Сближение национальных законодательств

В правовой сфере сотрудничающих государств и межгосударственных объединений часто возникает потребность в совместном решении общих задач и согласованных действиях. А отсюда и необходимость сближения национальных законодательств. Процесс сближения означает: а) выработку общего курса правового развития; б) осуществление мер по преодолению правовых различий; в) принятие мер по выработке общих, совместных или единых юридических правил. Каждое из этих действий предполагает, в свою очередь, серию более конкретных и последовательных действий, связанных между собой.

Вместе с тем приходится учитывать специфику разных сфер государственной жизни и соответственно национальных законодательств, которые их регулируют. В одних сферах сближение происходит быстрее, поскольку отражает большую степень однородности регулируемых общественных отношений и их меньшую политизированность. Например, подобное явление наблюдается в сфере производственных, торговых отношений, в сфере экологии. В других сферах – в политической, социально-культурной – сближение может происходить более медленно и не столь масштабно ввиду стремления государств сохранить свое национально-историческое своеобразие и обеспечить полноту выражения политических интересов и свободу действий суверенной государственной власти.

Не преувеличивая степень "саморазвития права", отметим и зависимость объемов и направлений сближения национальных законодательств от курсов политики государств и от их отношений между собой. Близкие по природе, государственному строю и политическому режиму, по экономическому укладу страны проводят курс на сближение законодательств масштабно и в течение длительного времени. Таковы, к примеру, скандинавские страны. Их постоянное и тесное сотрудничество без этого трудно организовать и обеспечить. Другие государства определяют такой курс реже, в тех изменившихся обстоятельствах, которые их к этому побуждают.

Следует выделить еще одну, а именно "временную характеристику". Очевидно, что сближение национальных законодательств может быть постоянным, долговременным или актуационным. На протяженность курсов влияют многие факторы – экономические, политические, идеологические, географические, демографические, культурологические, их неодинаковое сочетание в конкретно-исторической обстановке.

Все названные пояснения следует внимательно учитывать при изучении процессов сближения национальных законодательств, при анализе юридических способов и средств преодоления различий и установления "правовых стандартов", "согласованных процедур", "рекомендательных норм" и т. п.

Теперь поясним применяемые понятия и термины. Пожалуй, чаще всего используется понятие "сближение законодательства". Оно означает общий курс государств на определение общих на-

2. Сближение национальных законодательств 75

правлений согласованного развития национальных законодательств, на преодоление правовых различий и выработку общих правовых решений. Нередко наряду с этим понятием и даже взамен используется понятие "гармонизация законодательства". В документах и материалах Европейских сообществ – ранее и Европейского союза – ныне оба понятия нередко применяются как равнозначные. В документах, принимаемых в рамках Совета глав государств и глав правительств Межпарламентской Ассамблеей СНГ, в договорах между государствами Содружества чаще встречается термин "сближение законодательства". В "Договоре между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях" (1996 г.) одной из целей интеграции государств является гармонизация законодательства (ст. °2), хотя в ст. 22 цели сближения и гармонизации законодательства сторон выделены как идентичные.

По нашему мнению, согласованное правовое развитие государств можно рассматривать применительно к четырем основным направлениям и формам их проведения:

а) сближение законодательства, когда определяется общий курс государств в данной сфере, направления, этапы сближения, способы сближения;

б) гармонизация законодательства, когда согласовываются общие подходы, концепции развития национальных законодательств, вырабатываются общие правовые принципы и отдельные решения;

в) принятие модельных законодательных актов;

г) унификация законодательства, когда разрабатываются и вводятся в действие общеобязательные единообразные юридические нормы (правила).

Вполне естественно, что в рамках каждого из названных направлений используются преимущественно те или иные правовые акты. В первом случае – программы, планы, модельные акты и т. п., во втором случае – научные концепции и т. п., в третьем случае – общие нормы, правовые стандарты и т. п. Причем юридическая сила этих актов неодинакова, поскольку они могут быть программными, нормативно-ориентирующими, рекомендательными, непосредственно-императивными, обязательно одобренными. Соотношение их между собой всегда подвижно, оно меняется с учетом задач согласованного правового развития. И его поиск и установление правильного сочетания юридических средств сближения, гармонизации и унификации национальных законодательств требуют большого умения от теоретиков и практиков компаративистики и громадных усилий.

