регулювання, а їх «одержавлення» суперечить самій ідеї правової держави. Крім того, чимало положень цього розділу стосувалося прав і свобод громадян. Розпорошення їх по різних розділах ускладнювало б цілісне сприйняття

¹ Варто, заради справедливості, зазначити, що висловлювались крайні як позитив­
ні, так і негативні оцінки Конституційного Договору, Зокрема, Перший заступник Голо­
ви Верховної Ради України тринадцятого скликання О. Ткаченко факт його прийняття
оцінив як подію, "яка потрясла антидемократизмом, антиконституційністю і бездушним
розтоптуванням основ Декларації" (Голос України. - 1996. - 28 травня). С. Головатий,
навпаки, стверджував, що "Конституційний Договір (сам факт його прийняття та його
зміст) став своєрідною перепусткою для України до Ради Європи. Україна стала прак­
тично першою і єдиною країною, яка здобула членство в Раді Європи, не маючи нової
Конституції. Це ще раз свідчить про унікальність та самобутність поступу України до
свободи, демократії та загальноєвропейського простору демократичної безпеки"
(Конституція незалежної України. -Т. 1. - С. 42-43).

² Відомості Верховної Ради України. - 1994.- № 44. - Ст. 403.

³ Про роботу цієї групи див.; Козюбра М. Проект Конституції України в редакції
від 15 листопада 1995 року // Конституція незалежної України. - Т. 2. - С 1- 18.

 

Конституції в цій частині. Тому й було прийнято рішення про вилу­чення відповідного розділу з включенням найбільш цінних правових положень до інших розділів.

З розділу про права людини було вилучено положення про пріо­ритет прав людини. Це стало результатом гарячих дебатів стосовно того, перед чим саме права особи є пріоритетними, а також щодо меж цього пріоритету. Перемогу здобула точка зору, згідно з якою це пи­тання не могло розглядатись спрощено; в тріаді відносин особа — дер­жава, особа — суспільство, суспільство — держава існує діалектичний зв'язок, побудований на підпорядкуванні держави громадянському сус­пільству, узгодженні інтересів особи і суспільства, визначенні прав і свобод правовою домінантою діяльності держави. В результаті такий зв'язок між особою і державою ми маємо підстави визначити як прин­цип зв'язаності держави правами і свободами людини та громадянина (сутність цього принципу ми розглядатимемо далі).

Значних змін у Конституції зазнала сфера владних інституцій. Остаточно вилучались положення щодо можливості оголошення рефе­рендуму про дострокове припинення повноважень Президента, про призначення Президентом всеукраїнського референдуму про недовіру парламенту. Парламент втрачав право оголошувати недовіру окремим членам Кабінету Міністрів (як передбачалось ст. 144 проекту від 26 жовтня 1993 p.), що наближало модель форми правління до французь­кого варіанту. Пропонувалася двопалатна структура парламенту зі зниженням чисельності парламенту до 300 осіб. Зміцнювався статус Президента України, особливо його кадрові повноваження, більшою мірою підпорядковувався його впливу Кабінет Міністрів (Президент отримував право формувати склад Уряду без рішення парламенту, за винятком кандидатури Прем'єр-міністра), ускладнювався порядок усу­нення Президента з посади в порядку імпічменту.

На цьому, власне, завершився процес опрацювання проекту нової Конституції робочою групою і почалося політичне узгодження поло­жень проекту.

Політичне узгодження проекту нової Конституції представ­никами окремих гілок влади. Конституційна комісія на засіданні 23 листопада 1995 р. утворила робочу підкомісію, до складу якої увійшли 10 представників усіх гілок влади: по чотири від парламенту та вико­навчої влади і два — від судової. Цікавим був Регламент цієї робочої підкомісії, затверджений на її першому засіданні ЗО листопада 1995 р. У п. 10 зазначалось, що статті мають відповідати принаймні таким ос­новним принципам: пріоритетності прав людини; відповідності основ­ним засадам конституційного ладу; поділу влади; рівності (адекват­ності) важелів стримування і противаг; забезпеченості (гарантії) дії відповідної норми Конституції; відповідності норм Конституції особ­ливостям, ментальності українського народу.

