Державний лад Реформи і контрреформи 1 страница

Широко визнано, що скасування кріпосного права в 1861 р. І І подальші реформи ознаменували в Росії перший крок на шляху перетворення феодальної монархії у буржуазну.

Реформами 60—70-х XIX ст. років у державний устрій Російської імперії було запроваджено окремі елементи буржуазної державності: створено виборні представницькі установи місцевого адміністративно-господарського управління (земські та міські органи самоврядування), виборні органи суду (мирові судді), закладено основи буржуазного судоустрою і судочинства, гнучкішими стали форми фінансового контролю і цензури, закріплено принцип всестановості в комплектуванні армії і діяльності установ народної освіти тощо. Ці реформи є буржуазними і тому, що вони враховували інтереси буржуазії і приватної власності, створювали сприятливі умови для розвитку торгівлі, промисловості та кредиту. Нові риси спостерігаються і в діяльності успадкованих від кріпосницької епохи установ: у міністерствах було проведено децентралізацію, яка супроводжувалася деяким розширенням повноважень місцевих органів; урядовий апарат дедалі більше рахувався з думками дворянської та буржуазної громадськості, що висловлювалися через періодичну пресу.

Певні зміни відбулися і в складі бюрократії. її кількість зросла і досягла на початку XX ст. 385 тис. осіб (з них 161 тис. — класних чиновників). Серед вищої бюрократії знизився відсоток земельних власників (трохи більше 50%). Хоча у її складі, як і раніше, переважали дворяни-урядовці, поряд з цим з'явилися і нові прошарки. Один з них становив так званий «третій елемент» — вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, статистики тощо). Починаючи з 60-х років у державному апараті почали працювати жінки (рахівницями Державного контролю). Наприкінці століття на державній службі (у навчальних і медичних установах, на пошті, телеграфі) перебувало вже 38 тис. жінок.

Однак значення цих процесів не слід перебільшувати. Незважаючи на здійснення буржуазних реформ і деяких змін в організації, складі та діяльності урядових установ, Росія залишалася абсолютною монархією із самодержавним монархом на чолі. В країні зберігалися основні дореформені державні вищі, центральні і навіть місцеві установи з дворянською урядовою більшістю.

Буржуазне реформаторство 60—70-х років було непослідовним. Це, зокрема, виявилося в тому, що деякі важливі зміни в соціальному та політичному ладі хоча і підготовлялися, але так і не набули чинності. Хитання уряду між прогресивними перетвореннями і реакційними розширювали і зміцнювали опозицію старому ладу. Суттєвою вадою реформ стала їх половинчатість. Вона була притаманна і «базовій» реформі — скасуванню кріпосного права. Влучним є висновок М. О. Троїцького, що «половинчатість реформи виразилась у тому, що економічний базис став новим, капіталістичним, а всередині його збереглись пережитки старого, феодально-кріпосного ладу...». Ця ж недостатність була притаманна й більшості інших реформ. Відбивши революційну хвилю на рубежі 70—80-х років, уряд, очолюваний Олександром III, переходить до відвертої реакції. Царський маніфест від 29 квітня 1881 р. проголошував непохитність самодержавства. У 80-х і на початку 90-х років здійснюється ряд контрреформ, які значною мірою скасували найпослідовніші буржуазні реформи і повернули деякі дореформені порядки. Цей курс намагався продовжувати у перші роки свого правління і останній імператор Росії Микола II.

На середину XIX ст. вся територія України в складі Російської імперії (дев'ять губерній) була поділена між трьома генерал-губернаторами: Малоросійським (Харківська, Полтавська, Чернігівська губернії), Київським (Південно-Західний край — Київська, Подільська та Волинська) та Новоросійським (Катеринославська, Херсонська та Таврійська губернії).

В наслідок тощо, що царат на середину XIX ст., мав усі підстави вважати, що його інкорпорацій на та русифікаторська політика на Сході і Півдні України була належним чином реалізована, намісницька влада тут припинила своє існування. У 1856 р. було ліквідоване Малоросійське генерал-губернаторство, а в 1874 р. — Новоросійське.