Помочь в использовании обширного "правового инструментария" поможет примерный перечень юридических средств:

а) общий или распространяемый юридический режим (инвестирования, налогообложения и т. д.);

б) признаваемый равный объем прав субъектов (инвесторов, предпринимателей и т. д.);

в) единые стандарты (экологической безопасности и т. д.);

76 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

г) выравнивание уровней правового обеспечения (пенсий, пособий и т. д.);

д) признание юридических документов (дипломов об образовании и др.);

е) введение упрощенного порядка (приобретения гражданства и т. д.);

ж) договоры о правовом сотрудничестве;

з) соглашения о правовой помощи;

и) общее правовое пространство (для координации действий в сфере науки, техники, образования);

к) равная юридическая защита субъектов;

л) равнообязательные юридические требования;

м) процедуры согласования правовых актов;

н) допускаемые правовые льготы и стимулы;

о) совместные и координируемые юридические действия;

п) распространение санкций;

р) общее признание международно-правовых документов (деклараций, пактов, конвенций и т. п.).

Познакомим теперь читателя с подходом к оценке процессов гармонизации и сближения национальных законодательств в государствах Европейского сообщества – ныне Европейского союза (ЕС).

Изложение дается по "Краткому очерку Европейского сообщества". Глава 4 – Комиссия Европейских сообществ. Генеральный Департамент по экономическим и финансовым вопросам, апрель 1992 г. (Русский текст подготовлен Комиссией ЕС.) Римский договор 1949 г. об образовании Европейского сообщества предусматривает создание единого рынка, хозяйственного пространства, которое функционирует на тех же принципах, что и любой национальный внутренний рынок. Для достижения этой цели Договор предусматривает две группы положений: а) принципы, которые страны-участницы должны соблюдать как договаривающиеся стороны (принципы свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы); Договор запрещает действия, нарушающие эти принципы; б) меры, обеспечивающие и облегчающие реализацию названных принципов путем установления общих норм и гармонизации несходных между собой национальных законодательств, с тем чтобы последние не противоречили применению этих принципов.

Несходство национальных законодательств вытекает из различий в национальных традициях, уровнях развития и подходах к проблемам. Сближение несходных между собой национальных законодательств преследует двоякую цель: устранить одновременно торговые барьеры и имеющиеся нарушения условий конкуренции в рамках Сообщества, которые могут возникнуть на основе различий в национальных законодательствах и создать в определенных секторах или сферах экономики общие правила, которые затем можно будет положить в основу единой политики стран-участниц (транспорт, защита окружающей среды и, в известной степени, социальная сфера).

2. Сближение национальных законодательств 77

На данный процесс гармонизации накладывается ограничение, а именно осуществление ее в Сообществе лишь в тех пределах, которые необходимы для надлежащего функционирования Общего рынка. Таково применение на практике принципа дополняемости. Для достижения данной цели в основном считается достаточным не гармонизация, а лишь сближение (пусть и значительное) национальных законодательств.

Дается характеристика сфер, охваченных гармонизацией.

В ряде статей Римского договора гармонизация названа одним из инструментов Сообщества для достижения его основных целей. В соответствии с указанными статьями Сообщество принимает законодательные акты (постановления или директивы) с целью сближения разнящихся правовых норм стран-участниц для обеспечения: свободного перемещения рабочей силы (ст. 48); беспрепятственного обоснования граждан одной страны на территории другой страны (ст. 54); свободы оказания услуг (ст. 59) и свободного движения капитала (ст. 69).

Далее даются пояснения по сферам.

Важнейшей целью согласования национальных законодательств в области таможенного права было слияние воедино таможенных территорий стран-участниц. Эта цель была достигнута: все таможенные пошлины на территории Сообщества были ликвидированы, и для стран-участниц установлен единый внешний таможенный тариф. Кроме того, Сообщество располагает правом проведения переговоров о таможенных льготах на международном уровне.

Вопросы налогообложения затрагиваются в ст. 95 и 99 Договора. Ст. 99 предусматривает гармонизацию косвенного налогообложения в целях стимулирования создания Общего рынка. Положения статьи послужили основой формирования единой системы обложения налогом на добавленную стоимость. Единым Актом в ст. 99 были внесены дополнения, приспосабливающие ее к потребностям единого рынка; при этом, однако, сохранился принцип единогласного принятия решений.