Робоча підкомісія узгодила розбіжності у поглядах на організацію влади і представила проект у редакції від 24 лютого 1996 р. на розгляд Конституційної комісії, яка після обговорення 11 березня 1996 р. вине­сла цей проект на розгляд Верховної Ради України.

У порівнянні з проектом у редакції від 15 листопада, тобто опра­цьованого робочою групою Конституційної комісії, суттєвих змін він не зазнав. Було виваженіше сформульоване співвідношення національ­ного законодавства і міжнародного права та міжнародних договорів, підстави обмеження окремих конституційних прав і свобод, у тому чи­слі відновлена така підстава обмеження права особи, як потреба захис­ту моральності населення. Змінювався наголос на основоположному положенні проекту Конституції щодо прав особи — проголошуваній вільності і рівності людей у правах та гідності (у проекті від 15 листо­пада вказувалось, що вільними і рівними люди є від народження, що підкреслювало природний характер походження прав людини)¹.

Верховна Рада України, розглянувши 5 травня 1996 р. проект но­вої Конституції, утворила на паритетних засадах (за участю представ­ників парламентських фракцій та груп) Тимчасову спеціальну комісію на правах головної для доопрацювання проекту Конституції (під голо­вуванням М. Сироти).

Тимчасова спеціальна комісія внесла доопрацьований проект нової Конституції на розгляд Верховної Ради України 4 червня 1996 р. Цей проект був схвалений у першому читанні і комісії було доручено на 19 червня 1996 р. доопрацювати його з урахуванням зауважень і пропози­цій суб'єктів права законодавчої ініціативи.

Робота цієї комісії була досить складною і, навіть, суперечливою. З огляду на те, що основним завданням Тимчасової спеціальної комісії було не стільки вдосконалення, скільки узгодження проекту між пред­ставниками різних політичних сил, часто раціональні і правові аргу­менти віддавались на догоду аргументам політичним (експерти з права на засідання комісії не запрошувалися)².

Характеристика проекту в редакції від 15 червня 1996 р. Прийняття нової Конституції України. Що стосується змін, внесе­них Тимчасовою спеціальною комісією до проекту в редакції від 15 листопада 1995 р., то після доопрацювання (в редакції від 15 червня 1996 р.) вій містив кілька суттєвих новел.

Принцип верховенства права забезпечувався гарантуванням пря­мого звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод на підставі Конституції України (ст. 8 проекту). З метою посилення права народу на владу у ст. 5 було включено окрему частину такого змісту: «Право визначати і змінювати- конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповано державою, ЇЇ органами або посадовими особами».

¹ Див. докладніше: Бурчак Ф. Конституція України: Проект у редакції від 24 лю­
того 1996 p., схвалений Конституційною комісією 11 березня 1996 р. // Конституція
незалежної України. - Т. 2. - С. 19-24.

² При цьому Тимчасова спеціальна комісія опрацювала 5680 пропозицій і попра­
вок до проекту, хоча й не змогла врахувати більшість із них в силу того, що прийнятий
у першому читанні проект Конституції мав «достатньо збалансовану і узгоджену струк­
туру» (див.: Доповідь народного депутата України, Голови Тимчасової спеціальної комі­
сії М. Д, Сироти // П'ята сесія Верховної Ради України: Бюлетень. - 1996. - № 98. -
С 53).

 

До проекту була включена ст. 19, яка визначала принципи право­вого порядку в Україні, проголошувала загальнодозволений принцип для громадян (ніхто не може бути примушений робити те, що не пе­редбачено законодавством) і дозвільний для органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб (органи держа­вної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зо­бов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України).

Уточнювалося право громадян України звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових та інших між­народних інституцій, учасником яких є Україна (ст. 55 проекту).

Водночас, до тексту проекту було додано положення про те, що при прийнятті нових законів або змін та доповнень до діючих законів не допускається звуження існуючих прав і свобод (з теоретичної точки зору це положення хибне; детально воно розглядатиметься нижче).