У пореформеній Російській імперії, в тому числі в Україні, існував в основному колишній адміністративно-територіальний поділ. Для шести її губерній характерною була така структура управлінського апарату: адміністрація губернська-повітова-дільнича (з 1889 р.) і волосна-сільська. Таким чином, на середину 70-х pp.

XIX ст. тільки три губернії — Київська, Подільська та Волинська — мали ще своєрідну загальну надбудову у вигляді генерал-губерна-торської влади.

Генерал-губернатори. Київський, подільський та волинський генерал-губернатор (він також іменувався головним начальником Південно-Західного краю) був вищим представником верховної влади у «ввірених йому губерніях». Закон припускав поєднання посад генерал-губернатора і командувача військ Київського військового округу.

Власний апарат генерал-губернатора був невеликим — складався лише з канцелярії та кількох урядовців для особливих доручень. У необхідних випадках він діяв через підпорядкованих йому губернаторів.

Повноваження «головного начальника краю» були закріплені Загальною інструкцією генерал-губернаторам Росії (її було включено у Звід губернських установлень), а також в інших нормативних актах — статутах, положеннях, в окремих «височайших» веліннях. Наскільки широким було коло питань, наданих головному начальнику Південно-Західного краю, можна судити за ще маловідомими матеріалами Центрального державного історичного архіву України зокрема, за таким фактом: коли в 1888 р. Департамент загальних справ Міністерства внутрішніх справ намагався одержати зведені дані про «предмети відомства» генерал-губернатора, його канцелярія підготувала довідку, в якій лише неповний перелік цих «предметів» (понад визначених Загальною інструкцією) складався з 83 пунктів. Загальна інструкція наголошувала, що генерал-губернатори — «суть головні блюстителі недоторканості верховних самодержавства, користі держави і точного виконання законів та розпоряджень вищого уряду щодо всіх частин управління у ввіреному їм краї». При цьому до обов'язків генерал-губернаторів належали питання «загального добробуту» і «внутрішньої безпеки». Закон надавав генерал-губернатору право ревізувати усі дії осіб, йому підвідомчих, доповнювати, змінювати або скасовувати постанови підпорядкованих йому губернаторів, а в необхідних випадках (у разі «безуспішності» дій місцевого начальства) — безпосередньо вживати заходів «як до поновлення спокою, так і до відвернення будь-якої причини відновлення безпорядків».

Досить широкі права надавалися генерал-губернатору у разі оголошення на всій підвідомчій йому території або в окремій місцевості надзвичайного стану (тобто стану посиленої чи надзвичайної охорони) згідно з сумнозвісним Положенням про заходи з охорони державного порядку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. При цьому право оголошення на даній території стану посиленої охорони належало генерал-губернатору (стан надзвичайної охорони вводився рішенням Комітету міністрів, яке затверджувалося царем). Цими повноваженнями генерал-губернатор широко користувався, здійснюючи колоніальну політику царату в Україні.

Такі ж повноваження генерал-губернатор мав і у разі введення воєнного стану на підставі закону 1892 р.

Чітку охоронну спрямованість мали й інші повноваження головного начальника Південно-Західного краю, закріплені в ряді нормативних актів. Так, на генерал-губернатора згідно з «высочайшим повелением» 1888 p. покладався обов'язок «вживати заходів до заміщення посад у Південно-Західному краї особами російського походження», від нього залежала видача дозволів на приїзд до міста та тимчасове проживання у ньому «євреям, які не мають права постійного проживання в Києві». Серйозним політичним змістом була позначена роль генерал-губернатора в керівництві церковними справами. Зокрема, під пильним генерал-губернаторським наглядом перебувала діяльність римсько-католицької церкви: лише з його дозволу могли засновуватися нові костьоли, алтарі та каплиці; без згоди генерал-губернатора не могли призначати ксьондзів на приходські посади; він міг відлучати їх від посад, переміщувати і накладати на них грошові стягнення «за невиконання вимог і розпоряджень громадської влади».