Общие положения о едином рынке нужны для обеспечения полной и реальной свободы движения факторов производства, товаров и услуг, присущей национальному рынку. Для устранения факторов, нарушающих условия конкуренции, недостаточно лишь изъять протекционистские положения из законов (особенно таможенных и аналогичных им) стран-участниц, ликвидировать национальные монополии и воспрепятствовать осуществлению государственной помощи.

Важным аспектом решения названных проблем является гармонизация национальных законодательств на основе ст. 100 или ст. 100А. Расхождения должны быть устранены в той мере, в какой они препятствуют нормальному функционированию Общего рынка. В ст. 100 Договора содержится общее положение, разрешающее Совету "единодушно откликнуться на предложения Комиссии" с целью "издания директив, направленных на сближение таких пунктов национальных законодательств, которые прямо затрагивают процесс соз-

78 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

дания Общего рынка". Это положение наделяет Совет правом принятия законодательных актов во всех областях, связанных с созданием Общего рынка, за исключением тех, где имеются более определенные правовые положения.

Ст. 100А преследует цели устранения одновременно двух прямых результатов несходства национальных законодательств: препятствий для свободного перемещения товаров и факторов производства (и факторов, искажающих условия конкуренции), а также устранения необходимости пограничного контроля и ликвидации национальных границ внутри Сообщества.

Общий принцип гармонизации подлежит некоторым ограничениям и исключениям. Это касается, в частности, следующих вопросов.

Пункт 4 ст. 100А гласит: страна-участница наделяется правом применения национального законодательства и после принятия мер в области гармонизации квалифицированным большинством голосов – в том случае, если это продиктовано насущными потребностями, перечисленными в ст. 36 (соображения общественной нравственности, охрана здоровья и жизни людей, охрана растений и животных, охрана предметов национального достояния, имеющих высокую художественную ценность), а также необходимостью защиты окружающей среды. Эти положения, представляя собой исключение из принципа применения единого права Сообщества и изъятия из новых правил, введенных Единым Актом, нуждаются в ограничительном толковании. Страны-участницы могут использовать их лишь в том случае, если приведут чрезвычайные и веские аргументы.

Согласно п. 5 ст. 100, осуществляемые на основе ст. 100А меры по гармонизации могут в определенных случаях содержать "защитную оговорку", позволяющую странам-участницам временно применять упомянутые выше ограничения по одной из неэкономических причин, упомянутых в ст. 36, под контролем Сообщества.

В сфере безопасности труда – страны-участницы в соответствии со ст. 118 Договора должны обратить особое внимание на стимулирование роста безопасности труда. С этой целью члены ЕС ставят перед собой задачу гармонизации в данной области. Предполагается создание единой правовой базы путем соблюдения минимума стандартных требований по безопасности труда во всех странах-участницах. Вместе с тем каждая страна имеет право проведения более широких мероприятий по повышению безопасности труда.

Экологическая политика является предметом Договора с 1987 г. (ст. 130р–130т), отвечая потребности в принятии общих для всех правил в экологической сфере. Договором устанавливается, что меры экологического характера будут приниматься на уровне Сообщества лишь в случае их более высокой эффективности по сравнению с индивидуальными мероприятиями стран-участниц.

Ст. 220 предусматривает в будущем проведение переговоров между странами-участницами с целью создания единого свода законов в четырех основных областях (движение факторов производства, товаров и услуг). На основании этой статьи было вынесено

2. Сближение национальных законодательств 79

решение о передаче споров по выполнению Брюссельской конвенции 1968 г. в ведение национальных органов правосудия по гражданским и коммерческим делам и об обеспечении выполнения их решений.

Подчеркивается особо, что гармонизация расхождений в национальных законодательствах осуществляется Сообществом лишь в той мере, в какой это необходимо для функционирования Общего рынка. В некоторых секторах было сочтено необходимым создать набор точных правил, охватывающих сферу, достаточно широкую для выработки единой политики. Это относится к единой сельскохозяйственной политике, а также, хотя и в меньшей степени, к единой территориальной политике. Однако в большинстве остальных секторов экономики Сообщество вводит единообразные правила только там, где это необходимо для ликвидации препятствий на пути свободного движения факторов производства и продуктов, либо для устранения факторов, нарушающих конкуренцию. Страны-участницы в целом сохраняют контроль над своими законодательствами, над той их частью, которая не затрагивается проводимой ЕС гармонизацией.

