Создание и деятельность прокуратуры после октября 1917 года

После победы Великой Октябрьской социалистической революции органы прокуратуры были ликвидированы, о чем указывалось в Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 года.¹² Были устранены институты судебных следователей, прокурорского надзора, как и институты присяжной и частной адвокатуры. Надзор и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его Президиума, органов РКИ и кончая губернскими и уездными отделами юстиции. Но такое положение стало нетерпимым после окончания гражданской войны, и вопрос о создании прокуратуры встал со всей остротой. Наиболее активными сторонниками воссоздания прокуратуры как единого независимого органа наблюдения за законностью были В.И.Лснин, М.И.Калинин, Н.В.Крыленко и другие.

Советская прокуратура была создана как прокуратура РСФСР 28 мая 1922 года, когда постановлением ВЦИК было принято «Положение о прокурорском надзоре». Она была учреждена как Государственная Прокуратура в составе Народного Комиссариата Юстиции. Нарком юстиции одновременно являлся и Прокурором Республики. На прокуратуру был возложен общий надзор, возбуждение уголовного преследования, наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью орга-

СУ РСФСР. 1917. №4. Ст. 50.

нов ГПУ. На нее было так же возложено поддержание обвинения в суде и наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.¹³ В итоге, была создана прокурорская система во главе с Прокурором Республики. В нее на местах входили губернские прокуроры, находившиеся в подчинении Прокурора Республики. При военных трибуналах учреждены были военные прокуроры. Особо следует подчеркнуть, что прокуратуре поручалось наблюдение за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц.

В дальнейшем деятельность прокуратуры РСФСР стала регулироваться Положением о судоустройстве РСФСР от 19 ноября 1926 г. с изменениями от 21 августа и 3 сентября 1928 г.¹⁴ Согласно этому Положению прокурор РСФСР являлся Заместителем Народного комиссара юстиции РСФСР. Он назначал губернских прокуроров (нередко, по предложению руководящих местных органов). В то же время прокуроры автономных республик избирались в качестве народных комиссаров юстиции центральными исполнительными комитетами соответствующих республик, что приносило существенный вред принципу централизации прокуратуры и независимости ее деятельности от местных органов власти.

В связи с образованием Союза ССР возникла необходимость централизации прокуратуры в рамках союзного государства. На промежуточном этапе была создана прокуратура вначале при Верховном Суде СССР, а затем - самостоятельная прокуратура Союза ССР. В Положении о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 года было сказано, что на прокурора Верховного Суда возлагаются обязанности в области общего надзора, судебного надзора, надзора за «закономерностью» действий ОГ-ПУ. Важно отметить, что прокурор Верховного Суда СССР по этому Положению еще не руководил республиканскими прокурорами, а его деятельность ограничивалась надзором в отношении законности деятельности центральных органов. Правда, участвуя в заседаниях Верховного Суда СССР, он мог истребовать по вопросам обсуждения через прокуроров республик необходимые сведения и справки, и для них эти требования были обязательны к исполнению.¹⁵

¹³ СУ РСФСР. 1922. №36. Ст. 424.

¹⁴ СУ РСФСР. 1926. №85. Ст. 624; 1928. №114. Ст. 710; №117. Ст. 733.

¹⁵ Вестник ЦИК, СНК и СТО Союза ССР, 1923. №10. Ст. 3111.

24 июля 1929 года было принято новое Положение о Верховном Суде и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР. Прокурору было поручено наблюдать за законностью деятельности всех центральных исполнительных органов кроме ЦИКа СССР, его Президиума, СНК и Совета труда и обороны. Новым явилось то, что прокурор Верховного Суда СССР должен был наблюдать за законностью постановлений ЦИКов союзных республик и их президиумов с точки зрения Конституции Союза ССР и общесоюзного законодательства. В области судебного надзора он обязан был следить за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений Союза ССР и союзных республик. На прокурора Верховного Суда СССР возлагалась также обязанность возбуждать уголовное преследование и наблюдать за производством предварительного следствия по делам, подлежащим рассмотрению Верховным Судом СССР, независимо, кем производилось расследование, союзными или республиканскими органами следствия. По делам этой категории Прокурор Верховного Суда Союза ССР мог поручить прокурору союзной республики назначить следователя этой прокуратуры, если преступление совершено на территории данной республики. Наблюдение за законностью действий местных органов народных комиссариатов и иных центральных учреждений Союза ССР и организаций общесоюзного значения должно было осуществляться прокуратурой соответствующей союзной республики, что также являлось шагом на пути создания единой общесоюзной прокурорской системы.¹⁶

20 июня 1933 года была учреждена прокуратура Союза ССР. Прокурор СССР был обязан надзирать за соблюдением законов центральными органами (наркоматами и ведомствами) и органами власти союзных республик, а также местными органами власти. Он должен был следить за применением законов судебными учреждениями союзных республик, а также возбуждать уголовное преследование и поддерживать обвинение во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР. На прокуратуру возлагался надзор за законностью и правильностью действий ОПТУ, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений.¹

¹⁶ СЗ СССР. 1929. №50. Ст. 445. СЗ СССР. 1933. №40. Ст. 239.