Генерал-губернатор відігравав важливу роль у забезпеченні домінуючих позицій російського дворянства у Південно-Західному краї: він призначав і звільняв предводителів (маршалків) дворянства, вживав заходів до зміцнення дворянського землеволодіння. Так, якщо виявлялися угоди, що складалися всупереч вимогам законів від 10 червня 1864 р. та 10 грудня 1865 р. (цими законами заборонялося придбання маєтку у дев'яти західних губерніях полякам та євреям), генерал-губернатор подавав у суди позови про скасування нотаріальних актів за цими угодами. При цьому він ставив перед окружним судом питання про притягнення до відповідальності нотаріусів, які засвідчували незаконні угоди.

Значною була роль генерал-губернатора у реалізації селянської реформи на Правобережній Україні. Після польського повстання 1863 р. життєво важливим завданням царської адміністрації стало позбавлення польського визвольного руху соціальної бази, у тому числі на Правобережжі. Необхідно було протиставити польському дворянству регіону українське селянство. З цією метою акти-

візувалось проведення селянської реформи. Тут, на відміну від решти територій України реалізувалась операція з обов'язкового викупу селянських наділів у поміщиків. Мирові посередники, які реалізували селянську реформу безпосередньо, призначались в адміністративному порядку. Місцеве дворянство було усунуте від цих процесів.

Скасування кріпосного права на Правобережній Україні, придушення польського повстання, інші акції надзвичайного характеру здійснювались за безпосередньої адміністративної участі генерал-губернатора. У «звичайних» умовах ця надбудова скоріше заважала нормальному здійсненню державного управління.

Яскравим виявом русифікаторської, колоніальної політики, що здійснювалася царатом у Південно-Західному краї, було положення «конфіденційного» циркуляра міністра внутрішніх справ від 16 жовтня 1881 p., згідно з яким лише з дозволу генерал-губернатора могли влаштовуватися «публичное исполнение разных сценических представлений, декламации и пения на малороссийском наречии и вообще не на русском языке».

«Криза верхів» у період другої революційної ситуації виявилася, зокрема, в заснуванні посад тимчасових генерал-губернаторів. 5 квітня 1879 p., через три дні після замаху О. Соловйова на Олександра II, був опублікований царський указ про призначення тимчасових генерал-губернаторів у Петербурзі, Харкові й Одесі; відповідними правами наділялися московський, київський, варшавський генерал-губернатори, їх влада поширювалася й на сусідні губернії. Так, у 1882 р. Київському генерал-губернаторові були тимчасово підпорядковані чернігівський і полтавський губернатори. У подальші роки Комітет дії положення про посилену охорону чи оголошував воєнний стан у Київській, Подільській і Волинській губерніях або окремих місцевостях з надання генерал-губернатору обов'язків Головнокомандувача та права видавати обов'язкові постанови для попередження порушень державної безпеки. Генерал-губернаторам підпорядковувалися усі цивільні установи, навчальні заклади, судові органи. Вони дістали право арешту, адміністративного вислання будь-якої особи, припинення або заборони періодичних друкованих видань.

Тимчасовим генерал-губернатором в Харкові був призначений граф М. Т. Лоріс-Меліков, в Одесі — Е. І. Тотлебен. Ці герої російсько-турецької війни 1877—1878 pp. мали своєю популярністю відповідно вплинути на місцевих жителів.

Введення тимчасових генерал-губернаторств призвело до масових репресій, повальних обшуків, арештів, висилань. Військово-окружні суди (їм генерал-губернатори передавали на власний розсуд справи цивільних осіб) почали виносити смертні вироки. Діяльність тимчасових генерал-гебернаторів характеризувалася надзвичайним самоуправством і сваволею. Особливо нещадно діяли Тотлебен та його помічник С. Ф. Панютін.

Ключову позицію у місцевому управлінні, як і раніше, посідав губернатор. Здавалося, буржуазні реформи 60—70 років, з якими пов'язувалося багато надій, перетворять в дусі часу всю систему місцевого управління. Звільнення селян від кріпосної залежності і проголошене зрівняння всіх станів у правах, відокремлення суду від адміністрації, введення земського та міського самоврядування тощо істотно змінили становище губернаторів. До їх відання не ввійшли і деякі щойно створені державні установи (контрольні палати, акцизні управління тощо). Однак незабаром уряд почав вдаватися до заходів, що прямо суперечили принципам реформ 60— 70-х років. Унаслідок цього наприкінці XIX ст. губернатори дістали повноваження, яких вони не мали навіть у дореформений період.

