Система управления отходами

Большое число взаимосвязанных задач обращения с отходами и их высокая сложность требуют системного подхода ввопросах управления отходами.

Управление отходами – составная часть общей системы управления. Структура, ответственность, практические методы, процедуры и процессы должны координироваться с работами в других областях, например, в производственной и экономической деятельности, в области охраны здоровья населения и т.п. Сама по себе эта структура существовать не сможет, поэтому она должна быть включена в систему экологического управления.

В связи с этим можно выделить следующие этапы развития системы управления отходами во второй половине ХХ в.:

1. Размещение отходов на мелких свалках (например, в Голландии в 70-х гг. их насчитывалось около 400);

2. Конец 70-х гг.: строительство полигонов – инженерных сооружений с системами очистки фильтрата сточных вод и утилизацией биогаза;

3. 80-е гг. – развитие системы раздельного сбора ТБО, развитие рынка вторичного сырья;

4. 90-е гг. переработка ТБО с выделением органической составляющей и последующим ее компостированием;

5. Современная схема переработки ТБО: сортировка отходов с целью отбора вторичного сырья, отделение органической части с целью компостирования и твердых фракций, подлежащих сжиганию или захоронению.

Россия в настоящее время находится примерно в начале перехода от первого этапа ко второму.

Переход от полигонного захоронения всей массы ТБО к промышленной переработке до 50 – 60% ее массы является основной тенденцией решения проблемы отходов в мировой практике. Необходимо понимать, что практическое решение промышленной переработки отходов связано с большими капитальными вложениями, поэтому строительство объектов промышленной переработки отходов осуществляется довольно медленно.

Для того чтобы реализовать нормы, заложенные в Законе «Об охране окружающей природной среды», была разработана государственная программа «Отходы», основной целью которой является обеспечение стабилизации, а в дальнейшем – сокращение загрязнения окружающей среды отходами производства и потребления и экономия природных ресурсов за счет максимального возвращения вторичных ресурсов в промышленное производство.

Управление отходами начинается с изменения взгляда на то, чем являются бытовые отходы. Известному эксперту по проблеме отходов Полу Коннетту принадлежит формулировка, выражающая этот новый взгляд: «Мусор – это не вещество, а искусство смешивать вместе разные полезные вещи и предметы, тем самым определяя им место на свалке». Традиционные подходы к проблеме отходов ориентировались на уменьшение опасного влияния на окружающую среду путём изоляции свалки от грунтовых вод, очистки выбросов мусоросжигательных заводов и т.д. Основа концепции управления отходами состоит в том, что отходы состоят из различных компонентов, которые должны не смешиваться между собой, а утилизироваться отдельно друг от друга наиболее экономичными и экологически приемлемыми способами.

Система предполагает, что в дополнение к традиционным способам неотъемлемой частью утилизации отходов должны стать мероприятия по сокращению количества отходов, вторичная переработка отходов и компостирование. При этом предполагается, что способствовать эффективному решению проблемы отходов может комбинация нескольких взаимодополняющих программ и мероприятий, а не одна технология, пусть даже самая современная.

Для каждого конкретного региона необходим выбор определённой комбинации подходов, учитывающей местный опыт и местные ресурсы. План мероприятий в системе управления отходами основывается на изучении потоков образующихся в разных отраслях производства (в том числе и в быту) отходов, оценке имеющихся вариантов и включает осуществление небольших экспериментальных проектов, позволяющих собрать информацию и приобрести опыт.

В настоящее время управление отходами регулируется отдельными положениями законов, нормативных документов, постановлений и правил в области охраны окружающей среды и обращения с отходами [2-5].

Современная структура системы экологического права сочетает правовое регулирование природопользования по объектам с функциональным регулированием охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Законом «Об отходах производства и потребления» [5] определяется понятие «обращение с отходами» – это «деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению отходов». В иностранных нормативно-правовых документах и технической литературе используется термин «управление отходами» («waste management»), на который в последнее время стали переходить и в России.

Использование комплекса различных методов переработки отходов, ориентированного на региональное и отраслевое применение, составляет систему управления отходами. Она должна строиться в виде иерархической структуры, в которой приоритет отдается методам, уменьшающим образование отходов, их повторному использованию и переработке, что позволяет снизить объем отходов, подлежащих захоронению или уничтожению.

Иерархия начинается с сокращения отходов «у источника». Здесь подразумевается уменьшение общего количества отходов и уменьшение их токсичности и иных вредных свойств. Сокращение отходов достигается путём переориентации производителей и потребителей на продукты и упаковку, приводящую к меньшему количеству отходов.

