Окружающей среды в России

 

В 1990 году, согласно решению Государственного комитета СССР по экономической реформе, в 29 регионах (городах, областях, автономных республиках) бывшего Союза проводился широкомасштабный экономический эксперимент по введению системы платежей за загрязнение воздуха, воды и складирование отходов. Было предложено установить платежи за выброс в атмосферу загрязняющих веществ, сброс в водные объекты загрязняющих веществ, размещение твердых отходов.

За выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов устанавливались два вида нормативов платы:

1) за допустимые (в пределах установленных лимитов) объемы выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение твердых отходов;

2) за превышение допустимых (относительно установленных лимитов) объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение твердых отходов. Источником платы за допустимые выбросы и сбросы являются прибыль, плата за счет сверхлимитных выбросов и сбросы — хозрасчетный доход предприятия.

В ходе эксперимента намечалось решить следующие задачи:

• выявить трудности на пути внедрения платности природопользования;

• уточнить методические подходы к определению размеров и порядка взимания платы за загрязнение окружающей природной среды;

• апробировать на практике формирование и направление использования фондов охраны природы в условиях самоуправления и самофинансирования регионов.

В ходе эксперимента было апробировано в основном три базовых метода и несколько их модификаций:

1) по первому методу ставки платежей рассчитывались, исходя из экономического ущерба от загрязнения окружающей среды;

2) по второму — исходя из затрат, необходимых для достижения определенных экологических целей (вариант Госкомприроды СССР);

3) по третьему — исходя из стоимости ресурса (воды, воздуха), необходимого для разбавления смеси, при котором содержание загрязняющих веществ в данном ресурсе будет находиться на уровне предельно допустимой концентрации (ПДК).

Наибольший интерес представляют первые два метода. Третий метод в связи с ограниченностью природных ресурсов (воды) и практически нереальностью осуществления его на практике (например, для воздуха) не имеет экономического смысла и поэтому в дальнейшем нами не рассматривается.

Как показал эксперимент, платежи, установленные на основе ущерба, весьма высокие и при существующей тогда системе налогообложения предприятия не могли вынести это непосильное бремя. В то же время данный эксперимент показал действенность и эффективность экономических методов в решении экологических вопросов.

Результатом введения указанных платежей и проведения связанных с ними природоохранных мероприятий имело место снижение общих выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, что способствовало также значительному увеличению средств, выделяемых предприятиями на осуществление природоохранных мероприятий.

На всех уровнях управления имело место целенаправленное поступление средств в фонды охраны природы для финансирования природоохранных мероприятий, что потребовало от Госкомприроды составление сметы использования средств фондов охраны природы с привлечением местных органов власти.

Проведенный эксперимент показал, что новый экономический механизм природопользования должен стать составной органической частью хозяйственного управления экономикой, а отдельные его элементы найдут применение в ценообразовании, налогообложении, оценке хозяйственной деятельности предприятий, законодательстве и других актах, влияющих на принятие решений.

После проведения экономического эксперимента в России в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 9.01.91 г. № 13 повсеместно была введена плата за загрязнение окружающей природной среды, которая взималась за:

• выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

• сброс в водные объекты или на рельеф местности загрязняющих веществ, в том числе осуществляемый предприятиями и организациями через системы коммунальной канализации;

• размещение отходов.

В общем виде формирование действующей платы за загрязнение окружающей среды, представлено на рис. 14.1.

В основу исчисления платы за загрязнение положена система базовых нормативов платы. При расчете нормативов платы за загрязнение принят затратный подход, который исходит из необходимости установить плату за загрязнение, позволяющую возместить финансирование природоохранных мероприятий, нужных для ликвидации ущерба или его предотвращения. Реально были в основном учтены затраты на природоохранные мероприятия в период 1990—1991 гг.

 

 

Рис. 14.1. Действующая система формирования платы за

загрязнение окружающей среды

 

Нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ рассчитывались с учетом токсичных свойств каждого конкретного вещества через показатель его относительной опасности, являющейся величиной, обратной предельно допустимой концентрации вещества в элементе окружающей среды.

Показатель относительной опасности i-ого вещества A_i рассчитывается по формуле:

где ПДК_i — предельно допустимая концентрация i-ого вещества (для воздуха — среднесуточная, воды — для рыбохозяйственных водоемов).