На уровне ЕС иногда обнаруживается тенденция к принятию более упрощенных документов. Это относится, в частности, к техническим стандартам. Теперь стандарты не устанавливаются на уровне Сообщества; законодательные акты ЕС лишь фиксируют требуемые цели безопасности или качества.

Установление стандартов поручено специальным органам, которые обязаны признавать эквивалентность стандартов, действующих во всех странах-участницах. На этом этапе применяется принцип "взаимного признания": каждая страна должна признавать эквивалентность стандартов другой страны. Европейский суд также признал этот принцип и требует идентичности стандартов.

Из самой природы некоторых актов Сообщества вытекает их содержание, сводящееся к фиксированию поставленных задач; поиск средств решения является прерогативой стран-участниц. Так, законодательный акт, называемый директивой, лишь перечисляет результаты, которых требуется достичь; дело страны-участницы – установить те положения национального законодательства, опираясь на которые она сможет принять меры для достижения данных результатов. Таким образом, право выбора средств принадлежит стране-участнице при условии, что искомый результат будет достигнут. Вместе с тем многие акты Сообщества предусматривают исключения для некоторых стран-участниц. В основном они связаны с трудностями, с которыми может столкнуться та или иная страна при немедленном введении в действие общих правил ЕС.

В некоторых случаях сам Договор предусматривает, что: либо фиксируется минимальное количество общих стандартов (социальная политика, ст. 118А), либо вмешательство Сообщества имеет место лишь в том случае, когда мероприятия на его уровне будут сочтены более эффективными, чем индивидуальные меры, предпринимаемые отдельными странами (экологическая сфера, ст. 130 р–с).

80 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

Фактически такая линия поведения всегда характеризовала деятельность Сообщества, хотя до настоящего времени она четко просматривалась лишь в мероприятиях по охране окружающей среды. Сейчас она возведена в принцип дополняемости и в данном качестве включена в новый договор, подписанный в Маастрихте в декабре 1991 г.

Указанный момент крайне важен: с настоящего времени для ЕС и его членов стало правилом осуществление действий на уровне Сообщества во всех сферах, где эти действия дадут больший эффект по сравнению с деятельностью отдельных стран-участниц. Данное правило должно стать основой всего законодательства Сообщества.

Наконец, отметим, что правило принятия решения квалифицированным большинством внесло заметный вклад в упрощение процесса принятия нового законодательства ЕС, что также способствовало развитию интеграционного процесса.

Приведем положения из материалов Европейского Сообщества и ЮНСИТРАЛ (Комиссия Организации Объединенных Наций по международному праву) по гармонизации и сближению законов, опубликованные в 1992 г. в упоминавшемся сборнике по формированию правовых основ рыночной экономики. Сначала выделяются законодательные методы. Они включают четыре вида актов с разным объемом и характером правового воздействия.

Конвенция предназначена для унификации права в странах-участницах, посредством установления международного обязательства, по которому они приводят свое законодательство в соответствие с положениями конвенции. Для присоединения государства к конвенции требуется его официальное заявление о желании стать участником конвенции, направляемое, как правило, ее депозитарию.

Форма конвенции может использоваться, например, когда цель процесса унификации состоит в замене правового режима, который сам по себе основывается на конвенции. Конвенция обеспечивает высокую степень единообразия законодательства участвующих государств. Конвенция в значительной мере избавляет участвующие государства от необходимости изучения законодательства друг друга, поскольку при подписании конвенции или присоединении к ней каждое государство принимает международное обязательство по обеспечению соответствия своего законодательства положениям конвенции. Некоторые конвенции позволяют государствам-участникам делать оговорки к отдельным своим нормам; оговорка дает государству возможность участвовать в конвенции без принятия на себя обязательства соблюдать положение, в отношении которого была сделана оговорка.

Модельный закон характеризуется как правовой документ, который рекомендуется государствам для принятия в качестве их национального закона. В отличие от конвенции модельный закон не требует от принимающего его государства уведомления органа, такого как депозитарий, или других государств, которые могли принять его. Кроме того, государства могут при введении модельного

2. Сближение национальных законодательств gl

закона в свою правовую систему видоизменить или исключить отдельные его положения. Поэтому степень унификации и степень определенности при применении модельного закона будут более низкими, чем в случае конвенции. Однако модельное право предоставляет больше гибкости государству привести текст закона в соответствие со своими требованиями.