Неухильно нарощувалися карально-поліцейські функції губернаторів. У 1866 р. вони дістали право вимагати виконання своїх «законних вимог» від усіх службовців, незважаючи на службову підлеглість, старшинство за посадою або чином. Тоді ж губернаторам була надана можливість ревізувати усі цивільні установи губернії, незалежно від відомства (це перетворило їх у повновладних вершителів долі чиновництва), а також закривати приватні товариства, клуби тощо у разі виявлення в їхній діяльності чогось «противного державному порядку, громадській безпеці та моральності». 31876 р. вони почали видавати «для правильного виконання узаконень про благочиння і безпеку», так звані «обов'язкові постанови» (про заборону зборів, закриття органів преси та ін.).

Особливо посилюється адміністративна влада губернаторів після видання Положення про заходи з охорони державного порядку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. Згідно з цим законом у разі введення режиму посиленої охорони губернатор мав право закривали збори, торговельні та промислові заклади, забороняти органи преси, арештовувати (на строк до трьох місяців) і штрафувати (на суму до 500 крб.) винних у порушенні «обов'язкових постанов», а також висилати «підозрілих» і «шкідливих» осіб за межі губернії. За поданням губернатора Особлива нарада при МВС вирішувала питання про адміністративне заслання на строк до п'яти років осіб, «шкідливих для державного та громадського спокою».

Домінуючою була роль губернаторів в організації поліцейського нагляду (гласного та негласного) за особами «сумнівної політичної благонадійності». Під час здійснення судової контрреформи губернатор набув права впливати на суди (наприклад, він переглядав списки осіб, які були намічені для обрання їх мировими суддями, і списки присяжних засідателів), у 1889 р. він стає головою адміністративно-судової установи — губернського присутствія. Він же подавав міністру внутрішніх справ для затвердження кандидатури земських дільничних начальників. Земське положення 1890 р. і Міське положення 1892 р. поставили під жорсткий губернаторський контроль органи земського та міського самоврядування. Губернатору підпорядковувався весь поліцейський апарат губернії: він безпосередньо призначав поліцмейстерів та повітових справників з помічниками, а також станових приставів. Про будь-який «безлад» вони мусили негайно доповідати «хазяїну губернії». Отже, владні повноваження губернаторів, закріплені в законодавстві другої половини XIX ст., мали цілком визначену спрямованість, відбивали основну лінію у внутрішній політиці самодержавства. Губернатор у російській провінції був справжнім сатрапом, від ласки якого залежало існування будь-якої установи і навіть доля будь-якої особи у «ввіреній» йому губернії.

Широкі каральні права, розгалужений апарат, на який спирався губернатор, використовувалися ним насамперед для боротьби з реальними і потенційними політичними противниками існуючого ладу. Конкретні напрями діяльності губернаторів з охорони «порядку і спокою», основні об'єкти та суб'єкти губернаторської «уваги» містилися в численних циркулярах Міністерства внутрішніх справ переважна більшість їх видавалась Департаментом поліції, як правило, під грифами «таємно» і «цілком таємно».

В умовах досить широкої, часто недостатньо визначеної компетенції губернаторів, величезних масштабів каральної влади, з одного боку, і дуже слабкого контролю за їхньою діяльністю, з іншого (досить сказати, що протягом 80-х і 90-х років жодна губернія не була піддана повній ревізії), стан справ багато в чому визначався особистісними та діловими якостями, рівнем загальної культури, політичними спрямуваннями, симпатіями й антипатіями тих, хто обіймав губернаторську посаду. Призначення нерідко залежало від випадку, але насамперед — від протекції.

Слід наголосити, що у другій половині XIX ст. значно зріс порівняно з дореформеним періодом освітній ценз губернаторів: кількість осіб з вищою освітою досягла двох третин. Усі губернатори були спадкоємними дворянами (дехто належав до титулованої знаті). За майновим станом вони належали до найбільш забезпеченої категорії вищого чиновництва. У переважній більшості їхні земельні володіння перевищували тисячу десятин. Одним з найбагатших людей країни вважався катеринославський губернатор граф Ф. Кел-лер, у якого було понад 20 тис. десятин землі.

