Документ и правовой акт

 

Говоря о праве и правовой информации, очень важно представлять себе понятие "документ". Дело в том, что любое правовое установление должно быть зафиксировано объективным образом. Фиксация правовых установлений осуществляется с помощью одного из важнейших изобретений человечества - документа, который позволяет объективно фиксировать, хранить и передавать для сведения другим людям любые правовые установления, будь то закон, судебное решение, протокол заседания, акт, фиксирующий некий факт, и т. д.

 

!!!	Решения, правовые установления конкретного человека, особенно когда он является должностным лицом, должны быть зафиксированы независимым для него образом и сохранены в неизменном виде. Этой цели и служит документ, выступающий объективной поддержкой в отношениях между людьми.

 

 

Обобщенное определение документа можно почерпнуть, например, в Законе РФ "Об информации, информационных ресурсах и информационной политике".

 

Определение

Документ - это информация на материальном носителе с реквизитами, позволяющими его однозначно идентифицировать.

 

Для темы права наиболее важным видом документов является письменный документ на бумажном носителе. С появлением письменности и изобретением бумаги именно бумажный документ стал, и по сей день является, главным способом фиксации всех правовых установлений и управленческих решений.

 

Подчеркнем, в определении документа говорится о трех существенных характеристиках документа:

 

1) Информация, т.е. содержание документа. Все правовые документы являются письменными документами, т.е. написанными на языке, понятном другим людям. Информационное содержание - это главное, что есть в документе.

 

2) Материальный носитель, на котором сохранена информация. Материальный носитель выступает формой по отношению к содержанию документа. Он безразличен к содержанию документа. Несмотря на свою формальность, вторичность материальный носитель также имеет важное значение - он определяет технологические возможности для оперирования, хранения документа, передачи его содержания другим людям.

 

Интересно, что значение бумаги, как материального носителя документа, нашло свое выражение в следующем историческом факте: в русском языке документ зачастую называется "бумагой", т.е. отождествляется с носителем информации.

 

Особенно важна роль носителя для документов определенного рода, например, ценных бумаг, денег. Здесь носитель по существу является идентификатором подлинности документа;

 

3) Реквизиты идентификации документа. Одним из главных реквизитов является подпись того лица, чье правовое установление содержится в документе. Это может быть подпись гражданина, например, на договоре, или подпись должностного лица на приказе. Именно подпись (а также некоторые дополнительные реквизиты, например, печать) делают документ документом.

 

 

!!!	Без подписи - документа нет, есть только текст на бумаге.

 

Определимся теперь с тем, что такое правовой акт.

 

 

Определение

Правовой акт - это документ:   1) устанавливающий или изменяющий правовые нормы (нормативный правовой акт).   2) устанавливающий или изменяющий права, обязанности или ответственность каких-либо конкретных лиц (индивидуальный правовой акт).

 

1.3. Предпосылки создания, история возникновения и развития информационно-правовых систем

 

 

Решение проблемы доступа к правовой информации возможно за счет использования информационно-правовых систем по законодательству. Идея использования преимуществ компьютерных технологий для работы с правовой информацией возникла на Западе во второй половине 60-х годов. Необходимость разработки таких систем также диктовалась огромным количеством материалов, которые приходилось накапливать, анализировать, систематизировать, хранить.

 

Соответственно, первой задачей, для решения которой стали применяться компьютерные технологии, стало хранение больших массивов правовых актов в электронном виде. Практика показала, что компьютерные базы данных для хранения правовых актов должны иметь значительную специфику, поскольку они предназначены для хранения и обработки неструктурированной (текстовой) информации. Специфика информационно-правового обеспечения обусловила и появление специализированных компьютерных справочных систем, с помощью которых конечный пользователь работает с текстами правовых актов - информационно-справочных юридических систем. Эти компьютерные системы обеспечивают пользователю весь необходимый ему информационно-правовой сервис при работе с правовыми базами данных.

 

Вторая задача, в решении которой компьютерные технологии демонстрируют свою эффективность - это систематизация законодательства. Вообще проблема систематизации законодательства не связана с компьютерными технологиями - она постоянно стояла (и до появления компьютеров) перед обществом - и обусловлена тем, что законодательные акты надо приводить в соответствие с требованиями сегодняшнего дня (отменять, изменять устаревшие акты, издавать новые, более совершенные и более обобщенные акты и т.д.). Однако без использования компьютерных технологий проводить систематизацию законодательства, включающего сотни тысяч текстов правовых актов, чрезвычайно затруднительно.