Применяется модельное положение для конвенции. Если несколько конвенций имеют дело с определенным вопросом, по которому, как предполагается, требуется унификация или модернизация, то может оказаться полезным принять модельное положение конвенции.

Нельзя отрицать эффект, который дают рекомендации по за-конопроектной работе. Ведь при необозримом правовом массиве может оказаться целесообразной не выработка единого текста, а использование рекомендации по пересмотру законодательных текстов. Такая рекомендация может предложить государству и международным организациям пересмотреть соответствующие законодательство и конвенции, принимая во внимание принципы и цели, устанавливаемые в рекомендации. Осуществление такого пересмотра может повысить уровень осведомленности о связанных с этим проблемах и трудностях и о необходимости унификации, что может облегчить работу по унификации в будущем. Комиссия приняла рекомендацию такого характера в 1985 г. с тем, чтобы стимулировать пересмотр законодательных положений о доказательственной силе данных ЭВМ.

Особое внимание уделяется разъяснительному методу, когда может оказаться полезным составление юридического руководства, текста, который предоставляет разъяснения в отношении составления контракта, законотворческой или нормотворческой работы. Непосредственная цель юридического руководства – образовательная. Другая его цель заключается в стимулировании процессов модернизации и гармонизации договорной практики и законов.

Стороны могут воспользоваться помощью юридического руководства, в котором обсуждается ряд вопросов, лежащих в основе составления определенных типов договоров, рассматриваются различные способы решения этих вопросов, описываются смысл, преимущества и недостатки решений и рекомендуются определенные решения. Юридическое руководство ЮНСИТРАЛ по составлению международных договоров о строительстве промышленных объектов представляет собой первый документ такого рода, разработанный Комиссией.

Годы существования Содружества Независимых Государств убеждают в том, что институты Содружества служат гарантией правовой интеграции. Соглашение о Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ – шаг вперед в этом направлении. Оно отражает расширение и упорядочение сферы сотрудничества парламентов государств – участников СНГ. Формирование Межпарламентской Ассамблеи исходит из соглашения о координационных институтах Содружества, заключенного в 1992 г.

82 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

Межпарламентскую Ассамблею нельзя рассматривать как директивный орган, направляющий или сдерживающий деятельность национальных парламентов. Будучи консультативным органом, Ассамблея является их детищем и предназначена для оказания помощи в рассмотрении общих вопросов. В Соглашении предусматриваются гарантии обеспечения "мягких" связей между Ассамблеей и парламентами. Это – паритетные начала формирования, равенство прав и один голос каждой делегации, примерный круг вопросов "общепарламентского значения", рекомендательные документы, обращенные к национальным парламентам, процедуры работы, исключающие какое-либо неравенство или давление. Комиссии Ассамблеи, в том числе и по правовым вопросам, помогут каждому парламенту влиять на деятельность Межпарламентской Ассамблеи и тем самым на ход реформ в каждом государстве – участнике СНГ.

Развивая свое законодательство, каждое государство преследует, конечно, свои цели. И поэтому на первых порах разорвавшиеся правовые связи затруднили не только контакты, но и экономическую, социальную и иную деятельность. Резкие сбои в производстве, поставках, в торговле, барьеры на пути культурных обменов, общие экологические беды, интересы безопасности государств и их граждан потребовали поиска путей сближения национальных законодательств. Стало ясно, что каждому государству без этого не обойтись. Особенно это касается экономической сферы жизни как приоритетной для каждого государства – участника СНГ.

Приняты сотни законодательных актов, содержащих новые правовые решения экономических задач. И это – бесспорное достижение. Вместе с тем в достижении стратегической цели – формирования единого экономического пространства – законы помогают еще не в полной мере. При очевидности целого ряда общих параметров рыночной экономики с ними не всегда совпадают юридические параметры, содержащиеся в национальном законодательстве. Есть случаи нестыковки законов в регулировании общих экономических процессов, разновременности принятия, противоречий, неодинакового влияния на участников экономического оборота, связанных естественными технологическими и кооперационными нитями.