 

Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы) конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба от выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов или лимитов на показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вредного вещества для окружающей природной среды и на коэффициенты индексации платы.

Базовые нормативы платы за размещение отходов определяются как произведение удельных затрат на размещение единицы (массы) отхода IV класса токсичности на показатели, учитывающие классы токсичности отходов, и на коэффициенты индексации платы.

Для расчета платежей принимались следующие величины удельного экономического ущерба (в ценах 1990 г.):

1) от выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в пределах допустимого норматива выброса и лимита (временно согласованного выброса) — 3,3 руб./усл. т. (в ценах 1997 г. (47,5 руб./усл. т);

2) от сбросов загрязняющих веществ в водные объекты в пределах допустимого норматива сброса и лимита (временно согласованного сброса) — 443,5 руб./усл.т) (4670 руб. усл. т в ценах 1997 г.);

3) от размещения:

• нетоксичных отходов добывающей промышленности — 0,1 руб./т;

• нетоксичных отходов перерабатывающей промышленности — 4,6 руб./м3;

• токсичных отходов — 80 руб./т (в ценах 1997 г. от 2,5 руб. усл. т для нетоксичных отходов добывающей промышленности до 14000 руб./усл. т для токсичных отходов I класса опасности).

В настоящее время имеются базовые нормативы платы на единицу массы (руб./т) по 214 наиболее распространенным веществам, загрязняющим атмосферный воздух, и 198 ингредиентам, сбрасываемым в водные объекты.

Особенности, связанные с неодинаковыми экологическими и экономическими условиями, учитываются коэффициентами экологической ситуации и значимости состояния атмосферного воздуха и почвы территорий экономических районов Российской Федерации, водных объектов по бассейнам (участкам) основных рек.

Базовые нормативы платы за загрязнение (дифференцированные ставки) корректируются с помощью коэффициентов экологической ситуации и значимости, а также ежегодно коэффициентом индексации, значение которого к 1999 г. выросло в 62 раза. Это обусловлено тем, что в последние годы по сравнению с 1991 — 1992 гг. резко изменились экономические условия, стоимостные и ценовые пропорции, активно развивались инфляционные процессы.

Все согласование предельно допустимых нормативов негативного воздействия, определение лимитов осуществляются на региональном уровне исполнительными органами в лице комитетов по охране природы. Решением органов исполнительной власти субъектов Федерации могут увеличиваться коэффициенты экологической ситуации и значимости:

• до двух раз для природопользователей, расположенных в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на территории национальных парков, особоохраняемых и заповедных территориях, эколого-курортных районах, а также на территориях, по которым заключены международные конвенции;

• на 20% для природопользователей, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух городов и крупных промышленных центров.

Устанавливаемый на федеральном уровне коэффициент индексаций платы за загрязнение может регулироваться в субъектах Федерации.

С учетом накопленного опыта взимания платежей Правительством Российской Федерации издано Постановление от 28.08.92 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды воздействия».

Были внесены некоторые изменения в порядок их определения и взимания. В случае отсутствия у природопользователя оформленного и установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхнормативная.

Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровень вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг). Плата за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов относится на издержки (себестоимость) производства. Таким образом, платежи в этой части возмещаются потребителями, так как за негативное воздействие, неустранимое при данном уровне техники и технологий, должно расплачиваться все общество, если оно хочет потреблять те или иные материальные блага.

Платежи за превышение предельно допустимых величин загрязнения — за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя. В случае отсутствия прибыли или убыточности природопользователя плата за сверхнормативное загрязнение окружающей среды производится за счет всех имеющихся средств, на которые в соответствии с действующим законодательством может быть обращено взыскание, т.е. речь идет о ликвидации предприятий.

Однако в силу реально существующих экономических условий практика хозяйствования оказалась не готовой к таким радикальным мерам. В настоящее время действуют ограничения в виде предельных размеров платы за превышение допустимых нормативов негативного воздействия в процентах or прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, и зависящих от уровня его рентабельности (отношение прибыли от реализации продукции к полной ее себестоимости). Если рентабельность не превышает 25%, то максимальный процент от прибыли, в пределах которого взимаются платежи, составляет 20%, при рентабельности до 50% — 50%, а свыше 50% — 70%. Введение такой нормы представляет собой льготу природопользова-телям, носит временный характер и с наступлением улучшения экономической ситуации подлежит безусловной отмене. Полное освобождение от платы распространяется на природопользователей, деятельность которых финансируется из бюджета любого уровня.

