Завдання для перевірки знань. 1. У чому полягала еволюція правового становища українських земель у складі Австрійської імперії.

1. У чому полягала еволюція правового становища українських земель у складі Австрійської імперії?

2. Розкрийте причини, характер і суть реформ в Австрійській імперії в ІІ пол. ХІХ ст.

3. Проведення реформ у царській Росії в ІІ пол. ХІХ ст.

4. Головні риси розвитку права в українських землях кінця ХІХ—поч. ХХ ст. (регіональний аспект).

ТЕМА 6

Держава і право України в період національно-визвольних змагань і відродження української державності

1. Національна революція в Україні. Створення й діяльність Центральної Ради.

2. Українська держава за гетьмана П. Скоропадського та Директорії.

3. Проголошення і діяльність ЗУНР.

1 питання. Національна революція в Україні.
Створення й діяльність Центральної Ради

Потрібно згадати перебіг політичних подій в українських землях протягом 1917 року. Згадаймо, що в умовах революційного вибуху 1917 р. під тиском Думи 2 березня цар Микола II зрікся престолу, зрікся також його брат Михайло Миколайович. Так у Росії припинила своє існування династія Романових і впала монархія. 3-го березня було сформовано Тимчасовий уряд на чолі з князем Львовим. Ці події активізували громадсько-політичне жит­тя в Україні, відбувалося зростання українських політичних партій і угруповань.

Зазначимо, що подолати розпорошеність національних сил взялася Центральна Рада — широкопредставницький громадський орган, сформований 17 (за старим стилем) 3 березня 1917 р. в Києві з представників українських партій, наукових, освітніх, кооперативних, студентських та інших організацій. ЇЇ головою було обрано 51-річного професора історії Михайла Грушевського — лідера Товариства українських поступовців, який потім приєднав­ся до українських есерів.

Щоб зрозуміти діяльність Української Центральної Ради в політичній, економічній, правовій сферах життя, слід зважити на те, що провідна роль у Центральній Раді належала соціалістичним партіям — українським соціал-демократам та українським есерам.

Тож із створенням Центральної Ради в Україні виник ще один орган влади, який узяв курс на демократизацію громадського життя, національне визволення, розв’язання соціальних конфліктів.

Березня 1917 р. з’являється відозва «До українського народу», яка закликала зберігати спокій, обирати нових людей до органів самоуправління, збирати кошти для українського національного фонду, творити нове, вільне життя. Для підтвердження своїх повноважень Центральна Рада скликала6—8 квітня Український Національний Конгрес, на який прибули 1500 делегатів. Конгрес підтвердив вимогу надання Україні національно-тери­торіальної автономії, санкціонував утворення Центральної Ради. Головою Ради залишався М. Грушевський, заступниками стали В. Винниченко та С. Єфремов.

Зазначимо, що основою формування нового революційного парламенту став підготовлений М. Грушевським проект представ­ництва, згідно з яким 2/3 делегатів обиралися від губерній і міст, а ще 1/3 — від столиці. Передбачалася можливість наступного поповнення Центральної Ради новими членами. За словами В. Винниченка, Конгрес був «кроком відродження нації на шляху державності».

Важливе значення для відродження державності мала українська армія. З цією метою створювались українські військові частини, українські військові товариства, було проведено 1-ий та 2-й Українські військові з’їзди, а також створено Тимчасовий Український Військовий Генеральний Комітет на чолі з Симоном Пет­люрою. Але соціалісти Центральної Ради недооцінювали значення власної армії, пропонуючи «знищення всіляких постійних армій». Вони відмовилися від допомоги 40-тисячного українського корпусу П. Скоропадського, тож згодом Україні нічим було боронитися від більшовицького наступу. Не змогла Центральна Рада забезпечити і правопорядок в Україні, організувати роботу залізниць.

Свої звернення до народу Центральна Рада, продовжуючи традиції українського національно-визвольного руху, оформляла у вигляді Універсалів. Були також постанови, ухвали, резолюції.

