Антимонопольная политика в России

Монополистические действия экономических агентов в Восточной Европе представляют собой следующие варианты поведения фирм переходных экономик:

• экономически необоснованные повышения цен;

• заключение договоров в зависимости от выполнения условий или предоставления услуг, не связанных с предметом договора;

• вынуждение партнеров к обязательству по закупке или продаже исключительно данному агенту;

• отказ от заключения договора или его немотивированное прекращение;

• ограничение объемов производства и продаж с целью повышения цены;

• раздел рынка сбыта.

В России административное регулирование монополий основывается на противодействии недобросовестной конкуренции, монополистической практике и монополизации экономики путем издания законодательных актов и контроля за их соблюдением со стороны государства.

В России первый акт такого рода был принят 22 марта 1991 г. Это была первая версия Федерального закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Также антимонопольное законодательство включало нормативно-правовые акты Президента и Правительства и законы:

1. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий».

2. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

3. «О финансово-промышленных группах».

4. «О естественных монополиях».

5. «Об акционерных обществах».

6. «О некоммерческих организациях».

7. «О рекламе».

8. «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли».

9. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг».

10. «О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 25 мая 1995 года, 6 мая 1998 года, 2 января 2000 года, 9 октября 2002 года, 7 марта 2005 года.

26 октября 2006 года вступил в силу закон «О защите конкуренции». Основным достоинством закона является объединение норм, регулирующих поведение фирм на товарных и финансовых рынках. Новый закон снижает административное бремя на бизнес. В частности, по новому закону отменяется согласование каждой сделки по приобретению акций. Получение предварительного разрешения антимонопольного органа обязательно только для приобретений блокирующего пакета (25%), контрольного (50%) и пакета, исключающего возможность блокирования решений акционера третьими лицами (75%). Исчезает предварительное согласование создания финансовых организаций и увеличения их уставного капитала, а также увеличиваются пороговые значения для предварительного согласования сделок - до 3 млрд. рублей, для уведомлений о совершении сделок - до 200 млн. рублей. Это сокращает количество сделок, подлежащих согласованию. Новый закон вводит ограничения антиконкурентных действий органов власти, в частности:

1. Устанавливаются единые антимонопольные требования к проведению всех видов торгов (конкурсов, аукционов) органами государственной власти и органами местного самоуправления;

2. Законодательно закрепляются полномочия антимонопольного органа по контролю за ограниченными природными ресурсами.

В новом законе уточняется понятийный аппарат антимонопольного законодательства. В частности, вводится понятие согласованных действий, что позволит доказывать в суде факт осуществления согласованных действий хозяйствующими субъектами при осуществлении ценового параллелизма, а также раздела рынка по территориальному принципу. Для отдельных рынков вводится понятие «коллективного доминирования». При этом в законе определены качественные признаки рынков, на которых возможно коллективное доминирование. Одной из наиболее значимых новаций закона является определение понятия государственной помощи как особой разновидности антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления, введение запрета на ее предоставление, а также определение отдельных исключений из такого запрета и процедуры предоставления государственной помощи в исключительных случаях. Кроме того, в новом законе вводится специальная глава, регламентирующая правила рассмотрения дел антимонопольным органом. Важной новацией законопроекта в части ограничения неоправданного вмешательства антимонопольного органа в деятельность хозяйствующих субъектов является лишение антимонопольного органа права выдавать предписания об их принудительном разделении, даже если они систематически осуществляют монополистическую деятельность. Закон определяет, что принудительное разделение таких хозяйствующих субъектов может быть осуществлено только по решению суда.

В новом законе «О защите конкуренции» нашли отражение основные противоправные действия, ведущие к монополизации рынков, и меры по их устранению. Приведем некоторые, наиболее важные статьи закона, в целом соответствующие основным видам нарушений.

Статья 10 посвящена злоупотреблениям хозяйствующих субъектов доминирующим положением на рынке, попыткам ограничения конкуренции и ущемления интересов других хозяйствующих субъектов или физических лиц. Не допускается: изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара; экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства. Исключается навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят контрагента в неравные положения по сравнению с другими предприятиями, или необоснованный отказ от заключения договора. Пресекается создание препятствий к доступу на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам, установление монопольно высоких (низких) цен.

Статья 11 гласит о соглашениях или согласованных действиях хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию. Запрещено:

установление или поддержание цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок; повышение, снижение или поддержание цен на торгах; создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам; раздел товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков). Запрещены также соглашения не конкурирующих хозяйствующих субъектов, один из которых является монополистом, а другой – его поставщиком или покупателем, если это может привести к ограничению конкуренции.

Статья 14 посвящена недобросовестной конкуренции. Выделяются следующие ее формы: распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации; введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей; некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов; продажа, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг; незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну.

Статья 15 посвящена актам и действиям (бездействиям) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, направленным на ограничение конкуренции. Этим органам запрещается принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Не разрешено вводить ограничения в отношении создания новых хозяйствующих субъектов, устанавливать запреты на отдельные виды деятельности или на выпуск определенных видов товаров. Воспрещается устанавливать запреты на рыночное движение товаров из одного региона Российской Федерации в другие или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, обмен, покупку) товаров. Недопустимо давать указания о первоочередной поставке товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров. Запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Исключается совмещение функций органов управления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Статья 16 говорит о соглашениях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, ограничивающих конкуренцию. Запрещаются соглашения указанных органов власти между собой либо с хозяйствующими субъектами, если это может привести к ограничению конкуренции или ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов или граждан (повышение, снижение или поддержание цен и тарифов, раздел рынка по территориальному или другим признакам, ограничение доступа на рынок или устранение с рынка отдельных хозяйствующих субъектов).