 

Именно компьютерные технологии предоставляют необходимый инструментарий для проведения всеобщей инвентаризации (ревизии) правовых актов, а затем инкорпорации и консолидации законодательства.

 

!!!	Пользователь правовых баз данных для успешной работы с законодательными актами должен также владеть методологией анализа законодательства и средствами юридической техники.

 

Любая современная компьютерная информационно-справочная юридическая система уже включает в себя результат определенной инкорпорации, достигнутый усилиями фирм - разработчиков правовых баз данных. Кроме того, надо иметь в виду, что применение формально-логических методов обработки правовой информации развивает методологический аппарат анализа и систематизации законодательства и методы юридической техники. Поэтому пользователи, которые хотят успешно решать правовые вопросы, должны иметь представление о методах обработки правовой информации. В этом им поможет эта книга!

 

Сегодня за рубежом разработано и поддерживается достаточное количество правовых систем практически во всех странах, например: в США - WRU, LEXIS, WESTLAW, JURIS; в Великобритании - INFOLEX, PRESTEL; в Финляндии - FINLEX и др.

 

Среди этих систем есть как полнотекстовые базы данных, которые позволяют работать с полными текстами документов, так и индексные (электронные каталоги), позволяющие получить только такие атрибуты документа, как его номер, дата принятия, наименование, опубликование и т.д. Следует отметить, что в большинстве случаев эти системы носят негосударственный характер и используются на коммерческой основе.

 

В России первые правовые системы появились по инициативе государства. В рамках программы правовой информатизации в 1975 году был создан Научный центр правовой информатизации. Основная задача Центра - разработка справочных систем и государственный учет правовых актов. Созданная им правовая система долгое время была доступна только узкому кругу органов государственной власти и научных организаций. В настоящее время она известна как база данных “Эталон” НЦПИ Минюста России. Сегодня “Эталон” распространяется и на коммерческой основе. Достаточной полнотой и известностью обладает база данных Федерального Собрания (Верховного Совета СССР), но возможность ее свободного использования закрыта.

 

Подавляющее большинство пользователей работает с негосударственными справочными правовыми системами, которые стали появляться в конце 80-х - начале 90-х годов. В 1989 году вышла первая версия системы “ЮСИС” (Агентство Intralex), в 1991 году - “Гарант” (“Гарант-Сервис”), в 1992 году - “Кодекс” (ГП “Центр Компьютерных разработок”, Санкт-Петербург), ”КонсультантПлюс” (АО “КонсультантПлюс”) и ряд других.

 

Всего на Российском рынке известно более десяти разработчиков коммерческих правовых систем, но упомянутые выше являются наиболее распространенными среди пользователей и оказывают максимальное влияние на формирование рынка правовых систем. При этом основную долю на рынке таких систем занимают только три системы: "КонсультантПлюс", "Гарант", "Кодекс".

 

Первоначально ИПС строились на основе стандартных систем управления базами данных (СУБД) по принципу элементарной картотеки и позволяли производить лишь простейший поиск документов по отдельным реквизитам. По мере совершенствования систем в них включались полные тексты документов, программные комплексы оснащались различными видами поиска, расширялись возможности аналитической работы с документами. Лучшие современные ИПС - это не только и не столько компьютерные библиотеки, содержащие сотни тысяч нормативных документов с развитыми средствами поиска необходимой информации, но и многофункциональные информационные системы, позволяющие оперативно решить конкретную правовую задачу, не только найти подборку документов, но и определить их взаимосвязи между собой и с другими документами, выявить пробелы и противоречия в нормативных актах и т.д.

 

!!!	Процедура поиска требуемой информации в современных ИПС настолько проста и доступна пользователю любой квалификации, что поиск завершается успешно даже при минимальной информации.

 

Важной вехой в развитии ИПС стало использование в них технологии гипертекстовых ссылок. Суть этой технологии состоит в том, что форма представления текста изменяется таким образом, что для каждого фрагмента текста создаются переходы к родственным фрагментам с указанием типа взаимосвязи. Гиперссылки дают возможность мгновенного перехода между документами в пределах одного раздела базы данных (документа), а иногда и между различными базами данных. Для этого в системах отслеживаются логические связи между документами (редакции документа, бланкетные и отсылочные нормы). С целью упрощения работы пользователей для каждого документа формируются списки корреспондентов и респондентов.