Если сопоставить законы государств – участников СНГ о предпринимательстве, акционерных обществах, товарных биржах, о банках, инвестициях, о таможенном деле, то можно заметить и различия, которые едва ли помогают схожим правовым решениям. Это и неодинаковый порядок регистрации и реорганизации организаций и их субъектов, и несопоставимые таможенные процедуры и документы, процедуры денежных и валютных расчетов.

Очевидны и потребности общих социальных параметров, соответствующих складывающемуся единому рынку труда. Ведь массовая миграция трудового населения нарастает. Более того, поддержание и гарантирование общего статуса гражданина в соответствии с международными пактами о правах человека, документами СБСЕ требует не отторжения, а сближения норм о гражданах.

2. Сближение национальных законодательств 83

16 сентября 1992 г. Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ приняла постановление "Об основных направлениях сближения национальных законодательств государств – участников Содружества". Ассамблея одобрила основные направления сближения национальных законодательств государств – участников СНГ и обратилась к Верховным Советам (парламентам) и Правительствам государств-участников с просьбой оказать содействие сближению законодательств в целях обеспечения прав и свобод граждан, создания благоприятных правовых условий для развития предпринимательства и хозяйственной деятельности.

В соответствии с этим Ассамблея признала целесообразным осуществлять сближение национальных законодательств по следующим направлениям:

– статус и общие условия деятельности предприятий и иных хозяйствующих субъектов;

– правовое обеспечение общих энергетических систем и ядерной энергетики;

– правовой режим межгосударственных транспортных систем;

– условия межгосударственного движения товаров, финансовых средств и общий порядок взаимных расчетов;

– таможенные правила и тарифы;

– основные условия перемещения рабочей силы и гарантии трудовых социальных прав работников;

– условия и порядок межгосударственного информационного обмена;

– основные принципы рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности;

– внешнеэкономическая деятельность, включая иностранные инвестиции и валютное регулирование;

– изобретения, открытия, промышленные образцы и товарные знаки.

Деятельность по сближению национальных законодательств рекомендуется основывать на общих концепциях, проводить согласованно, обеспечивая по возможности совмещение по времени принятия соответствующих актов.

С целью устранения противоречий между национальными законодательствами намечено использовать такие формы работы, как: рекомендательные (модельные) законодательные акты; взаимный обмен информацией о принятых, а в необходимых случаях и о подготавливаемых законодательных актах; совместное обсуждение законодательных вопросов; рассмотрение вопросов сближения законодательства в координационных институтах Содружества; научные конференции; рекомендации ученых о путях и способах сближения законодательства. В случае обнаружения существенных различий в законодательном регулировании Консультативное совещание Председателей Верховных Советов (парламентов) определяет сроки и порядок подготовки предложений по их преодолению. Модельный закон – новшество законотворчества Межпарламентской Ассамблеи.

Об этом подробнее будет сказано ниже.

84 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

Сближение законодательств не может происходить стихийно и требует своего механизма. Одним из его элементов стало соглашение о сотрудничестве в правовой сфере, подписанное в Москве 27 февраля 1992 г. Председателями парламентов.

Стороны договорились регулярно обмениваться информацией о текущих и перспективных планах подготовки проектов законодательных актов, подлежащих рассмотрению в высших органах государственной власти сторон. Условлено в порядке оказания правовой помощи обмениваться проектами законов и других правовых актов. Намечено ежегодно в соответствии с согласованным графиком проводить консультативные встречи с участием ведущих специалистов и ученых в области государства и права для согласования и выработки общих направлений и методологических подходов в законотворческой деятельности. Стороны признают необходимость предотвращения и устранения противоречий в правовом регулировании вопросов, представляющих общий интерес для сторон, и проведения систематической работы по сближению их национальных законодательств.

Полезны договоренности о широком обмене обзорными, спра-вочно-аналитическими и иными материалами, используемыми при подготовке законопроектов и других правовых актов.

Стороны обязались способствовать проведению рабочих встреч, совместных конференций, семинаров, научных консультаций, лекций, а также обмену парламентскими и экспертными группами, ведущими специалистами в области права, учеными и преподавателями, аспирантами, студентами и практическими работниками для проведения совместной работы и исследовательской деятельности. Намечено осуществлять сотрудничество в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации юридических кадров, в осуществлении совместных фундаментальных и прикладных исследований. С целью решения этих вопросов будут проводиться переговоры и консультации для заключения соответствующего соглашения.