Потрібно констатувати, що помітно скоротився перелік форм пред­ставницької демократії, прямого волевиявлення громадян. Це стосуєть­ся народної законодавчої ініціативи, у тому числі щодо внесення змін до Конституції України (зазначимо, що у проекті від 26 жовтня 1993 р. була відсутня і референдарна ініціатива щодо дострокового припинення повноважень вищих органів державної влади — парламен­ту і Президента).! Було також вилучене положення, яке встановлювало право народу на опір будь-кому, хто здійснить спробу ліквідувати українську державу, конституційний лад, порушити її територіальну цілісність або вчинить дії, спрямовані на захоплення державної влади, якщо передбачені Конституцією засоби не можуть бути використані (ст. 14 проекту в редакції від 15 листопада 1995 р. і від 24 лютого 1996 p.). Підставами для виключення стали побоювання політичних репресій за погляди, вседозволеного насильства і загрози миру в Україні (народний депутат України Г. Старовойтова); у статті також

І вбачався заклик до громадського протистояння (народний депутат України І. Чиж).

■-■-v. 19 червня 1996 р. питання про проект нової Конституції України розглядалося Верховною Радою України, заслухана доповідь Голови Тимчасової спеціальної комісії народного депутата України М. Сироти і з 21 червня 1996 р. Верховна Рада приступила до прийняття проекту Конституції України у другому читанні. В цілому Конституція Украї­ни була прийнята 28 червня 1996 р.

Відображення ідей конституційної правової держави в поточ­ній конституційній законотворчості у 1990-1996 pp. Аналіз конс­титуційного процесу в цілому і розвитку ідей правової держави в Україні не був би повним без їх оцінки на прикладі змін, яких зазнала Конституція України 1978 р. у 1990-1996 pp. (від прийняття Декла­рації про державний суверенітет України до прийняття Конституції України).

Після проголошення України суверенною державою Законом УРСР «Про зміни і доповнення Конституції (Основного закону) Української РСР» від 24 жовтня 1990 р.¹ (нагадаємо, що в цей день Верховною Радою було прийнято рішення про формування Комісії по розробці проекту нової Конституції) були внесені зміни до чинної Конституції щодо організації і діяльності держави на засадах виборно­сті всіх органів державної влади, закріплювалося право політичних партій, громадських організацій і рухів через своїх представників, об­раних до Рад народних депутатів, та в інших формах брати участь у розробці та здійсненні політики, в управлінні державними і громадсь­кими справами (тим самим скасовувалася ст. 6 Конституції щодо КПРС як керівної і спрямовуючої сили суспільства). Проголошувалося право громадян на об'єднання у політичні партії, інші громадські орга­нізації (ст. 49), засновувався Конституційний Суд.

5 липня 1991 р. була запроваджена посада Президента України, який визнавався найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади². 17 вересня 1991 р. до Конституції були вне­сені доповнення, за якими Кабінет Міністрів ставав відповідальним перед Президентом України і Верховною Радою України³. Найбільш значні зміни були внесені до Конституції України Законом України «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» від 14 лютого 1992 р.⁴ Україна проголошувалась незалежною демократичною правовою державою, запроваджувався принцип парла­ментського правління (парламент з вищого органу державної влади перетворювався на орган законодавчої влади і відповідно уточнювалась його компетенція), вдосконалювались важелі стримувань і противаг між законодавчою і виконавчою владою, тим самим фактично визнава­вся принцип поділу влади.

Однак Конституція 1978 p., хоча й зазнала суттєвих змін (майже дві третини її положень були викладені в новій редакції), проте не стала цілісним документом, була внутрішньо суперечливою.

У результаті численних змін правова держава Конституцією лише декларувалась, оскільки не підкріплювалась послідовним проведенням принципу поділу влади. Не були гармонізовані з принципами правової держави положення Конституції щодо прав людини (судового захисту, виборчих прав, обмеження прав тощо), суспільно-економічного і полі­тичного ладу, поділу влади (з ст. 2 формально проголошувалось пов­новладдя рад при підконтрольності і підзвітності радам усіх інших державних органів; дію окремих глав, які стосувались основ соціально-економічного ладу, було призупинено ще у 1990 p.), діяльності парла­менту і статусу народних депутатів України (зокрема, природи депу­татського мандата, діяльності на постійній основі тощо).