Все решения о нарушении антимонопольного законодательства принимаются судом. В случае координации хозяйственной деятельности, приведшей к монополизации рынков, иск подает антимонопольный орган. В России антимонопольная система создана на двух уровнях. На федеральном – это Федеральная антимонопольная служба (ФАС). На уровне субъектов Федерации существуют территориальные органы ФАС. Функции и полномочия антимонопольных органов подробно рассмотрены в статьях 22-26 Закона «О защите конкуренции».

В случае нарушения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, органами власти и управления всех уровней, антимонопольный орган создает комиссию по рассмотрению дела. По результатам рассмотрения дела на основании решения комиссия выдает предписание ответчику. Предписание подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных предписаний. Лицо, чьи действия (бездействие) признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией и являются недопустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством, по предписанию антимонопольного органа обязано перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от таких действий (бездействия). В случае неисполнения этого предписания доход, полученный от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, подлежит взысканию в федеральный бюджет по иску антимонопольного органа. Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в России пока весьма незначительна и предусмотрена статьями 36-38 Закона «О защите конкуренции».

В России не было таких крупных дел о нарушении антимонопольного законодательства, как например в США. Но можно привести пример одного из последних дел[5]. В конце сентября 2006 года ФАС возбудило дело в отношении ОАО «Мобильные Телесистемы» (МТС), ОАО «Мегафон», ОАО «Вымпелком» («Билайн») по признакам нарушения статьи 6 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Это произошло в связи с тем, что данные компании установили для обмена трафиком между собой тариф 0,95 рубля за минуту, в то время как все остальные мобильные операторы должны платить им по 1,1 рубля за минуту. ФАС квалифицировало эти действия как согласованные и ограничивающие конкуренцию. «Вымпелком» и МТС решили не доводить дело до суда и сообщили о том, что готовы представить региональным операторам скидки. В ходе рассмотрения дела комиссии ФАС были представлены документы о прекращении нарушения закона о конкуренции со стороны этих двух компаний, и в отношении этих операторов дело было прекращено. «Мегафону» антимонопольное ведомство предписало устранить нарушение и возместить убытки.

Сегодня можно констатировать, что в системе регулирования российской экономики государственная поддержка конкуренции все еще не позиционируется в качестве основополагающего элемента этой системы, а скорее рассматривается как некая защита интересов предпринимателей. Вместе с тем регулирующие функции антимонопольной политики государства не исчерпываются правовой охраной экономических свобод конкретных потерпевших и предполагают управляющее воздействие на более широкий круг общественных отношений.

Для решения проблем антимонопольной политики России необходимо скорректировать антимонопольные законы в указанных выше направлениях с одновременным сжатием их объема. В данном случае краткость, максимальная ясность и прозрачность законов являются залогом успеха. Нагромождение статей, норм, ограничений и санкций приведет лишь к дополнительным нарушениям и негативным эффектам в экономике.

Не следует провоцировать излишнюю активность антимонопольного органа. Если он будет выступать в качестве инициатора судебных дел, то это будет неизбежно приводить к злоупотреблениям властей для нажима на неугодные им хозяйственные структуры. Поэтому нужно придерживаться традиционной процедуры: в любом деле должен быть истец и ответчик. В качестве истца должны выступать хозяйствующие субъекты, которые испытали на себе действие недобросовестной конкуренции со стороны потенциального монополиста, а со стороны ответчика – этот потенциальный монополист. Сама же жалоба может подаваться в антимонопольный орган, который выступает в качестве буфера: он проводит предварительное разбирательство и по его результатам обращается в суд совместно с истцом. Такая процедура представляется более логичной и эффективной.

Должен измениться характер отношений с конкурентами и монополистами. Имеет смысл сосредоточить внимание на оказании помощи конкурентам и их поддержке в оказании сопротивления монополисту, нежели на «зажиме» самого монополиста. Особое место в помощи конкурентам должно принадлежать местным властям.

Данное положение непосредственно перекликается с тезисом, что основной интерес антимонопольного органа должен быть перенесен на работу с истцом, а не с ответчиком.

При проведении антимонопольной политики имеет смысл полностью использовать арсенал «невидимых регуляторов». К ним относятся: хорошее информационное обеспечение сферы регулирования и личные контакты властей с хозяйствующими субъектами. Таким образом, информационная открытость страны и готовность чиновников к личным контактам и позитивному диалогу с предпринимателями являются «невидимыми» для общества, но очень важными и эффективными способами современного регулирования разных сторон экономической жизни.

 

 

[1] Робинсон Дж. Экономическая теория несовершенной конкуренции. – М.: Прогресс, 1986. С.53-57.

[2] Это степень соответствия производимой продукции заявленным характеристикам.

[3] Шерер. Ф., Росс Д. Указ соч. С.17.

[4] К третьей категории можно отнести доверительные товары, качество которых невозможно определить даже после употребления (медицинские и юридические услуги).

[5] Хилько В. «Большая тройка» ущемляет маленьких // Коммерсант. – 20.10.2006. - № 197 – с. 18.