 

Существенным дополнением к техническим возможностям ИПС стала юридическая обработка документов. Под этим понимается аналитическая работа юристов по проверке и исследованию нормативных актов в целом и их отдельных частей, по выявлению места документа в правовой системе, определению прямых и косвенных связей между документами и правовыми нормами. Составной частью юридической обработки является составление редакций документа, подготовка комментариев и справок.

 

Таким образом, пройдя несколько этапов в своем развитии, современные ИПС представляют собой совокупность массива правовой информации и программного комплекса, позволяющего специалисту эффективно работать с этим массивом информации (производить поиск конкретных документов или их фрагментов, определять место документа в правовой системе, выводить информацию на печать и т.д.).

 

В настоящее время профессиональные юридические справочные системы, наиболее распространенные на рынке России достигли высокого уровня развития. Среди них три ведущих места по распространенности принадлежат системам, "Гарант", "Кодекс", "Консультант Плюс". Эти ведущие системы отвечают профессиональному уровню и современным стандартам юридических систем, так или иначе реализуют наилучшие достижения в разработке справочных юридических систем. Все три фирмы - разработчики названных систем имеют квалифицированный штат специалистов, активно работающих над совершенствованием своих продуктов. Перечислить, загнув на пальцах раз, два, три, чем одна система неоспоримо превосходит другую, на современном этапе вряд ли возможно.

 

 

 

1.4. Информационные ресурсы, предоставляемые правовыми системами

 

 

В соответствии с делением правовой информации на виды информационно-правовые системы предоставляют пользователям самые разнообразные правовые ресурсы.

 

Разработчики "Кодекс" информационно-правовых систем предлагают несколько систем, имеющих различное информационное содержание и ориентированных на различные группы потребителей. Все эти системы можно условно разбить на несколько групп.

 

Информационные ресурсы, предоставляемые правовыми системами
Профессиональные юридические системы	Системы арбитражной и иной правоприменительной практики	Информационно-консультационные системы (информационно-справочные системы)	Отраслевые справочные системы (специализированные справочные системы)	Электронные правовые справочники
При комплектовании информационно-правовых систем, предоставляемых пользователю, может использоваться комплексный подход, т.е. в них могут входить разделы с различными видами правовой информации

 

 

Профессиональные юридические системы включают универсальные и специализированные разделы базы данных, содержащие документы международного права, России и СССР, выпущенные высшими органами государственной власти и управления, а также разделы с законодательством субъектов Российской Федерации. В универсальные разделы включаются документы, относящиеся ко всем отраслям права. Специализированные разделы содержат полный комплект документов и сопроводительную аналитическую информацию по определенной тематике. Более подробно состав и порядок формирования этих разделов будет рассмотрен позднее.

 

Системы арбитражной практики содержат судебную, арбитражную и иную правоприменительную практику в России, нормативные акты, формы процессуальных документов, справочную информацию и т.д. Системы строятся по территориальному, тематическому принципу или по принципу принадлежности документов к определенной судебной инстанции.

 

Информационно-консультационные системы включают комментарии к законодательству и консультации по его применению. Достаточно часто в них помещаются аналитические разработки, позволяющие эффективно применять законодательство в различных ситуациях (например, "Налоговый календарь", "Справочник курсов валют" и т.п.). Практически во всех системах есть раздел, состоящий из типовых бланков деловых бумаг, соответствующих действующему законодательству и отвечающих требованиям современного делопроизводства (формы бухгалтерской отчетности, грузовая таможенная декларация, договоры, контракты, формы исковых заявлений и др.).

 

Отраслевые справочные системы представляют собой полнотекстовые электронные библиотеки нормативно-правовых и нормативно-технических документов, справочного материала и другой необходимой информации для специалистов отдельных отраслей. Значительную часть материалов составляют документы, которые устанавливают комплексы норм, правил, требований и являются обязательными для использования в определенных областях экономики.

 

В основу всех систем положены разделы с правовыми актами законодательных и исполнительных органов государственной власти России. В состав этих разделов включаются как основополагающие документы, касающиеся деятельности всех предприятий и граждан, так и ведомственные узкоотраслевые акты. При комплектовании этих разделов в обязательном порядке учитывается мнение специалистов, ведомств, а также наиболее авторитетных организаций.