Следующий уровень – вторичная переработка (включая компостирование) – «рециклинг» – позволяет наиболее полно использовать сырье и материалы и сократить количество образующихся отходов производства, а также существенно уменьшить количество отходов потребления, попадающих на свалки или мусоросжигательные заводы.

Третий уровень – «рекуперация» – это переработка материалов, включая компостирование органического вещества, переплавку стекла, металла, пластика и другие формы рекуперации полезных материалов, предотвращающие их захоронение.

При этом рециклинг – возвращение отходов в тот же технологический процесс, который привел к их образованию, а рекуперация – это использование отходов после обработки или без таковой в других технологических процессах или для получения энергии [5].

Четвертый уровень – это извлечение энергии. Мусоросжигание уменьшает объем отходов, попадающих на свалки, и может использоваться для производства электроэнергии. Современные мусоросжигательные заводы оборудуются системами очистки выбросов, генераторами электроэнергии, используемыми в комбинации с другими методами.

Пятый уровень – з ахоронение на полигонах остается необходимым для отходов, не подлежащих вторичной переработке, несгораемых или сгорающих с выделением токсичных веществ. Современные санитарные полигоны, отвечающие экологическим требованиям, мало напоминают знакомые всем свалки: они представляют собой сложнейшие инженерные сооружения, оборудованные системами борьбы с загрязнениями воды и воздуха, использующие образующийся в процессе гниения мусора метан для производства тепла и электроэнергии.

Использование разнообразных сочетаний рециклизации, переработки, компостирования и снижения объёмов отходов приводит к наиболее эффективному функционированию системы и в конечном счете к уменьшению количества образующихся отходов.

При этом структура управления отходами должна быть организована таким образом, чтобы она имела возможность адаптации к изменяющимся условиям в экономической и технологической сфере, то есть развиваться и усовершенствоваться по мере изменения подходов к управлению и методик переработки материалов. Элементы гибкости, мобильности и последовательности, обеспечивающие развитие системы управления отходами на базе результатов и опыта предшествующих этапов ее разработки и эксплуатации, представляют условия для ее саморазвития.

Концепция создания системы управления отходами предусматривает разработку комплекса связанных в единое целое организационно-управленческих, правовых, нормативно-методических, технических и экономических средств по обращению с отходами, ведение мониторинга отходов, реализацию перспективных научных разработок, направленных как на повышение технического уровня переработки отходов, так и на создание и внедрение малоотходных технологий.

Одними из основных направлений в этой области являются совершенствование информационного обеспечения и подготовка специалистов по обращению с отходами.

В Российской Федерации в настоящее время нет единой информационной системы по отходам. Частично такую информацию можно найти в статистической отчетности (форма № 14-СН), в экологических паспортах предприятий и «Лимитах на размещение отходов» (форма 2ТП-токсичные отходы). Законодательно закреплено, что на любом предприятии должны быть разработаны Проекты нормативов образования отходов и лимиты на их размещение в целях уменьшения количества их образования [5, 6].

В некоторых отраслях промышленности и в ряде регионов разработаны и функционируют автоматизированные банки данных по отдельным видам отходов. Однако отсутствие единой системы накопления, хранения информации и обращения с нею существенно затрудняет возможности функционирования системы управления отходами.

Создание такой системы заложено в государственную программу «Отходы». Предполагается, что работа будет проводиться по следующим направлениям: научно-методическое обеспечение, формирование специализированных банков и справочно-информационное обеспечение потребителей [7]. Кроме того, предусмотрено создание Государственного кадастра отходов [5], в который должны войти: реестр объектов размещения отходов, банки данных об образовании отходов, о технологиях переработки и обезвреживания различных видов отходов.

Государственный кадастр отходов должен состоять из трех разделов, каждый из которых представляет собой свод различных специализированных данных об отходах.

«Каталог» – федеральный классификационный каталог отходов – данные о составе и свойствах отходов производства и потребления. Федеральный классификационный каталог отходов утвержден приказом Госкомэкологии России от 27.11.97г. № 527 (регистрационный номер №1445 от 29.12.97г.). Он позволяет разделить все виды отходов по группам, а также присвоить каждому виду отходов конкретный код и класс опасности. Кодовая система вводится для формализации видов отходов с целью учесть все их многообразие и в то же время исключить возможность различного представления одного и того же вида отходов, то есть полностью идентифицировать его. Шестизначный код несет в себе следующую информацию:

«Реестр» – государственный реестр объектов размещения отходов – данные об объектах временного и постоянного размещения отходов производства и потребления.