Подтверждено намерение заключить соглашение о взаимном признании и эквивалентности дипломов и других документов о юридическом образовании, соответствующих ученых степеней и званий.

Большая работа по сближению национальных законодательств проводится в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств Содружества. Ее основой служат развитие и согласование концепций развития законодательств, их отраслей, законов, выработка подходов к общим законодательным решениям, рассмотрение вариантов, возможных коллизий и последствий. Аналитическое сопоставление научных концепций и объективная оценка информации позволяют избегать ошибок и односторонних действий и находить приемлемые для государств-участников варианты решений.

Создаются рабочие группы, проводятся консультативные семинары, международные конференции, готовятся информационные обзоры по законодательству. Совместно вырабатываются научно-

2. Сближение национальных законодательств 85

практические рекомендации. И можно с полным основанием сказать, что теоретические усилия ученых-юристов стран СНГ уже приносят свои богатые плоды.

В сфере конституционного права актуальное значение для подготовки новых конституций государств СНГ и их влияния на правовые системы имели международная конференция о научных основах подготовки и принятия конституций (март 1993 г.) и международный консультативный семинар "Соотношение конституций и законодательства" (ноябрь 1994 г.).

Приведем Рекомендации международного консультативного семинара "Соотношение конституций и законодательства".

Участники семинара, руководители и члены комитетов по законодательству национальных парламентов, ведущие ученые-юристы стран Содружества единодушно признали необходимость совместной работы по следующим направлениям:

1) изучение и использование опыта включения конституционных положений в текущее законодательство;

2) обеспечение демократического порядка принятия новых конституций – с участием парламентариев, представителей исполнительной, судебной властей, общественно-политических объединений и ученых;

3) обеспечение условий для прямого действия конституционных норм и применения их в сферах управления, хозяйственной, социальной и судебной деятельности;

4) закрепление в национальном законодательстве общепризнанных международных принципов и норм о защите прав и свобод человека;

5) разработка и реализация программ приведения текущего законодательства в соответствие с конституциями;

6) отражение в национальных конституциях специфики исторического развития, культуры и правовых традиций государств – участников СНГ;

7) включение в систему национального законодательства актов конституционного характера типа деклараций, договоров, соглашений, дополняющих и развивающих ее (или заменяющих ее в переходный период).

Признано целесообразным:

а) осуществлять систематический анализ практики реализации конституционных норм в "законодательных комплексах", толкования конституционных норм с целью единообразного их применения, практики оценки эффективности конституционных норм и законов;

б) опубликовать в "Вестнике МП А" основные доклады и выступления представителей стран Содружества и принятые ими рекомендации;

в) материалы семинара довести до сведения очередной сессии Межпарламентской Ассамблеи и направить в парламенты государств – участников СНГ и научные юридические центры Содружества;

86 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

г) подготовить проект рекомендательного законодательного акта "О нормативных правовых актах";

д) просить Постоянную комиссию МПА по правовым вопросам улучшить взаимное информирование парламентов государств – участников СНГ о программах, концепциях законодательной деятельности, о принятых законах;

е) подготовить издание "Межпарламентская Ассамблея государств СНГ".

В последние годы состоялись международные научно-практические конференции и семинары по проблемам совершенствования уголовного законодательства и борьбы с организованной преступностью на территории государств – участников СНГ, создания новых гражданских кодексов и обсуждения модельного ГК, охраны окружающей среды в государствах Содружества, бюджета в федеральном государстве, местного самоуправления, формирования единого образовательного пространства. В их материалах отчетливо видны как общие, в том числе политические, экономические и социальные, аспекты, так и собственно юридические аспекты – обзоры законодательных процессов, анализ применения права, оценки проектов национальных и модельных законодательных актов, их возможных коллизий и последствий действия.

Важно, что подобные научные материалы и рекомендации ложатся в основу постановлений и модельных актов Межпарламентской Ассамблеи. И это укрепляет научный потенциал таких документов.

Научно-правовые исследования в рамках СНГ сочетаются с развитием теоретических и прикладных работ в научных центрах. В Институте законодательства и сравнительного правоведения реализуется комплексная программа сравнительных исследований законодательств государств – участников СНГ. Регулярно готовятся информационно-аналитические обзоры по отдельным отраслям законодательства. Проводятся научные конференции совместно с государственными органами и научными институтами других стран. В Институте государства и права Академии наук Украины и в Казахстане развернуты аналогичные исследования.