 

Большой интерес для специалистов представляют разделы с нормативно-техническими документами, куда включаются действующие ГОСТы, СНиПы, СанПиНы и другие документы, определяющие технические и организационно-экономические аспекты деятельности в конкретной отрасли. Разделы состоят из тематических блоков, что позволяет выбрать пользователю только необходимую в работе информацию.

 

Важное значение при комплектовании систем придается подготовке разделов со справочной и аналитической информацией. В эти разделы включаются материалы справочного и консультационного характера, необходимые в повседневной деятельности, а также авторские разработки наиболее авторитетных специалистов. Все документы представлены в виде электронных копий официальных изданий, в полном объеме отражающих содержание оригиналов, включая формулы, таблицы, рисунки, схемы и т.д., что требует применения специальных технологий обработки документов.

 

Обобщение и анализ требований, предъявляемых специалистами к информационным ресурсам, позволили создать ряд специализированных справочных систем для различных отраслей. Среди них наиболее динамично развивающиеся и "документоемкие".

 

Электронные правовые справочники представляют собой информационно-аналитические системы многоцелевого назначения. Информация для справочников отбирается квалифицированными специалистами таким образом, чтобы наиболее полно отразить позицию законодателя по тому или иному вопросу и предоставить пользователю максимум правовых материалов. В результате каждый электронный правовой справочник представляет собой своеобразный дайджест, сформированный по тематическому принципу, содержащий образцы правовых документов с подробными разъяснениями юристов по порядку их оформления, ответы юристов, разъясняющие порядок действий граждан в типичных ситуациях, обобщение судебной практики по отдельным вопросам, юридические словари и т.д. Некоторые справочники содержат электронные версии печатных изданий.

 

1.5. Особенности и границы использования ИПС

 

Как вы видите, технологии компьютерных ИПС позволяют осуществлять эффективную повседневную работу с огромными массивами постоянно меняющейся правовой информации. В то же время следует четко представлять себе и границы реальных возможностей, и область применения ИПС.

 

!!!	Во-первых,при использовании текстов тех или иных правовых актов при обращении, например, в суд ссылаться необходимо не на ИПС, а на официальный источник публикации.
!!!	Во-вторых, нельзя ожидать от ИПС услуг, которые могут быть оказаны лишь квалифицированными юристами.

 

Несмотря на то что в информационно-правовые системы включен большой объем консультаций, комментариев, рекомендаций по отдельным правовым вопросам и ситуациям, следует четко понимать: эти материалы не могут во всех деталях повторять конкретную ситуацию пользователя, а только дают ему информацию для самостоятельной работы и принятия решений. Даже если среди консультаций, включенных в ИПС, имеется та, которая в точности соответствует конкретной ситуации, необходима определенная квалификация пользователя, чтобы безошибочно установить это соответствие.

 

Необходимо самому тщательно проанализировать проблему, постараться найти другие материалы на эту тему, сопоставить их между собой, проверить, действует ли найденный нормативный акт или даже его конкретный фрагмент в настоящее время и т.д. Отсюда главное свойство ИПС:

 

!!!	Уникальные свойства компьютерных систем позволяют специалисту найти различные правовые акты и другие документы по интересующей его проблеме, при этом систематизированные по определенным правилам, в сотни раз быстрее и эффективнее, нежели при работе с бумажными оригиналами.

 

 

Программные технологии, поисковые и сервисные возможности систем

Рассмотрим вторую группу параметров, характеризующих ИПС как программные комплексы, предназначенные для работы на современных компьютерах. Уровень реализации программных технологий - исключительно принципиальная характеристика. На это есть две причины. Во-первых, так или иначе, все возможности информационно-правовых систем реализуются посредством программной оболочки. Во-вторых, законы существования программных продуктов таковы, что требуют регулярной (не менее одного раза в 2-3 года) принципиальной смены компьютерных технологий. Продукты пусть и прекрасные, но отстающие от современного уровня, обречены на скорое забвение.

Понимая принципиальные возможности программных технологий, обратим внимание на то, что в любом программном продукте, распространяемом на рынке, заложена определенная концепция. Эта концепция определяет назначение и круг потенциальных пользователей продукта.

2. Профессиональные юридические системы ИПС.