«БДОТ» – банк данных отходов и технологий – свод систематизированных сведений по технологиям переработки, использования и обезвреживания конкретных видов отходов производства и потребления [6].

При этом отмечается, что при разработке системы государственного (и регионального) управления отходами следует исходить из того, что объектами управления являются как все источники образования отходов, так и их потребители, а управляющее воздействие должно осуществляться по трем стратегическим направлениям:

– создание условий для снижения количества отходов;

– обеспечение роста объемов использования отходов;

– создание экологически безопасных условий хранения и захоронения отходов [7].

В условиях рыночной экономики приоритет должен принадлежать правовым, нормативным и экономическим методам управления, то есть можно использовать как методы экономического стимулирования, так и методы экономического воздействия. Более подробно эти методы будут рассмотрены далее. Здесь отметим, что в настоящее время производители отходов не несут всю полноту экономического и социального бремени по их уничтожению, перекладывая его на общество. Поэтому производитель отходов должен компенсировать полную общественную стоимость обращения с отходами. Это будет стимулировать производителя к внедрению технологий, снижающих производство отходов. Чтобы и у производителя, и у населения появились стимулы к уменьшению производства отходов, необходимо, где это возможно, увязать платы с реальным объемом отходов, отправляемым на захоронение. Такая схема может эффективно работать при условии использования административных и штрафных санкций одновременно, а также в сочетании с другими методами интегрированной системы [9].

Основные принципы экономического регулирования, закрепленные законодательно [5, 6], следующие:

1. Уменьшение количества отходов за счет внедрения мало- и безотходных технологий и вовлечение в хозяйственный оборот отходов, образовавшихся в процессе производства.

Однако переработка некоторых видов отходов экономически невыгодна одному предприятию, так как требует определенных усилий по сбору и хранению специальных технологий и производственных мощностей по их переработке (например люминесцентные лампы).

2. Платность размещения отходов.

Плата за размещение отходов представляет собой форму компенсации ущерба, наносимого окружающей среде, и состоит из платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов и платы за сверхлимитное размещение. Финансовые средства аккумулируются на счетах экологических фондов и используются для финансирования мероприятий экологической направленности. Платежи за размещение отходов в пределах установленных лимитов осуществляются за счет себестоимости продукции, а платежи за сверхлимитное размещение – из прибыли предприятия.

Отнесение платы за размещение отходов на себестоимость, к сожалению, не способствует решению проблемы. В зарубежной практике эти затраты выделяются отдельными статьями при бухгалтерском и управленческом учете издержек производства («экологический эккаутинг»), а их снижение является для природопользователей основным стимулом для реализации концепции экологически чистого производства.

3. Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами.

Основными рычагами экономического стимулирования должны являться налоговые и кредитные льготы тем природопользователям, которые осуществляют мероприятия по ресурсосбережению и переходу на чистое производство.

Согласно Закону РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» и инструкции государственной налоговой службы РФ «О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций» устанавливается уменьшение ставки налога на сумму в размере 30% от капитальных вложений на природоохранные мероприятия. Кроме того, предусматривается уменьшение налогооблагаемой прибыли на сумму, направленную из этой прибыли на строительство, реконструкцию и обновление производственных фондов, освоение новой техники и технологий, в том числе и природоохранных.

Организация кадров предполагает профессиональную подготовку специалистов различных отраслей промышленности, связанных с проблемами образования, обезвреживания и использования отходов.

К решению проблемы управления отходами целесообразно привлечь, или, по крайней мере, учесть мнение всех заинтересованных сторон, в том числе:

– представительную и исполнительную власть;

– население и общественные организации;

– ведомства государственного контроля (отделения Госкомэкологии, СЭС и т.д.);

– руководителей предприятий по утилизации ТБО (свалок и т.д.);

– транспортников;

– руководителей предприятий по переработке вторсырья;

– представителей СМИ.

Однако всю основную работу должны проводить специалисты в области экологии. Из представителей названных групп можно создать консультационный комитет или рабочую группу по отходам, работа которой должна состоять в выработке основных направлений комплексного плана управления отходами.

В дальнейшем для осуществления тех или иных программ по утилизации ТБО возможно создание других, более практически ориентированных структур, например, муниципальных или кооперативных предприятий по сбору отходов, переработке вторсырья и т.д. Иногда эти структуры могут пересекать административно-территориальные границы: быть межрайонными или межобластными.