Так, 23 червня 1917 р. Комітет (Мала Рада) Центральної Ради ухвалив текст I Універсалу Центральної Ради до українського народу, який мав конституційне значення. Цей універсал викликав негативну реакцію Тимчасового уряду і російських партій, а більшовики звинуватили Центральну Раду в «українському шовінізмі».

Відповідно до цього документа Центральна Рада фактично перебирала на себе державні функції. Було створено перший український уряд — Генеральний секретаріат. Він складався з Генеральних секретарств, які очолювали генеральні секретарі.

В практичній діяльності Центральної Ради кількість генеральних секретарств то зменшувалася (до 8), то зростала (до 14).

Зазначимо, що з утворенням Генерального секретаріату було покладено початок процесу розмежування законодавчої і виконавчої влад.

Червня Комітет Центральної Ради створив перший тимчасовий революційний уряд — Генеральний секретаріат на чолі з В. Винниченком, який водночас виконував обов’язки секретаря внутрішніх справ. До складу уряду також входили такі секретарства (міністерства): внутрішніх справ (очолював В. Винни­ченко); військових справ (С. Петлюра); земельних справ (Б. Мар­тос); міжнаціональних відносин (С. Єфремов); судових справ (В. Садо­в­ський); фінансових справ (Х. Барановський); харчових справ (М. Стасюк); шляхів сполучення (В. Голубович); у єврейських справах (У. Зільберфарб); у польських справах (М. Міцкевич); пошти і телеграфу (О. Зарубич); генеральний писар — П. Христюк; генеральний контролер — М. Рафес.

Генеральний секретаріат, незважаючи на опір Тимчасового уря­ду, став повновладною структурою виконавчої влади в Україні.

Наслідком переговорів Тимчасового уряду і Центральної Ради став компроміс: Центральна Рада зобов’язалася підтримувати уряд Петрограда, а той у свою чергу погодився визнати автономний статус України, а Центральну Раду — органом влади, не чекаючи Установчих Зборів.

Підсумки переговорів Цент­ральна Рада узагальнила і оголосила у своєму II Універсалі 16 лип­ня, текст якого було надруковано українською, польською, єврейською і російською мовами.

Які ж поступки були зроблені Тимчасовому уряду? Так, Центральна Рада ухвалила доповнити свій склад представниками національних меншин. Крім того, заперечувалася необхідність створення регулярного українського війська, заявлялося, що Центральна Рада визнає Всеросійські Установчі Збори, які мають встановити автономію України, і що Україна не має намірів відокремлюватися від Росії.

Ідея федеративної перебудови Росії висувалася як першочергове завдання й на з’їзді народів Росії, який було проведено у вересні 1917 р.

Відомо, що 7 листопада 1917 р. у Петрограді перемогло більшовицьке збройне повстання. Намагаючись перешкодити анархії та розгортанню громадянської війни, 20 листопада Центральна Рада в III Універсалі проголосила Українську Народну Республіку (УНР) і накреслила широку програму найближчих перетворень: скасувала приватну власність на землю, смертну кару, впровадила 8-годинний робочий день і контроль над виробництвом, оголосила свободу совісті, слова, друку, зборів, профспілок, мови, наголосила на організації національно-персональної автономії.

Слід зазначити, що в цьому документі були суперечності. Так, висловлювалася пропозиція до всіх народів творити соціалістичні республіки. Але внаслідок більшовицького перевороту автономістські тенденції стали неможливими. У своєму III Універсалі Центральна Рада виступила з обіцянкою передати землю селянам після скликання Всеросійських установчих зборів, у той час як в Росії більшовики вже ділили землю. Це підривало авторитет Центральної Ради. В опозиції залишилися власники банків, цукрозаводчики, керівники польських організацій, які виношували плани включення західноукраїнських земель до складу Другої Речі Посполитої.

В цілому ж, III Універсал став актом великої історичної ваги: після 250 років неволі український народ офіційно задекларував відродження власної держави.