Не можна заперечувати той факт, що наприкінці 50-х — на початку 60-х років XIX ст. з'явився новий тип ліберальних, освічених губернаторів. До них належав, зокрема, херсонський губернатор Басманов, відомий своєю невтомною боротьбою зі зловживаннями. Але діяльність таких губернаторів дратувала представників уряду, через що була нетривалою.

З 1866 p., після замаху Д. Каракозова на царя Олександра II, почалася масова заміна губернського начальства. Губернаторів нового типу стає дедалі менше і менше. їхні місця посідають відверті реакціонери. Особливо збільшився попит на них у період політичної реакції 80—90-х років. До таких діячів належали полтавський губернатор Є. Янковський, чернігівський губернатор О. Анастасьєв і чимало інших, які чинили сваволю і беззаконня. Про те, що факти зловживання владою, хабарництва тощо стали серед губернської адміністрації досить поширеними, свідчать і «політичні огляди», які подавалися в 70—90-х роках спочатку до III відділення власної його імператорської величності канцелярії, а потім — до Департаменту поліції МВС начальниками жандармських управлінь.

Губернатор фактично координував діяльність місцевих органів усіх відомств та органів місцевого самоврядування. Посилення влади губернатора йшло шляхом не передачі в його руки владних функцій від інших посадових осіб та відомств, а через зміну форм

функціонування губернаторської влади та засобів впливу на місцеві органи.

Характерна особливість губернаторського управління в другій половині XIX — на початку XX ст. полягала в тому, що вплив губернаторської влади на місцеві органи здійснювався не тільки й не стільки шляхом прямого підпорядкування, але й через: 1) головування губернатора та участь в роботі губернських присутствій, комітетів та комісій; 2) через загальний нагляд за діяльністю місцевих органів різних відомств та органів місцевого самоврядування; 3) через участь у підборі та розміщенні кадрів чиновників.

У кожному із 85 повітів України адміністративна влада належала справнику, який призначався губернатором з числа дворян і був відповідальним перед ним. Справник очолював повітове поліцейське управління, до складу якого входили два дворянські засідателі, що обиралися повітовими дворянськими зборами. Повітовий справник головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і дорадчих органів (присутствій та комітетів), які відігравали роль виконавчих інстанцій для відповідних губернських установ. Деякі з присутствій та комітетів очолював повітовий предводитель дворянства.

Важливе місце в урядовому апараті, покликаному забезпечувати «порядок і спокій» серед селянського населення, було відведено земським дільничним начальникам, посада яких вводилася законом від 12 липня 1889 рА Вони призначалася губернаторами за погодженням з предводителями дворянства з наступним затвердженням міністром внутрішніх справ. Земськими начальниками могли бути тільки спадкоємні дворяни, які володіли землею в повіті і мали вищу освіту. Однак Положення про земських дільничних начальників припускало низку винятків; за неможливості відшукати кандидатів, які б задовольняли вимоги обох цензів, міністр мав право призначати земських начальників з дворян без вищої освіти, але з підвищеним майновим цензом, або ж з вищою освітою, але без установленого цензу.

Закон передбачав можливість призначення на цю посаду також осіб без середньої освіти (якщо у них був чин колезького реєстратора, тобто нижчий класний чин). У суспільстві ця норма була оцінена належним чином. Так, в пародії на закон від 12 липня

1889 р., названій «Положення про земських дільничних каналій» дотепно відмічалося, що на посади земських начальників могли призначатися «...місцеві дворяни, які не закінчили курсу повітового училища або рівного йому за правами навчального закладу, але які вміють, втім, рахувати до трьохсот, якщо при цьому вони, прослуживши в канцелярії предводителя дворянства на посаді канцелярського служителя першого класу, удостоїлись підвищення, хоча б у відставці, в класний чин колезького реєстратора».