Главным в этой реформе было, что на прокуратуру СССР, наконец, было возложено общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик, что следует рассматривать как важный этап централизации. Но при этом следует иметь ввиду, что прокуратуры союзных республик продолжали находиться в составе наркоматов юстиции этих республик и, следовательно, были в двойном подчинении, что противоречило принципам единства и независимости прокуратуры, а также препятствовало единоначалию в ней.

17 декабря 1933 года ЦИКом и СНК СССР было утверждено Положение «О прокуратуре Союза ССР», которым урегулированы ее взаимоотношения с прокурорами союзных республик.¹⁸ Они на основании этого акта были поставлены в полное подчинение Прокурору СССР и им стали назначаться. Но только 20 июля. 1936 года органы прокуратуры республик были выделены из комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и подчинены непосредственно Прокурору СССР.¹⁹ Согласно Конституции, принятой 5 декабря 1936 года, на Прокурора СССР было возложено осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми наркоматами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.²⁰ Тем самым централизация прокуратуры была завершена в масштабах всей страны. Была создана единая система органов прокуратуры, и определено её место в государственном механизме. Однако, следует признать, что, несмотря на провозглашение в Конституции 1936года независимости прокуратуры, эта независимость было весьма относительной. Партийные органы не только центра, но и на местах могли активно влиять на характер её деятельности, что причиняло большой ущерб авторитету прокуратуры и отрицательно сказывалось на общем состоянии законности. Особенно негативно отразились на деятельности прокуратуры и состоянии законности массовые репрессии, проводившиеся органами НКВД и ГПУ в период расцвета культа личности И.В. Сталина. Многие честные прокуроры, не желавшие мириться с беззаконием, сами подвергались преследованию, привлекались к уголовной ответственности и

'* СЗ СССР. 1934. №1. Ст. 2-а, 2-6. ¹⁹ СЗ СССР. 1936. №40. Ст. 338.

²⁰ Конституция Союза Советских Социалистических Республик. Принята VIII Чрезвычайным съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г.

уничтожались физически. Тем не менее, в годы Великой Отечественной войны прокуратура сыграла значительную роль в укреплении государственной дисциплины, обеспечении усилий по укреплению правопорядка и законности, борьбе с тяжкими преступлениями, установлении и расследовании злодеяний немец-ко-фашистских захватчиков. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 года для прокурорско-следственных работников была учреждена военизированная форма и классные чины, приравненные к воинским званиям/' 19 марта 1946 года Прокурору СССР было присвоено наименование Генерального Прокурора СССР.²² Все это способствовало усилению влияния прокуратуры в государстве, и повышению ее авторитета в международном плане. В дальнейшем прокуратура была лишена многих важных льгот. Этот откат пришелся на последний период деятельности Н.С.Хрущева в качестве Генерального Секретаря КПСС, что, конечно, сказалось на деятельности прокуратуры и заинтересованности её работников в достижении высоких результатов в работе по укреплению законности.

24 мая 1955 года было принято Положение «О прокурорском надзоре в СССР», утвержденное Президиумом Верховного Совета СССР²³, в котором четко регламентировано, что должен был делать Генеральный Прокурор и подчиненные ему прокуроры. На прокурора был возложен:

1. надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных советов, должностными лицами и гражданами;

2. привлечение к уголовной ответственности, надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия;

3. надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений и постановлений судебных органов;

4. надзор за законностью исполнения приговоров; и надзор за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы.

В Положении излагались полномочия прокурора, необходимые ему для осуществления своей деятельности, в частности,

" Вед. ВС СССР. 1943. №39. Вед. ВС СССР. 1946. №10. Вед. ВС СССР. 1955. №9. Ст. 222.

для выявления нарушений закона и их устранения. Так они во многом сохранились и применяются и в настоящее время. В подготовке проекта этого Положения активное участие принял Р.А.Руденко, возглавлявший прокуратуру с 1953 по 1980 г.г. Бывший Главный государственный обвинитель на Нюренберг-ском процессе со стороны Советского Союза, назначенный Генеральным Прокурором СССР после смерти Сталина, он сыграл значительную роль в усилении влияния прокуратуры.

Следующим этапом развития прокурорской системы было принятие Конституции 7 октября 1977 года.²⁴ Согласно ней на прокуратуру, также как и ранее, был возложен высший надзор, но эти обязанности теперь могли исполняться не только Генеральным Прокурором, но и подчиненными ему прокурорами, тогда как по Конституции 1936 года это было исключительной прерогативой Прокурора СССР. Конституцией было установлено, что деятельность прокуратуры регулируется Законом, а не Положением, т.е. актом Верховного Совета СССР, а не его Президиума, что являлось более высоким рангом нормативного акта и также свидетельствовало о повышении авторитета прокуратуры.