17 грудня 1917 р. Центральна Рада одержала урядову телеграму з Петрограда, де зазначалося, що Раднарком не визнає Цент­ральної Ради за представницю трудящих мас Української Респуб­ліки і висувалися ультимативні вимоги, які ставили Центральну Раду в залежність від Раднаркому.

Грудня більшовицький з’їзд у Харковіпроголосив Україну Республікою Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів (офіційна назва також Українська Народна Республіка), поширивши на неї чинність ленінських декретів, сформувавши український радянський уряд — Народний секретаріат на чолі з Миколою Скрипником.

Але сили в українсько-російському двобої були нерівні. Це дуже добре розумів політичний провід УНР і саме тому квапився укласти союзний договір із центральними державами у Бресті. А ті, в свою чергу, теж відчували певну користь від укладання миру з Україною. З другого боку, Антанта теж прагнула встановити зв’язки з Українською державою. Англія та Франція ще наприкінці 1917 р. «авансом» визнали автономну УНР, направивши до Києва своїх представників.

22—25 січня 1918 р. на засіданнях Малої Ради М. Грушевський оголосив IV Універсал Центральної Ради. Він сповістив, що «віднині Українська Народна Республіка стає самостійною, від нікого незалежною, вільною, суверенною Державою Українського Народу». Підкреслювалося, що Україна хоче жити в мирі та злагоді з усіма сусідніми державами, але жодна з них не повинна втручатись у внутрішні справи України. До скликання Українських Установчих зборів влада продовжуватиме здійснюватися Центральною Радою та її виконавчим органом — Радою Народних Міністрів. Раді Народних міністрів було доручено продовжити мирні переговори з державами Центрального блоку і домагатися укладення справедливого миру.

Таким чином, IV Універсал завершив складний і нелегкий процес становлення української держави.

Незалежну українську державу у 1918 році визнало понад 20 держав; 1919 року — ще п’ять. Така ситуація не влаштовувала більшовицьку Росію. В січні 1918 року червоні війська розпочали наступ на Україну з метою окупації. 26 січня 1918 року після запеклих боїв більшовики захопили Київ. 27 січня 1918 року український уряд підписав мирний договір і звернувся до країн австро-угорського і німецького блоку з проханням допомогти у захисті цілісності держави. 18 лютого 1918 року німецькі та австро-угорські війська почали окупацію України. Але всі ці заходи не врятували становища Центральної Ради, яка швидко втрачала підтримку в масах. Вона не мала реальної сили, щоб чинити опір німцям, які поводилися як окупанти, що давало неукраїнської опозиції ґрунт для дискредитації українського уряду. Власного війська Україна не мала. Після масової демобілізації Центральна Рада не створила нового війська. Конфлікти викликала невирішеність земельного питання, неспроможність Центральної Ради створити міцну владу і налагодити адміністрацію на периферії тощо.

А проте за час свого існування Центральна Рада створила певну систему управління, правову основу, судову систему, провела ряд реформ. Так, функції виконавчої влади виконував Генеральний секретаріат. У документах він називався виконавчим комітетом (Декларація Генерального секретаріату від 10 липня 1917 року), «правительством» (III Універсал) тощо. Відповідно до IV Уні­версалу Генеральний секретаріат було перетворено на Раду Народних Міністрів. Генеральний секретаріат складався з різних секретарств на чолі з генеральними секретарями. Чисельність секретарств у різний час змінювалася.

Липня 1917 року на Малій Раді було затверджено Статут Генерального секретаріату, який, за оцінкою М. Грушевського, мав значення конституції. Цей документ визначав взаємини між Генеральним секретаріатом і Малою радою, а також порядок діяльності уряду, законодавчу процедуру тощо. Зверніть увагу, що Генеральний секретаріат був підзвітним Малій Раді.

Прийнята 4 серпня 1917 року «Інструкція Тимчасового уряду Генеральному секретарству» обмежувала діяльність українського уряду як територіально (в межах п’яти губерній — Волині, Київщини, Поділля, Полтавщини та Чернігівщини), так і за кількістю (зменшено).