Универсальные, тематические разделы и разделы с судебной практикой

2.1. Назначение и порядок формирования ИПС

Профессиональные юридические системы представляют собой полнотекстовые информационно-правовые системы. Эти системы содержат электронные тексты нормативных актов российского и регионального законодательства, документы международного права и иностранное законодательство, примерные формы правовых и деловых документов, собрание судебной и арбитражной практики, комментарии, статьи, консультации юристов и аудиторов, словари юридических и бухгалтерских терминов, электронные версии печатных изданий на тему права и экономики и многое другое. Фактически ИПС предоставляют весь спектр правовой информации, который может понадобиться пользователю для принятия юридически правильного решения

Разработчики любой ИПС большое значение придают критериям разбивки правовой информации на отдельные информационные разделы (блоки) и создания ряда комплексных систем, состоящих из разделов с взаимосвязанной структурой:

1. Формирование информационных разделов в соответствии с видами правовой информации. Мы перечислили основные виды правовой информации и дали их характеристику в 1.2. Как правило, документы, отнесенные к различным видам правовой информации, включаются в разные разделы, хотя часто для удобства пользователей в базы с нормативными актами включаются комментарии законодательства или законопроекты.

2. Деление правовой информации по территориальному признаку. При этом выделяют международные, федеральные, региональные и местные (муниципальные) правовые акты.

3. Разделение правовой информации по отраслевому (ориентированному на определенный круг потребителей) либо тематическому признаку. Ниже мы более подробно рассмотрим данный вопрос, оценив достоинства и недостатки различных подходов.

4. Создание комплексных систем. Эти системы состоят из нескольких разделов, содержащих разнородную информацию, и предназначены для наиболее полного обеспечения информационных потребностей пользователей в правовой информации.

Первые два критерия разбивки массива правовой информации не вызывают вопросов, поэтому остановимся более подробно на 3-м и 4-м.

Существуют различные подходы к решению данной проблемы. При этом они часто используются одновременно. Существуют три основных способа разбивки информации по законодательству.

Первый способ основан на формировании раздела универсального характера, содержащего документы по всем отраслям законодательства.

Второй способ, получивший наибольшее распространение, состоит в отборе документов по различным отраслям права, но предназначенных для использования определенными группами потребителей. При этом количество документов в различных разделах может существенно отличаться. Так, один раздел может содержать по ряду отраслей только нормативные акты общего значения, а другие отрасли представлены еще и нормативными актами, рассчитанными на определенный круг потребителей, объединенных общим признаком (род занятий, пол, проживание на определенной территории и т.д.), правовыми актами официального разъяснения и даже правоприменительными. Отбор актов и уровень представления той или иной отрасли зависит от интересов определенной группы потребителей. Для каждой такой группы создается специализированный раздел, охватывающий весь круг их интересов (по всем тематикам).

Третий способ основан на формировании тематических разделов. Каждый такой раздел содержит весь спектр документов по определенной тематике - от нормативных правовых актов до правоприменительных актов.

В настоящее время разработчики ИПС используют все способы формирования информационных разделов по законодательству. Однако область применения разделов существенно различается по кругу пользователей.

2.2. Комплексный подход к формированию информационных банков ИПС

Вопрос комплексного комплектования информационных ресурсов, передаваемых пользователю в составе ИПС, решается каждым разработчиком по-своему. Сложность процесса комплектования состоит в неоднородности самой информации и необходимости объединить под управлением одного программного комплекса базы данных с различной структурой. Эта задача усложняется необходимостью сохранения требуемого пользователю информационного и юридического сервиса. Например, возможность перехода по гиперссылкам из раздела с региональным законодательством в раздел с федеральным и т.д.

2.3. Источники информации

Говоря о наполнении систем, невозможно не остановиться на источниках информации для формирования информационных ресурсов ИПС. Для создания и ведения базы данных используются правовые акты, поступающие непосредственно из органов государственной власти в соответствии с договорами и соглашениями о сотрудничестве в сфере правовой информатизации. Приведем для примера перечень некоторых органов власти - источников информации.

 

2.4. Особенности представления информации

ИПС представляет полнотекстовую базу данных, т.е. содержит сами тексты документов. Кроме того, пользователю предоставляется и другая информация, размещаемая по тексту документа или в специальных ярлычках.

Тексты документов представлены так, что их можно свободно копировать в популярные офисные программы, например, MS Office. Последние версии программного комплекса даже содержат функцию преобразования документа базы данных в документ MS Word. В текстах содержатся и гипертекстовые ссылки (по умолчанию подсвеченные синим цветом).

Дополнительная информация размещается в ярлычках внизу экрана. Как правило, ярлычок виден лишь в том случае, если в нем есть информация.