Созданы международные центры частного и публичного права.

Отрадно отметить совместные усилия государств СНГ и Межпарламентской Ассамблеи и Европейского союза и Совета Европы. В рамках их общих и специальных программ оказывается большая помощь консультативно-методического характера, финансируются научно-практические разработки, организуются международные семинары и конференции. Полезный правовой опыт и методические советы, деловая поддержка, рекомендации экспертов дают хорошие результаты, но при непременном условии учета специфики государств СНГ.

Мы уже вели речь о докладе Специальной проблемной группы по правовой реформе в Независимых Государствах. Предыстория его такова.

Разработка правовой инфраструктуры, необходимой для функционирования рыночной экономики в Независимых Государствах,

2. Сближение национальных законодательств 87

является самой крупной из задач, с которой сталкивались западные специалисты, занимающиеся оказанием содействия в области правовой реформы. Природа административно-командной системы требует изменения всей государственной системы, переподготовки юридических кадров всех специальностей, создания новых правовых институтов, призванных охранять демократический порядок, полной переработки всего законодательного массива на новой концептуальной основе, создания или существенной перестройки правоприменительных институтов в сфере рыночных отношений, воспитания юристов, глубоко понимающих роль права в условиях рыночной экономики, деидеологизации существующих правовых и экономических структур и их глубокой интеграции с внешним миром.

В апреле 1992 г. после предварительного изучения проблемы и по совместному запросу Верховных Советов России и Украины Комиссией Европейских сообществ была создана Специальная проблемная группа (Task Force) по правовой реформе в Независимых Государствах, объединившая экспертов из Беларуси, Казахстана, России, Украины и государств – членов ЕС. Члены Специальной проблемной группы посетили Армению, Грузию, Кыргызстан, Туркменистан и Узбекистан с целью сбора информации и изучения возможностей для сотрудничества в правовой области. Главной задачей Специальной проблемной группы являлась разработка стратегической программы Европейских сообществ по оказанию Независимым Государствам содействия в следующих областях:

– достижение единообразия и согласованности основных юридических понятий и терминов;

– систематизация и опубликование законодательства;

– разработка важнейших законодательных актов в области рыночной экономики, отсутствующих в Независимых Государствах;

– пересмотр или замена законодательства "первого поколения", не отвечающего требованиям рыночной экономики;

– создание программ обучения для юридических кадров всех специальностей;

– создание или совершенствование структур и механизмов, необходимых для практического применения рыночного законодательства и (или) контроля за его применением.

Кроме того, Специальная проблемная группа должна была установить, в какой степени независимые государства готовы сотрудничать между собой в проведении правовой реформы, и предложить пути углубления такого сотрудничества без ущерба для права каждого государства самостоятельно определять направления и содержание реформы.

Проведенная работа позволила подготовить доклад, который состоит из двух частей. Часть I касается системного подхода к правовой реформе и определяет лежащие в его основе принципы, намечает некоторые возможные проекты по оказанию содействия в области правовой реформы и рекомендует среди них ряд приоритетов, а также предлагает подробные рекомендации о том, как долж-

88 Глава IV. Сближение национальных правовых систем

но быть организовано оказание содействия. Часть II содержит эмпирические данные, на которых основываются рекомендации. Отметим еще один аспект сближения национальных законодательств путем их заключения в правовую ткань. Так бывает с "пестрыми нормами" в свободных экономических зонах. Например, в китайском городе Сучжоу создан зарубежный индкстриальный парк. На его территории, сданной в долгосрочную аренду, действуют законы Сингапура.

Весьма содержательна и полезна публикация методического характера "На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе". Публикация подготовлена Европейской экспертной службой на основе результатов осуществления проектов по программе "Тасис". В ней содержатся рекомендации, таблицы, диаграммы, которые облегчают формирование систем местного самоуправления в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления и с учетом опыта Западной Европы. Речь идет о реформе функций, финансов, налогов, управления и т. п.

Совет Европы совместно с МИД Российской Федерации провел в Москве в феврале 1994 г. Международную конференцию на тему "Федеративное устройство Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии, правового государства и прав человека". Серия региональных семинаров по этой проблематике намечена в 1996–1997 г.г.