За час свого існування Генеральний секретаріат розробляв питання: про запровадження українського прогресивно-прибутко­вого оподаткування у розмірі 25% загальноросійського прибуткового податку, поземельного податку; розглядав питання судоустрою, військового будівництва, зовнішньої політики, дисципліни; розробив і затвердив Декларацію, яка розширила його повноваження. Офіційним друкованим органом уряду був «Вісник Генерального секретаріату». Систему органів місцевої влади Центральна Рада намагалася пристосувати до потреб національно-державного будівництва.

Адміністративна реформа, за задумом керівників Центральної Ради, повинна була здійснюватися в кілька етапів. На першому передбачалась українізація органів місцевої влади, посилення їх зв’язку з Центральною Радою. На другому етапі ці зв’язки мали зміцнитися. На третьому етапі передбачалося виконання завдання розвитку місцевого самоврядування.

Але між постановкою завдань та їх виконанням існували істотні протиріччя. Насамперед це стосувалося несумісності ідеї самоврядування та централізації. Так, керівництво реорганізацією системи органів самоврядування здійснювало спочатку Генеральне секретарство, а з квітня 1918 року — Міністерство внутрішніх справ (департамент місцевого самоврядування). Крім того, IV Універсал до існуючих органів місцевої влади додав ради робітничих, селянських і солдатських депутатів, що остаточно заплутало систему органів самоврядування.

27 січня 1918 року було ухвалено Земельний закон. Відповідно до ст. 4 цього документа порядкування землями місцевого користування належало органам міського самоврядування. Користування іншими землями — сільським громадам, волосним, повітовим, губернським земельним комітетам у межах їхньої компетенції.

6 березня 1918 року Законом «Про поділ України на землі» було здійснено новий адміністративно-територіальний розподіл України (поділено на тридцять дві землі). Відповідно до нього повинна була будуватися й система органів місцевої влади.

В проекті Конституції Української Народної Республіки, ухваленому Центральною Радою на своєму останньому засіданні 29 квітня 1918 року, в ст. 5 визначалася нова система органів влади, яку складали землі, волості і громади з правами широкого самоврядування. Як відомо, ця Конституція не була втілена в життя.

Таким чином, структурна невизначеність системи самоврядування, відсутність фінансування та нерішучі дії Центральної Ради стали причинами того, що ідея реформування системи органів міс­цевої влади так і не була реалізована. Центральною Радою була зроблена спроба реформування судової системи, яка була запроваджена в Російській імперії ще судовою реформою 1864 року.

Принципи функціонування судової системи України були зазначені в III Універсалі Центральної Ради: «суд на Україні повинен бути справедливий, відповідно духові народу».

Організацію проведення судової реформи було покладено на Генеральне секретарство судових справ. 23 листопада 1917 року Мала Рада затвердила законопроект, за яким «суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки».

Слід зазначити, що в документах Генерального секретарства про реформування судової системи визначалися ті принципи, що збігалися з більшовицькими програмами та гаслами. Так, рекомендувалося в судочинстві керуватися окрім законів революційними ідеалами, колективною волею народу тощо. Звичайно, що такі підходи суперечили головній стратегії побудови в Україні правової держави.

16 грудня 1917 року Центральна Рада затвердила законопроект про утворення тимчасового Генерального суду (до скликання Всеукраїнських Установчих зборів).

16 грудня 1917 року приймається Закон «Про заведення апеляційних судів». Ним передбачалося створення трьох апеляційних судів: Київського, Харківського, Одеського, компетенція яких поширювалася на навколишні губернії. Апеляційний суд складався з голови, заступника і суддів. 23 грудня 1917 року додатково приймається ще Закон «Про умови обсадження і порядок обрання суддів Генерального і апеляційного судів». Відповідно до нього судді обиралися Центральною Радою на три роки більшістю в 3/5 голосів. При апеляційних судах були затверджені посади старших прокурорів і прокурорів, яких призначав Генеральний секретар судових справ.

14 лютого 1918 року були запроваджені посади головних губернських військових комендантів. Вони мали компетенцію ство­рювати так звані революційні військові суди для оперативного розгляду справ про вбивства, пограбування, підпали, зґвалтування та розбій. Після розгляду справи такий суд розформовувався. Ці суди розглядали справи військових і цивільних осіб.