Типичные используемые ярлычки:

"Статус" - содержит основную информацию о документе (название, вид документа и принявший орган, дату начала и окончания действия, указание на редакцию и т.д.).

"Ссылается на" - содержит перечень всех документов, на которые имеются ссылки в текущем документе (список корреспондентов). Это позволяет просмотреть все документы, которые дополняются, изменяются, разъясняются или во исполнение которого издан текущий документ.

"На него ссылается" - содержит перечень всех документов, которые ссылаются на текущий документ (список респондентов). Таким образом, можно вместе посмотреть документы, которые изданы во исполнение текущего документа, изменяют или дополняют его, судебные решения, принятые на его основании и т.п. Как и с документами в ярлыке "Ссылается на", с документами в этом ярлыке можно проводить доступные в ИПС "Кодекс" операции со списками (например, сортировать их, фильтровать по условию, перемещать в папки, копировать).

"Редакции" - содержит перечень редакций данного акта, которые существуют в базе данных как отдельные документы. Следует заметить, что и в предыдущих двух ярлыках, и в этом показываются только документы, имеющиеся в подключенных разделах системы.

"Примечания" - содержит подготовленные разработчиком системы различные примечания к документу, например, комментарии к нормативному акту, замечания по применению, особые сведения о сроке действия и т.п. Международно-правовые документы иногда содержат в этом ярлыке официальные тексты на иностранных языках.

3. Поисковые возможности

4.1. Особенности интерфейса

Создание огромного банка документов в составе информационно-правовых систем - не самоцель. Хотя пользователю предоставляется огромный массив информации, но поиск в этом изобилии того, что требуется, подчас становится неразрешимой задачей. Это особенно актуально в условиях ограниченного времени и в том случае, когда принятие решения должно опираться на конкретный документ, а невозможность оперативного поиска этого документа может привести к печальным последствиям.

В отличие от традиционных требований к информационным системам, при работе с правовыми системами на первое место выходит проблема поиска требуемой информации в огромном массиве неструктурированной информации: нормативных, справочных и других материалов. Наиболее просто реализовать поиск по хорошо формализуемым атрибутам документов: номер, дата принятия, принявший орган, вид документа и т.д. Однако достаточно часто пользователь имеет лишь отрывочные сведения об интересующих его документах. Поэтому разработчики, стремясь максимально упростить работу пользователя с правовой системой, повышают степень "интеллектуальности" систем, вводя в них более экзотические виды поиска. Для этого существуют различные пути. Например, в случае приближенного контекстного поиска по всему массиву документов производится поиск тех документов, которые наиболее близки к контексту заданного запроса и которым в соответствии со степенью близости присваиваются весовые коэффициенты. При этом запрос может быть сформулирован в произвольной форме, например, в виде законченного предложения, а система сама, проанализировав запрос, произведет морфологический разбор и отсеет "шумовые" слова.

В связи с этим по мере развития и совершенствования ИПС поисковые возможности стали относить к важнейшим параметрам. Дело в том, что проблема реализации широких возможностей поиска особенно сложна в полнотекстовых системах, яркими представителями которых являются информационно-правовые системы. По мере развития систем разработчики постоянно уделяли и уделяют большое внимание совершенствованию поисковых механизмов. Каждая новая версия программного комплекса оснащается более совершенными поисковыми средствами. Удобство или необходимость использования того или иного вида поиска определяется конкретной поисковой задачей пользователя.

В настоящее время практически во всех системах присутствуют тематический, атрибутный виды поиска, поиск по ситуации и контексту. Рассмотрим более подробно возможности этих видов поиска, одновременно описывая эффективные методы использования различных видов поиска в зависимости от ситуации.

3.2. Логика работы пользователя. Назначение различных видов поиска

В зависимости от поисковой задачи действия пользователя могут быть различными. Существует две основные ситуации, когда пользователю необходим конкретный документ или информация по конкретному вопросу. В первом случае, как правило, известны какие-либо реквизиты документа. При этом наличие точных реквизитов документа позволяет его найти без особого труда.

Во втором случае надо начинать с максимально широкого запроса. При этом часто приходится формировать несколько вариантов запросов и использовать различные поисковые механизмы. Желательно сохранять найденные списки документов в так называемых "папках" (об этом будет рассказано ниже), чтобы иметь затем возможность легко уточнить сделанные запросы.