За законом від 29 грудня 1889 р. міністру внутрішніх справ дозволялося як «тимчасовий захід» призначати земських начальників з осіб, які не мали середньої освіти (про чин колезького реєстратора вже не згадувалося) і не задовольняли інших підвищених вимог, за умов, що зазначені особи визнавалися міністром внутрішніх справ «здатними до відправлення цієї посади», фактично цей виняток став правилом: губернатор і міністр насамперед враховували спроможність кандидатів здійснювати «тверду владу». Так, за даними земського відділу МВС, складеними у 1903 р. по 10 губерніях (в тому числі Полтавській та Херсонській), понад 21% земських начальників не мали середньої освіти, не кажучи вже про вищу.

Земські начальники наділялися, крім судових, широкими адміністративними функціями, до яких належали нагляд за органами селянського громадського управління та ревізія їхньої діяльності, усунення неблагонадійних волосних та сільських писарів. У разі відсутності чинів повітової поліції земські начальники здійснювали їхні функції. До 1906 р. земський начальник мав право накладати на осіб сільського управління, які не виконали його законних вимог штраф до 5 крб. і арешт до 7 днів без будь-якого формального провадження: він затверджував суддів, переглядав вироки суду (раніше вони вважалися остаточними).

Опорою урядової адміністрації в її діяльності щодо підтримання «порядку і спокою» на селі були органи селянського самоврядування — волосного та сільського. Цей апарат, який утримувався за рахунок селян, перебував у повній залежності від земських начальників. Він був безпосереднім провідником розпоряджень властей.

Значну увагу уряд надавав діяльності волосної та сільської адміністрацій щодо забезпечення надходження до скарбниці від селян численних платежів. Крім викупних платежів, селянство несло тягар різних зборів (казенних, земських, сільських, страхових тощо), від яких звільнялися інші стани. Селяни мусили сплачувати також непрямі податки на предмети широкого споживання (гас, сірники, чай, цукор, тютюн тощо). Внаслідок цього податки та платежі забирали більшу частину доходу селянського господарства, а нерідко й перевищували його, з року в рік зростали недоїмки з усіх видів платежів.

Значну роль у місцевому державному апараті відігравали органи поліції — загальної та політичної. Система органів загальної (загально-цивільної) поліції, яка функціонувала у другій половині XIX ст. і була підпорядкована місцевій адміністрації, склалася в основному після поліцейської реформи 60-х років.

До реформи в губерніях роздільно існували повітова і міська поліції. Ці органи були створені на основі Положення про земську поліцію від 3 червня 1837 р. та Наказу чинам та служителям земської поліції. Вони фактично будувалися на засадах, притаманних ка-теринівському законодавству. На поліцію у дореформений період покладалося стільки обов'язків (крім суто поліцейських, тут були господарські, слідчі й судові функції), що виконати їх було неможливо. Діяльності поліцейських установ в умовах зростання антифеодального руху перешкоджала відсутність формального розмежування територіальних меж відання міської та повітової поліції. Порядок комплектування особового складу поліції також не відповідав вимогам часу і тим завданням, які покладалися на неї урядом— насамперед активно придушувати невдоволення народних мас і забезпечувати «порядок і спокій». Земський справник, який обирався дворянами, нерідко за своїми політичними поглядами та фізичними даними не відповідав своїй посаді, та й не мав, до того ж, спеціальної професійної підготовки. Інші посади в поліції заміщувалися, як правило, армійськими офіцерами, які одержали під час служби поранення і вийшли у відставку.

Поліцейська реформа 60-х років XIX ст. була зумовлена тими самими соціально-економічними й політичними причинами, що й інші буржуазні реформи того періоду. Водночас ця реформа мала ще й особливі причини. Зокрема, скасування кріпосного права призвело до ліквідації вотчинної поліції, яка була істотним додатком державної влади. Отже, уряд намагався цим підсилити низові її ланки. Того ж вимагали нові умови класової боротьби, різке зростання селянського руху як наслідок грабіжницького характеру селянської реформи. Саме тому поліцейська реформа стала другою за вагою в ряду буржуазних реформ.