У березні 1918 року після запровадження земельного адмініст­ративного поділу України було підготовлено проект закону «Про організацію судів Республіки по землях». Але цей проект так і не став законом. Центральна Рада ліквідувала селянські волосні і верхні сільські суди, а в місцевостях, де членів мирових судів не було обрано чи затверджено, справи могли розглядатися мировими суддями одноособово.

В січні 1918 року була створена прокуратура Генерального Суду, яка мала подвійне підпорядкування: вона підпорядковувалася ще й Генеральному секретарству судових справ. Очолював прокуратуру Старший прокурор.

13—14 червня 1918 року в Києві відбувся з’їзд українських юристів, на якому було прийнято рішення про необхідність «творення і застосування українського права згідно даних науки, життя і правосвідомості». В даному контексті пропонувалося судочинство вести «на мові того народу, серед якого суд відбуває­ться». Судові та нотаріальні посади повинні були обіймати лише ті особи, які володіють українською мовою та знають місцеві умови. З цією метою з’їзд створив комісію для складання словника української правової термінології і комісію для видання всіх чинних нормативних актів українською мовою. З’їзд прийняв також рішення зробити українську судову систему незалежною від російської та створити Вищий крайовий суд як найвищу незалеж­ну судову інстанцію. На місцях пропонувалося запровадити інститут судових комісарів для проведення судової реформи.

Зазначимо, що при всій значущості проведених заходів, судова реформа так і не була проведена до кінця.

Після проголошення державної самостійності України виникла потреба у власній законотворчості.

25 листопада 1917 року Мала Рада приймає Закон про правонаступництво. Відповідно до нього Центральна Рада мала право скасовувати або оголошувати чинними старі нормативні акти від імені УНР, а також приймати нові закони.

В цьому плані необхідно зазначити, що чимало зусиль Цент­ральної Ради було спрямовано на розробку конституційного законодавства. Так, IV Універсал визнав за необхідне найскоріше прийняття Конституції. 24 червня 1917 року було затверджено «Інструкцію, на основі якої збирається Комісія по підготовці Статуту автономної України». За IV Універсалом Конституцію мали ухвалити Всеукраїнські Установчі збори. Вибори до Установчих зборів, відкриття яких було призначено на 9—22 січня 1918 року, через воєнні події були відкладені й проведені вже в квітні й не по всій Україні. За цей час парламентська комісія Центральної Ради підготувала новий проект Конституції, який враховував реалії самостійного статусу України.

На засіданні Малої Ради 27 квітня 1918 року від фракції соціалістів-революціонерів А. Степаненко запропонував доручити комісії Центральної Ради, яка займалася розробкою проекту Конс­титуції для Установчих зборів, негайно винести його для обговорення і затвердження на найближче засідання Малої Ради.

Відомо, що Конституція була ухвалена в день останнього засідання Центральної Ради 29 квітня 1918 року. В цей день о 17.00 почалося закрите засідання Малої Ради. Спочатку М. Грушевський виступив з заявою про конфлікт з німецьким командуванням (представник німецького командування Айхгорн узяв владу в свої руки і наказав селянам засівати поля, запровадив смертну кару за розкрадання майна, сформував польові суди, роззброїв військові формування Центральної Ради). Потім від комісії з вироблення Конституції доповідав А. Степаненко. Обговорення відбувалося по пунктах Конституції, після чого вона була прийнята. Конституція мала підназву «Статут про державний устрій, права і вольності УНР». Вона готувалася на зразок демократичних конституцій Європи та США. Основний Закон визнавав за громадянами УНР усі конституційні свободи, а національним меншинам забезпечував право національно-персональної автономії. Для російської, єврейської та польської націй право на національно-персональну автономію гарантувалося прямою дією даного закону. Таким націям, як білоруська, чеська, молдавська, німецька, татарська, грецька та болгарська, можна було скористатися цим правом, якщо подати до Генерального Суду заяву не менше як від 10 тисяч громадян УНР, які заявили про приналежність до даної нації.