В принятом на основании Конституции Законе «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 года полномочия прокуроров были расширены.²⁵ Это проявилось в указании на обязательность исполнения требований прокурора, а также в приостановлении действия опротестованного прокурором акта, нарушающего охраняемые законом права и свободы граждан, и в других предусмотренных законом случаях. В дальнейшем прокурору было предоставлено право делать предостережения и предписания органам и должностным лицам, допустившим нарушения закона. Следует отметить, что, если предостережение являлось средством предупреждения нарушения законности впредь, то предписание фактически являлось административным актом, поскольку требовало безоговорочного принятия мер по устранению нарушений закона. Вряд ли такая административная власть должна была принадлежать прокуратуре. Поэтому в дальнейшем при принятии закона Российской Федерации о прокуратуре от такого правового акта прокурора, как «предписание», законодатель отказался.

²⁴ Вед ВС СССР. 1977. №41. Ст. 617.

²⁵ Вед ВС СССР. 1979. №49. Ст. 843.

В конце 1991 года СССР прекратил свое существование, в связи с чем была ликвидирована и прокуратура Союза ССР. Поэтому Закон «О прокуратуре СССР» также прекратил свое действие.

15 ноября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял постановление «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР».²⁶ Этот акт имел важное значение, поскольку на базе органов прокуратуры, действовавших на территории РСФСР, была создана единая система, построенная по принципу единоначалия, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР. Тем самым была предотвращена пагубная для деятельности прокуратуры её децентрализация. Вместе с тем следует подчеркнуть двойственность значения этого акта. Он был принят до того, как прекратил свое существование СССР, и поэтому имел определенный сепаратистский характер, поскольку объективно способствовал распаду единой системы прокуратуры Союза ССР.

17 января 1992 года был принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации».²⁷ Особенностью закона явилось, что он был принят в начале готовившейся судебно-правовой реформы. В нем было отменено право прокурора осуществлять надзор за рассмотрением судами уголовных и гражданских дел. Вместе с этим, в законе были определены цели, принципы и предмет деятельности прокуратуры, сохранена обязанность и право прокуроров опротестовывать незаконные судебные решения. В то же время закон не включил важные положения по осуществлению координации правоохранительных органов, определявшие роль прокуратуры в организации борьбы с преступностью.

Поскольку Закон «О прокуратуре РФ», указанный выше, был принят до принятия Конституции 1993 г., а также в связи с выявившейся необходимостью укрепления места прокуратуры в системе государственных органов и обеспечения правовых и социальных гарантий ее деятельности, были произведены изменения и дополнения в Закон РФ «О прокуратуре РФ». Принятие Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 октября 1995 года,²⁸ сыграло большую роль в определении позиций прокуратуры в системе государственных органов в области

Вед. В.С. РСФСР. 1991. №48. Вед. В.С. РСФСР. 1992. №12. СЗ. РФ. 1995. №47. Ст. 4472.

осуществления ею своих надзорных функций. Эти изменения и дополнения привели к тому, что Закон «О прокуратуре РФ» (в редакции 18 октября 1995) стал самостоятельным законодательным актом, в котором отражены основные положения организации и деятельности прокуратуры. И, хотя он именуется как Закон о внесении изменений и дополнений, фактически это - новый закон, в нем не сохранена нумерация статей Закона 1992 года, а, главное, в нем имеется ряд важных принципиальных положений, основывающихся на Конституции Российской Федерации 1993 года. Согласно этому закону обеспечен приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина, восстановлена роль прокуратуры как координатора деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. В то же время в Законе резко сокращены права прокурора участвовать в право-творческой деятельности: у него оказалось отобранным право законодательной инициативы в отношении федеральных законопроектов и сужено право запроса в Конституционный Суд. Последние изменения в этот Закон внесены Федеральным законом от 23 декабря 1998 года, (подписанным Президентом 10 февраля 1999 г.),²⁹ которым был принципиально расширен предмет деятельности прокуратуры вообще и надзора за исполнением законов, в частности, усилены материально-правовые гарантии службы прокурорских работников. Характеристика этого Закона в новой редакции будет дана в следующем параграфе главы.

Контрольные вопросы:

1. Почему была создана прокуратура РСФСР в 1922 г.?

2. Правовое регулирование и функции прокуратуры на первом этапе ее существования.

3. Этапы создания прокуратуры СССР.

4. Развитие законодательства о прокуратуре СССР в 1933-1979гг.

5. Распад СССР и создание прокуратуры Российской Федерации.

¹ СЗ. РФ. 1999. №7. Ст. 878.