¹ Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1990. - № 45. - Ст. 606.

² Там само. - 1991. - № 33. - Ст. 445.

³ Відомості Верховної Ради України. - 1991.- № 46. - Ст. 619.

⁴ Там сама - 1992. - № 20. - Ст. 271.

 

З огляду на зазначені недоліки Конституція України 1978 р. на­віть після змін не могла повною мірою виконувати роль Основного Закону, який претендував би на цілісну регуляцію всіх конституційно-правових відносин. Тому прагнення певних політичних сил не допус­тити прийняття нової Конституції під тим приводом, що Конституція існує, не було сприйняте Верховною Радою України.

Завершуючи ретроспективний огляд конституційного процесу в Україні, не можемо не сказати кілька слів про численні альтернативні проекти нової Конституції України. Протягом 1990-1996 pp. їх було запропоновано понад 15. Проекти підготовлювалися партіями (Соціа­лістичною партією, Християнсько-демократичною партією України, Українською християнсько-демократичною партією, Конгресом укра­їнських націоналістів та ін.), науковими правовими закладами і окре­мими науковцями, народними депутатами України, асоціаціями (Інститутом держави і права АН України, кандидатом юридичних наук І. Тимченком, народним депутатом М. Артеменком та ін.). Розроблені проекти свідчили про загальну тенденцію до закріплення принципів правової держави. Так, вже перші із них (народного депутата М. Арте-менка від 28 вересня 1990 р. та І. Тимченка від 1 жовтня 1990 р.) про­голошували Україну суверенною державою і грунтувалися на принципі поділу влади, який в подальших проектах був розвинутий і збагачений сучасними уявленнями про співвідношення гілок влади, необхідність стримувань і противаг між ними. У більшості згаданих проектів врахо­вувалися принципи парламентського правління, політичного, ідеологі­чного і економічного плюралізму, правової і соціальної держави, захис­ту прав і свобод людини. Чимало положень цих проектів були враховані на різних етапах опрацювання офіційного проекту Консти­туції, збагатили вітчизняну конституційно-правову думку, дали по­штовх до серйозних теоретичних досліджень.

Чинна Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 p., є демократичним документом, який за прогресивніс­тю положень щодо захисту прав і свобод людини та організації влади, рівнем юридичної досконалості зрівнюється з конституціями Європи.

Загальна характеристика нової Конституції України. Висно­вок Європейської комісії «Демократія через право* (Венеціанської комісії Ради Європи). Конституція України в основу Української кон­ституційної держави покладає суверенну волю Українського народу, усвідомлену потребу забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя; здійснення українською нацією, усім Українським наро­дом права на самовизначення; прагнення розвитку і зміцнення демок­ратичної, соціальної, правової держави; піклування про зміцнення гро­мадянської злагоди; моральну відповідальність перед Богом і попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями; установчо-державний Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 p., схвалений 1 грудня 1991 р. всенародним референдумом. Тим самим Конституція орієнтує на формування якісно нової Української держави, конституційного устрою і конституційного закону.

Конституція України містить ряд універсальних демократичних ознак і процедур, які позначають рівень сучасного державотворення і сучасної демократії. Вона, зокрема, визнає суверенітет і демократичний устрій української держави, проголошує природний характер прав і свобод людини, рівність перед законом (ст. З, 24), запроваджує вільні вибори органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 71, 76), встановлює принцип демократичного контролю за діяльні­стю органів державної влади (ст. 40, 50, 57) та ін.

Опис в Конституції форми держави, порядку здійснення влади, механізмів захисту прав людини, функціонування органів державної влади не є, звичайно, повним і завершеним. Конституція і не може ви­черпно регулювати усі владні відносини. Конституція України слідує за традиційним розумінням рівня конкретизації її положень. Адже як схематичність, так і надмірна їх конкретизація недоречні. При схема­тичності (через недостатню врегульованість конституційно-правових відносин) виникає спокуса довіль