Для розв’язання проблеми національно-державного будівництва готувався проект нового поділу України. М. Грушевський запропонував поділ на 30 земель, з яких три міста — Київ, Харків та Одеса — вилучалися в окремі округи з приміськими територія­ми. Таким чином, Конституція УНР та проект нового поділу держави закладали основи земельного устрою України.

Конституція УНР складалася з 8 розділів та 85 статей. 1-й розділ — Загальні постанови; 2-й присвячувався правам громадян України; 3-й розділ визначав органи влади УНР; 4-й визначав роль, порядок скликання Всенародних зборів УНР та участь у них; 5-й розділ визначав компетенцію Ради Народних Міністрів УНР; 6-й був присвячений судовій системі УНР; 7-й розділ — Національні союзи, а у 8-му йшлося про тимчасове скасування громадянських свобод.

Зверніть увагу, що в інституті громадянства подвійне громадянство не допускалося. Цивільно-правова дієздатність наставала лише з 20-річного віку. На території УНР скасовувалися смертна кара, тілесні покарання та ті, що ображали людську гідність і честь. Як покарання скасовувалася конфіскація майна. Припускалася можливість (але не більше як на три місяці) зупинення дії громадянських прав і свобод: у разі війни, державного заколоту чи інших катаклізмів. Низка норм стосувалася виборчого права. Так, Закон про вибори встановлював пропорційну виборчу систему. У них мали право брати громадяни, яким «до дня виборів вийде 20 років». Позбавлялися виборчих прав засуджені; особи, визнані в установленому порядку банкрутами; дезертири, а також члени царської родини.

Основу побудови найвищих органів держави становила теорія розподілу влад: законодавча влада, виконавча та судова. На практиці вона втілювалася таким чином:

Схема 1

Всенародні Збори мали обиратися на основі рівного, прямого, загального, таємного голосування за пропорційною системою виборів терміном на три роки. Проголошувався принцип депутатської недоторканності, вводилась оплата праці депутатам. Сесії (збори) повинні були скликатися двічі на рік. Голова, заступник голови і так звані товариші обиралися на першій сесії і становили Президію Всенародних Зборів. Компетенцією Всенародних Зборів було встановлення бюджету країни, оголошення війни, укладання миру та мирних договорів тощо. Депутати мали право депутатського запиту до уряду.

Уряд країни за Конституцією формувався Головою, а його пер­сональний склад і програма затверджувалися Зборами. Уряд мусив звітувати в парламенті, а в разі вотуму недовіри — йти у відставку. Генеральний суд обирався парламентом і виступав лише як касаційна інстанція для інших судів.

Таким чином, за Конституцією УНР для України передбачався шлях до класичної парламентської республіки.

В розвитку конституційного законодавства неабияке значення мав Закон «Про вибори до установчих зборів Української Народної Республіки», який затверджувався в два етапи. Він складався з двох розділів, 13 глав, 183 статей. У ньому йшлося про виборче право; про установи, відповідальні за вибори; про виборчі списки; про кандидатські списки; про подання і підрахунок виборчих карток; про встановлення результатів виборів; про порядок вступання на місце членів, які виступають з Українських Установчих зборів; про забезпечення вільності і правильності виборів; про витрати на вибори. Додатково затверджуються «Правила про спільну з цивільним населенням участь у виборах частин армії і флоту».

В січні 1918 року з’являється Закон про національно-персо­нальну автономію, який викликав неоднакову реакцію в суспільстві. Він передбачав створення «національних кадастрів», куди б заносилися поіменно представники тієї чи іншої національності.

В березні 1918 року приймається Закон про громадянство, відповідно до якого громадянином визнавався той, «хто народився на території України і зв’язаний з нею постійним перебуванням». Пізніше з’являються два проекти нового закону про громадянство, де громадянами УНР визнавалися всі, без винятку, під­дані колишньої Російської імперії, що народилися на території України, або на час опублікування закону постійно проживали на її території.