Частичное освобождение от платы за загрязнение распространяется на природопользователей, деятельность которых связана с оказанием услуг населению но линии жилищно-коммунального хозяйства (теплоэнергетическое обеспечение, канализование бытовых стоков). В этом случае природопользователи освобождаются от платы пропорционально объемам загрязнения, связанного с оказанием вышеприведенных услуг. Полное или частичное освобождение от платы за загрязнение предусматривается при соблюдении установленных для природопользователя природоохранными органами норм и требований, в противном случае плата за загрязнение рассчитывается и взимается на общих основаниях.

В целях стимулирования природоохранной деятельности применяется корректировка (снижение) платы за загрязнение с учетом освоения средств природопользователем на выполнение природоохранных мероприятий в диапазоне 0—100% размера платы, начисленной природопользователю за фактическое загрязнение окружающей среды. В среднем по России за последние годы корректировка составляет 35—40% от общего размера начисленной природопользователям платы за загрязнение окружающей среды.

Плата за загрязнение может выступать в двух формах — 1) налоговой (сборы в рамках государственной налоговой системы) и 2) вненалоговой (сборы поступают во внебюджетные фонды).

Опыт многих стран показывает, что в период становления экономических методов управления охраной окружающей среды, достижения определенных экологических стандартов ее качества взимание платы за загрязнение во вненалоговой форме было в той или иной степени присуще большинству стран. По мере достижения определенного уровня экономического развития, стабилизации качественного состояния окружающей среды осуществлялся переход в основном к налоговой форме взимания платы за загрязнение.

В России при введении в практику хозяйственной и экономической жизни принципа «загрязнитель платит» была установлена вненалоговая форма взимания платы за загрязнение, основная часть (90%) которой поступает в государственные внебюджетные экологические фонды.

Существующая система платежей за загрязнение окружающей природной среды имеет ряд существенных недостатков, главный из них — низкий уровень платежей. Плата за загрязнение сейчас настолько мала, что предприятиям стало гораздо выгоднее загрязнять окружающую среду, вносить за это плату в экологические фонды и не осуществлять природоохранные мероприятия. В России, например, базовые ставки за сброс фосфора и азота в водные объекты соответственно в 165 и 900 раз меньше, чем в Германии.

Практика применения действующей системы платы показала, что основные ее недостатки состоят в следующем:

• Нормативы платы за загрязнение установлены не на все загрязняющие вещества, образующиеся на предприятиях.

• Многие предприятия (особенно небольшие) обладают слабой материальной базой контроля, поэтому плата за загрязнение является заниженной даже по тем веществам и ингредиентам, для которых имеются нормативы платы.

• В силу изменившихся экономических и других условий нуждается в уточнении нормативная база платы за загрязнение.

• В действующей системе платы за загрязнение недостаточно учтен фактор изменения стоимостных и ценовых пропорций в период 1992—1998 гг. Коэффициенты индексации платы за загрязнение не сопоставимы с фактическими темпами роста инфляции, поэтому аккумулируемые за счет нее средства быстро обесцениваются.

• Текущая ситуация неплатежей приводит к трудностям в сборе денег, т.е. на систему платы за загрязнение оказывают влияние конкретные проблемы переходной экономики.

• Системой платы не охвачены некоторые распространенные виды негативного воздействия на окружающую среду (бактериологическое, радиационное и др.).

• Действующая государственная система мониторинга выбросов становится весьма дорогостоящей и требует совершенствования.

Тем не менее применение действующего механизма определения и взимания платы за загрязнение окружающей среды доказало его жизнеспособность и правильность основных применяемых принципов. В течение 1997—1998 гг. на основе предложений и замечаний территориальных природоохранных органов системы Госкомэкологии России была подготовлена новая редакция Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей среды, которые содержит дополнения, разъяснения и изменения.

За прошедшие годы перечень реально поступающих в окружающую среду и контролируемых загрязняющих веществ значительно расширился, в связи с этим был расширен перечень загрязняющих веществ, по которым устанавливаются базовые нормативы платы.

Базовые нормативы платы, несмотря на ежегодную индексацию, абсолютно неадекватны изменившимся экономическим условиям, стоимостным и ценовым пропорциям, действовавшим на период их установления,

Так, за 1991—1998 гг. индекс инфляции составил около 11 тыс. раз, а ставки платы выросли в 240 раз, т.е. разрыв примерно с 50 раз, и в ближайшие годы он может быть еще увеличен.

