Участие прокуроров в правотворческой деятельности

Российские прокуроры всех уровней традиционно принимали актив-
ное участие в правотворческой деятельности, способствуя тем самым со-

вершенствованию федерального, субъектного и муниципального законо-
дательства. В настоящее время обязанность прокурора участвовать в пра-
вотворческой деятельности законодательно закреплена в ст.ст. 1, 9 Закона
о прокуратуре, что подчеркивает роль прокуратуры в совершенствовании
законодательства — фундамента правового государства.

Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно
реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивают
верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполни-
тельными органами нормативно-правовых актов в строгом соответствии с
Конституцией Российской Федерации и законами, а именно на это на-
правлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нару-
шения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц,
способствует повышению авторитета органов представительной и испол-
нительной власти, что положительно сказывается на укреплении законно-
сти и правопорядка.

Прокуроры повседневно, постоянно работая с законодательными,
иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением за-
конов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении в су-
дах уголовных и гражданских дел, рассматривая жалобы и заявления
граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего испол-
нения правовых предписаний, совершая многие другие предусмотрен-
ные законом действия, нередко встречаются с фактами несовершенства
отдельных законодательных, иных актов, несоответствием их норма-
тивным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью
правовых предписаний, содержащихся в различных нормативных актах,
с пробелами в правовом регулировании и даже разного рода граммати-
ческими погрешностями, нередко искажающими смысл правовых пред-
писаний. Особенно часто с такими фактами прокуроры встречаются в
процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов,
принимаемых (издаваемых) органами представительной (законодатель-
ной) и исполнительной власти субъектов РФ, а также местного само-
управления. Уже это обстоятельство обязывает прокуроров держать на-
званный участок деятельности в поле зрения и систематически
проводить проверки законности актов.

Прокуроры в одном случав принимают меры к отмене незаконных актов
или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с зако-
ном, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды; в другом случае
вносят в законодательные (представительные) органы и в органы, обладаю-

щие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, до-
полнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов.

Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности весьма
многообразны. Кратко рассмотрим основные из этих форм.

Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов.
Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов федерации и муни-
ципальных образований (районов, городов) порою привлекаются по ре-
шениям или поручениям представительных (законодательных) органов к
подготовке проектов законов и других нормативных актов. Работники
Генеральной прокуратуры принимали наряду с другими органами учас-
тие в разработке Закона о прокуратуре. Аналогичная работа проводится
прокуратурами субъектов федерации и муниципальных образований по
просьбе представительных (законодательных) органов.

По просьбам (предложениям) Президента и Правительства РФ, испол-
нительных органов власти субъектов РФ и муниципального уровней про-
куроры участвуют нередко совместно с другими правоохранительными
органами, иными органами в разработке отдельных наиболее важных
нормативных актов, федеральных и региональных программ, направлен-
ных на укрепление законности и правопорядка, борьбу с преступностью,
в особенности организованной.

К разработке таких документов и экспертизе проектов актов, как пра-
вило, привлекается широкий круг прокурорских работников и следовате-
лей. Помимо прокуроров — руководителей прокуратур, эта работа в
Генеральной прокуратуре координируется отделом по работе с законо-
проектами, который непосредственно контактирует с палатами Феде-
рального Собрания, а в республиканских, областных равных им прокура-
турах — прокурорскими работниками, ответственными за поддержание
связей с представительными, исполнительными органами. В ряде проку-
ратур республик и других субъектов федерации по распоряжению проку-
роров созданы группы по законотворческой работе из числа наиболее
опытных и грамотных работников. Создание подобных групп в основном
диктуется тем, что многие представительные органы субъектов федера-
ции не обладают достаточным опытом законотворческой работы. В ходе
международного сотрудничества Международно-правовое управление
Генеральной прокуратуры РФ участвует в разработке соответствующих
международно-правовых документов (актов).

Закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов, дру-
гих нормативных актов и по собственной инициативе. Сказанное касается
и проектов программ, направленных на укрепление законности, правопо-

рядка и борьбу с правонарушениями. Однако при этом прокурорам не
должно изменять чувство меры, поскольку прокуратура, в первую оче-
редь, — орган надзорный, и поэтому, прокуроры в основном, должны за-
ниматься надзорной деятельностью. Правотворческая деятельность для
прокуратуры не главная, хотя и важная по своему значению.

Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов,
иных нормативных актов. В силу сложившейся практики и по взаимной
договоренности с прокурорами Государственная Дума Федерального Со-
брания РФ, представительные (законодательные) органы субъектов феде-
рации и органы местного самоуправления направляют в органы прокура-
туры проекты наиболее важных законов, других актов для изучения и
дачи заключения на предмет их соответствия российскому законодатель-
ству. Что касается органов исполнительной власти всех уровней, то они
также, хотя и реже, направляют проекты нормативных решений и поста-
новлений в органы прокуратуры.

Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, их
оценка с точки зрения соответствия актам более высокой юридической
силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому
акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действу-
ющему законодательству. Прокуроры имеют возможность предложить
более совершенную редакцию отдельных статей акта, внести соответст-
вующие дополнения в виде новых статей или пунктов, указать на непол-
ноту регулирования актом общественных отношений и высказаться о
возможных негативных последствиях в случае, если акт будет принят в
представленном виде. Более того, прокурор может выразить мнение о не-
возможности принятия акта ввиду явного несовершенства.

В отдельных случаях прокурор вообще может высказаться о нецелесо-
образности принятия акта, например, когда общественные отношения в
рассматриваемой сфере достаточно обстоятельно урегулированы ранее
принятым актом или когда принятие акта, в силу противоречия его дейст-
вующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граж-
дан и другим негативным последствиям.

Обычно в изучении проектов нормативных актов и даче заключений по
поручению прокурора участвует несколько оперативных работников либо
группа по законотворческой работе, если она создана. Генеральная проку-
ратура помимо прокурорско-следственных работников к этой работе не-
Редко привлекает и профессорско-преподавательский состав НИИ проблем
Укрепления законности и правопорядка, а также институтов повышения

квалификации. Это позволяет избегать субъективизма в оценке проектов
актов и подготавливать более объективные заключения.

В случае необходимости прокуроры с проектами актов могут ознакам-
ливаться непосредственно в органах представительной и исполнительной
власти, высказывать свое мнение относительно их законности, а также, в
определенной мере, — полноты регулирования общественных отноше-
ний, грамматической и стилистической отработанности проектов. Проку-
роры порою, как по собственной инициативе, так и по просьбе депутатов,
иных разработчиков, участвуют вместе с авторами проектов в их обсуж-
дении. Нередко депутаты и разработчики проектов актов в процессе зако-
нотворческой работы обращаются к прокурорам за консультациями по
правовым вопросам. Дача таких консультаций — также одна из форм
участия прокурора в правотворческой деятельности, способствующая
подготовке и принятию основанных на законодательстве актов.

Участие прокурора в обсуждении проектов законов и других
нормативных актов на заседаниях представительных и исполни-
тельных органов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный
прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры,
прокуроры субъектов федерации, городов, районов, приравненные к
ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры
вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представитель-
ных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях
исполнительных органов, в том числе и при обсуждении проектов зако-
нов и подзаконных актов, их принятии. При обсуждении проектов,
в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное приме-
нение и распространяющих свое действие на всех или на многих граж-
дан, проживающих в границах соответствующей административно-
территориальной единицы, прокурор высказывает свои замечания и
мнение о законности принимаемого акта.

Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законо-
дательству иные дефекты проекта акта, на это обращается внимание
представительного органа, президента, главы администрации, губернато-
ра, председателя правительства, называется конкретный закон, который
нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут насту-
пить, и объясняется, что в случае принятия акта в таком виде на него бу-
дет принесен протест.

Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответст-
вия действующему законодательству, внося предложения, направлен-
382

ные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны,
предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих
законам; с другой стороны, способствует принятию более совершенных
актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполни-
тельных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворчес-
кой практики, обсуждаемых вопросов, оказывать правовую помощь
депутатам. Учитывая это, Генеральный прокурор РФ обязывает проку-
роров активно использовать предоставленное им право участия в засе-
даниях представительных органов, администрации, правительства в це-
лях предупреждения принятия (издания) актов, не соответствующих
законам.

Понятно, что прокуроры не имеют возможности присутствовать на
всех заседаниях представительных и исполнительных органов при об-
суждении проектов актов и их принятии. В случаях, когда имеется при-
глашение (просьба) руководителей названных органов принять участие в
заседании или имеются сведения о возможном принятии акта, противоре-
чащего закону, а также при обсуждении и принятии конституций и уста-
вов субъектов федерации и муниципальных образований и других наибо-
лее важных актов, прокурорам необходимо принимать участие в
заседаниях представительных и исполнительных органов.

Участие прокурора в рассмотрении представительными и испол-
нительными органами внесенных им протестов на незаконные пра-
вовые акты. Закон о прокуратуре (ст. 7) наделил прокуроров, их замес-
тителей и по их поручению других прокуроров правом участия в
рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами пред-
ставительной и исполнительной власти, а также представительными ис-
полнительными органами муниципальных образований. Это право доста-
точно широко используется прокурорами всех уровней. Прокуроры
имеют возможность выступить в обоснование внесения акта прокурор-
ского надзора (реагирования) со ссылками на соответствующие законы,
убедить депутатов и других лиц в незаконности, в частности, принятого
ими акта или части его, напомнить о вредных последствиях, которые на-
ступили или могут наступить при исполнении незаконных предписаний.
Как правило, депутаты и руководители исполнительных органов прислу-
шиваются к мнению прокуроров и принимают решения, направленные на
устранение несовершенства актов. Эта деятельность прокуроров также
способствует совершенствованию законодательства и, следовательно, ук-
реплению законности и правопорядка.

Внесение прокурорами предложений в органы представительной (зако-
нодательной) власти, представительные и исполнительные органы муни-
ципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной
инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о
внесении в них дополнений и изменений (поправок). К сожалению. Кон-
ституция Российской Федерации не наделила Генерального прокурора и
других прокуроров-руководителей прокуратур правом законодательной
инициативы. Однако Закон о прокуратуре (ст. 9) дает право прокурорам
вносить предложения в представительные (законодательные) органы и ор-
ганы, обладающие правом законодательной инициативы, об изменении,
отмене или принятии новых законов, иных нормативных актов. Органы,
наделенные правом законодательной инициативы, перечислены в ст. 104
Конституции РФ, в соответствующих статьях конституций и уставов
субъектов федерации.

В зависимости от того, в ведении какого представительного органа
находится принятие законов, иных нормативных актов, регулирующих те
или иные общественные отношения, прокуроры либо непосредственно
выходят с соответствующими законодательными предложениями в пред-
ставительный орган, либо действуют через вышестоящего прокурора, на-
правляя ему проекты актов или их статей (поправок) и другие материалы.
С законодательными предложениями прокуроры обращаются также и в
органы, обладающие правом законодательной инициативы.

Прокуроры могли бы более весомо влиять на законотворческий про-
цесс, если бы обладали правом законодательной инициативы. В связи с
этим в ст. 104 Конституции Российской Федерации следовало бы, на наш
взгляд, внести соответствующее дополнение, включив в перечень орга-
нов, обладающих правом законодательной инициативы, Генеральную
прокуратуру РФ. Хотя и сейчас закон позволяет прокурорам активно уча-
ствовать в правотворческой деятельности, способствуя тем самым совер-
шенствованию российского законодательства.