Таким образом, в различных ситуациях следует использовать различные виды поиска, например:

1. Точно известно, какие документы и материалы нужны и где они находятся, - атрибутный или простой поиск для получения необходимой выборки.

2. Если пользователя интересует проблема, но он недостаточно четко знает ее границы и что к ней относится, тогда система предлагает три варианта действий:

- совершить экскурс в область тематических комментариев (тематический поиск);

- провести в базе данных интеллектуальный поиск;

- использовать поиск по ситуации.

3. Если ранее уже был создан ряд выборок документов (материалов) и сохранен в соответствующих папках пользователя и (или) сделаны закладки в текстах найденных документов (тематических комментариях), тогда достаточно вывести на экран информационное окно "Главная папка" с помощью команды "Папки пользователя" меню "Поиск" или нажатием соответствующей кнопки панели инструментов и выбрать в списке данного информационного окна папку с необходимой выборкой документов или списком закладок.

 

Каждый из видов поиска имеет преимущества и недостатки. Остановимся на них более подробно:

 

- поиск по обязательным атрибутам наиболее объективен, но в реальных ситуациях точные реквизиты документа зачастую неизвестны или известны только примерно. Даже один неверно указанный реквизит не позволит найти нужный документ;

 

- полнотекстовый поиск также достаточно объективен (выбранное слово либо есть в тексте, и тогда документ будет найден, либо его нет), но требует дополнительной информации об используемых законодателем терминах, синонимах, порядке расположения слов в словосочетаниях и т.д. Таким образом, при использовании данного вида поиска, как правило, можно либо не найти документов вообще, либо найти очень много "лишних" документов;

 

- поиск по классификаторам более субъективен и зависим от качества юридической обработки документов;

 

- поиск по тематике наиболее субъективен, так как в наибольшей степени зависит от мнения юриста, принимающего решение о классификации данного документа.

 

При формировании запроса на поиск наиболее разумно сочетать все указанные возможности поиска.

 

 

ЛЕКЦИЯ 3. ИНФОРМАЦИОННО-СПРАВОЧНЫЕ ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ

1. Справочные правовые системы и их место в правовой сфере

Наиболее важным направлением профессиональной деятельности юриста является справочная информационная работа. С появлением на рабочем столе компьютера изменился ее характер и содержание.
Нельзя сказать, что теперь остался только один источник правовой информации - его электронная версия. Нет, конечно, бумажные носители, по-прежнему, занимают свое обычное место - особенно официальные тексты, которые будут всегда, как бы не компьютеризирована будет наша жизнь.
Тем не менее, в оперативном отношении электронная правовая информация всегда будет иметь преимущества.
Концепцией правовой информатизации, утвержденной Указом Президента РФ от 28 июня 1993 года, была поставлена задача создания Общенациональной системы правовой информации, которая должна была автоматизировать доступ к правовой информации. Работа по ее созданию велась давно, еще со времен больших ЭВМ (в 70-х годах), когда создавались первые проекты информатизации страны в рамках общегосударственной системы ОГАС (Общегосударственной автоматизированной системы).
Проект создания аналогичной системы так и назывался Общегосударственная автоматизированная система правовой информации (ОГАСПИ).
Указами Президента РФ предусмотрено было создание крупнейшего информационно-коммуникационного комплекса «Российская автоматизированная система информации о правовых актах».
Она должна была опираться на систему эталонных банков нормативной правовой информации различных иерархических уровней.
Российская автоматизированная система информации о нормативных правовых актах представлялась разработчиками сетью:
-эталонных банков нормативных правовых актов федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации;
-эталонных банков общеобязательных правовых актов высших судебных органов: Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
-эталонных банков ведомственных нормативных правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и другими органами федеральной исполнительной власти;
-единого интегрированного банка Российского центра правовой информации.
В составе Системы предусмотрено также создание Российского Центра правовой информации. Его основные задачи:
-информационно-правовое обеспечение деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и негосударственных организаций и граждан;
-ведение интегрированного банка правовой информации;
-формирование и распространение в машиночитаемом виде Собрания законодательства Российской Федерации и других электронных сборников официальных текстов правовых актов;
-формирование Свода законов Российской Федерации в машиночитаемом виде.
Более подробно об этой системе вы можете ознакомиться в учебниках В. А. Копылова «Информационное право» и О. А. Гаврилова «Курс правовой информатики».

2.Государственные и негосударственные справочные правовые системы. Основные негосударственные справочные правовые системы "Консультант Плюс", "Гарант", "Кодекс", ЮСИС, «Эталон» их структура и характеристика, сравнительный анализ.