За прошедшие годы в себестоимости промышленной продукции плата за загрязнение составляет 0,06—0,08% и в два раза меньше по отношению к внутреннему валовому продукту, а ее доля в финансировании через экологические фонды капитальных вложений на природоохранную деятельность — 3—4%. Это сопоставимо с затратами на подобные цели федерального бюджета и в ряде регионов средства экологических фондов являются единственным источником финансирования природоохранной деятельности.

Новые ставки базовых нормативов платы за загрязнение начали вводиться с 2000 года. Основным критерием для определения размера платы за загрязнение при реализации ее аккумулирующей функции является размер необходимых затрат на мероприятия по охране окружающей среды, обеспечивающих улучшение и стабилизацию качественного ее состояния.

Повышение уровня базовых нормативов в 10—15 раз приведет к восстановлению до 1% доли платы за загрязнение в себестоимости промышленной продукции, который был в начале 1991-1992 гг.

Для сравнения, в Польше нормативы платы за загрязнение в 10—100 раз выше, а в Швеции, где плата за загрязнение взимается лишь по трем веществам (СО, SO₂, NO_x), размер собираемых средств составляет около 1% внутреннего валового продукта.

В соответствии с приказом Минприроды России от 27.12.95 г. № 553 был начат экономический эксперимент по взиманию платы за сброс загрязняющих веществ в составе возвратных вод с учетом их суммарной токсичности.

Плата за сброс загрязняющих веществ с учетом токсичности сточных вод определяется путем умножения повышающего коэффициента на сумму платы за сброс, расширения перечня загрязняющих веществ, по которым устанавливаются базовые нормативы платы загрязняющих веществ, рассчитанную в соответствии с действующим порядком ее поингредиентного определения.

Действующая плата за сброс загрязняющих веществ в водные объекты (приравненный к ним сброс на рельеф местности) получила дальнейшее нормативное совершенствование в «Методических указаниях по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ» (утв. Госкомэкологии России 29.12.98 г.), которые были разосланы в регионы для применения.

Подготовлен и утвержден «Временный порядок расчета платы за загрязнение акваторий водных объектов, являющихся федеральной собственностью Российской Федерации (исключая подземные водные объекты), при производстве работ, связанных с перемещением и изъятием донных грунтов, добычей нерудных материалов из подводных карьеров и захоронением грунтов в подводных отвалах» (регистрация Минюста России 17.07.97, № 1354).

Подготовлена Инструкция по определению платы за размещение списанных плавсредств в прибрежных акваториях и полосах, водных объектах и водоохранных зонах, которая утверждена Госкомэкологией России и находится на согласовании с другими ведомствами.

В 1998 году подготовлена, согласована Госкомэкологией России и проходит установленную процедуру рассмотрения в других ведомствах «Инструкция по взиманию платы за бактериальное загрязнение в составе сточных вод, сбрасываемых в водные объекты».

Велись работы по подготовке нормативно-методического обеспечения введения платы за радиационное, электромагнитное и шумовое негативное воздействие на окружающую среду. Однако указанные разработки не были доведены до заключительной стадии подготовки и утверждения нормативно-методических документов.

В идеальном случае система платного природопользования должна включать как платежи, так и налоги. Налог должен устанавливаться за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах стандарта, а платежи за выбросы (сбросы) — в пределах между стандартом и лимитом и сверхустановленного лимита. Экологический налог должен представлять собой своеобразную плату за пользование ассимиляционным потенциалом территории, взиматься в бюджет и использоваться на социально-экономические нужды общества.

Платежи должны направляться в экологические фонды и использоваться на природоохранные цели. В дальнейшем следует ввести плату на охрану и восстановление ассимиляционного потенциала территории, а остальные платежи превратить в налоги. Экологический налог на выбросы загрязняющих веществ в пределах стандарта должен включаться в себестоимость продукции и, соответственно, в ее цену. В этом случае за загрязнение природной среды платит потребитель и загрязнитель. Потребитель платит за выброс (сброс) загрязняющих веществ в пределах стандарта, то есть за то количество загрязнений, которого нельзя избежать при внедрении лучшей из имеющейся в мировой практике техники и технологии.

Это позволит стимулировать внедрение в практику новых экологически чистых технологий и видов производств.