25 грудня 1862 р. Олександр II видав указ, яким затверджувалися Тимчасові правила про устрій поліції в містах та повітах губерній, що підлягають загальному установленню керованих. Але трапилося так, що норми Тимчасових правил фактично діяли понад півстоліття, а подальшого реформування нижчих ланок поліції так і не сталося.

З 1862 р. у коленому повіті існував єдиний поліцейський орган— повітове поліцейське управління. Стаття 633 зміненого Загального установлення губернської проголошувала: «Весь повіт з повітовими і безповітовими містами, посадами, містечками і селищами, розташованими в ньому, підлягає відомству повітової поліції». Повітове поліцейське управління являло собою колегіальний орган, що його очолював повітовий справник. При ньому були його помічник і члени-засідателі повітового поліцейського управління, які усі разом складали загальне присутствіє управління. Слід наголосити, що повітовий справник після реформи не обирався дворянами, як раніше, а призначався губернатором або генерал-губернатором. Про те, яке велике значення надавалося підбору відповідних кандидатур на посаду начальника реформованої поліції, свідчить хоч би те, що не всі колишні земські справники мали можливість посісти це місце. Указ Олександра II від 25 грудня 1862 p., зокрема, передбачав: «З обраних дворянами теперішніх справників... залишити на новій посаді тільки тих, хто на розсуд начальників губернії може дійсно на користь виконувати обов'язки, на них знов накладені, решту ж затим звільнити, замістивши їх іншими особами, також за безпосереднім розсудом начальників губерній». Підбираючи кандидатури на посаду повітового справника, губернатор міг ігнорувати формальні перепони: передбачалося, що, призначаючи справників він «не обмежується правилами про відповідальність чинів до розрядів посади». Серед чинів повітової поліції становище справника було особливим, що неодноразово підкреслювалося у законі. За ним залишалося право ухвального голосу з усіх питань, які розглядалися поліцією.

Повіт поділявся на дрібніші адміністративно-поліцейські одиниці: стани, дільниці (сотні) та селища. У станах поліцію очолювали станові пристави, які належали до розряду «виконавчих урядовців поліції». Вони призначалися на посаду губернатором за поданням повітового справника. Кількість станів у повітах була різною (від 2 до 4) і залежала від таких чинників, як розмір території, чисельність населення, стан «порядку і спокою».

У 1878 р. становим приставам призначили помічників — поліцейських урядників. Вони вводилися в 46 губерніях Росії, причому кількість їх була неоднаковою: в 20 губерніях вона не перевищувала 100, в 15 — коливалась від 100 до 125, в 9 — від 125 до 175, а у Волинській та Подільській губерніях їх було по 200. Надалі кількість урядників збільшили.

І «виконавчі урядовці» (станові пристави), і «нижчі чини поліції» (урядники) одержували утримання від держави. У 60—70-х роках XIX ст. уряд вжив заходів щодо забезпечення поліції надійними кадрами, змінив порядок її комплектування (вводився принцип вільного наймання за контрактом), збільшив платню, підвищив розмір пенсій, установив нагороди за вислугу років.

Соцькі і десяцькі, які обиралися на ці посади безпосередньо населенням, виконували свої обов'язки безоплатно. У разі наймання на вказані посади сторонніх осіб, вони одержували винагороду за рахунок самооподаткування населення.

Тимчасові правила 1862 р. зберегли самостійну, окрему від повітової, міську поліцію в усіх губернських та в «деяких визначних» містах, посадах і містечках. В Україні на початку XX ст. міську поліцію мали, крім дев'яти губернських центрів, і міста, «підвідомчі градоначальству» (Одеса, Керч, Севастополь, Миколаїв), а також повітові та безповітові міста; Балта Подільської губернії, Бердичів Київської губернії, Ніжин Чернігівської губернії, Бердянськ, Феодосія, Бахчисарай і Карасубазар Таврійської губернії.

В усіх зазначених населених пунктах існували міські поліцейські управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстер та його помічник призначалися губернатором (градоначальником). Управлінню були підпорядковані «виконавчі урядовці поліції» (дільничні та міські пристави та їхні помічники, а також поліцейські наглядачі) та «нижчі чини» (городові та інші «поліцейські служителі»).