К сожалению, проекты создания крупных государственных автоматизированных правовых систем оказались незавершенными в силу разных причин. Одними из таких причин являются их громоздкость, зависимость от телекоммуникационных систем, дороговизна и неповоротливость.

К примеру, работа над справочной правовой системой (СПС) «Эталон» Министерства юстиции РФ велась около 10 лет и она близка к своему завершению, но до сих пор все еще в таком незавершенном состоянии находится уже несколько лет. Основной причиной не использования ее во всех государственных органах заключается в недостаточной согласованности со стороны министерств и ведомств в части порядка обмена офицальными нормативными документами и регулярной их актуализации (обновления).

Справочная правовая база "Эталон" представляет собой полнотекстовую базу данных с действующими официальными редакциями текстов нормативных актов. Информация, содержащаяся в базе данных системы "Эталон", обновляется дважды в неделю. Законодательные акты не позже чем через неделю со дня принятия вводятся в базу данных "Эталон", включаются в систему и немедленно становятся доступными пользователям, работающим в удаленном режиме.
Преимуществом СПС «Эталон» является наличие большого массива информации о деятельности судебных органов и Министерства юстиции РФ. Наличие оперативной информации о деятельности правоохранительной судебной деятельности значительно расширяет возможности для повышения эффективности их деятельности по укреплению правопорядка и законности.
начала 90-х годов велась аналогичная работа по созданию негосударственных (СПС).
Первой негосударственной СПС «Гарант» (была создана в 1990 году) в компании «ГАРАНТ-СЕРВИС».
Среди негосударственных (частных) компьютерных фирм лидирующее место занимает Научно-производственное предприятие "Гарант-Сервис" (создано в 1990 г.). Сегодня это высокотехнологическое и наукоемкое производство различных информационных продуктов и широкой сетью представительств в России и за рубежом. Общее число работников предприятия – свыше двух тысяч. В практической и научной деятельности "Гаранта" неразрывно соединены данные юридической науки и информатики. Фирма активно сотрудничает с Государственно-правовым управлением Аппарата Государственной Думы, рядом других федеральных учреждений и организаций.
Нормативные акты поступают в "Гарант" непосредственно из Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Центрального банка Российской Федерации, Федеральной таможенной службы РФ, Государственной налоговой службы РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и других официальных органов. По заказу этих организаций компания «ГАРАНТ-СЕРВИС» производит различные автоматизированные базы данных. С помощью Интернет-технологии компания проводит видеоконференции на правовую тематику. Активно занимается образовательными программами. Как известно, в нашей академии уже несколько лет силами работников кампании «Гарант» проводятся студенческие олимпиады на знание справочной правовой системы и использование ее для решения правовых ситуаций.
Правовые базы и Справочники составляют справочную правовую систему "Гарант". Федеральное законодательство представлено в универсальных и специализированных правовых базах. Универсальная база – "Законодательство России".
Такой порядок дает возможность не только просто и эффективно обновлять информационный банк пользователя, но и проводить эту операцию практически с любой необходимой периодичностью.
Система "Гарант" формирует подборки основных документов по всем разделам законодательства. В системе представлено банковское, таможенное, жилищное, земельное законодательство, уголовное и административное право, международное право (Россия – СНГ), судебная и арбитражная практика. Российское законодательство представлено в сети Интернет. По заказу Государственной Думы НПП "Гарант-Сервис" разрабатывает компьютерные средства для законотворческой и законопроектной деятельности.
Основным ее достоинством является ориентированность на экономическую тематику профессиональной деятельности, поэтому она пользуется наибольшим спросом у организаций реального сектора экономики.
В последнее время в СПС «Гарант» включен большой массив неофициальной информации правового характера: комментарии юристов и других специалистов, публикуются электронные версии монографий и других изданий известных юристов, дореволюционных юридических книг, юридических журналов и др. Это, несомненно, дополняет достоинства названной справочной системы.
СПС «Консультант Плюс» создана в середине 1994 году и занимает сегодня ведущее место среди пользователей, особенно в государственном секторе. Однако и реальный сектор экономики является крупным заказчиком этой системы.
Сеть этой справочной системы объединяет более 300 региональных информационных центров, производящих поставку справочных правовых систем, сервисное обслуживание и передачу информации пользователям Информационные правовые ресурсы "Консультант Плюс" - самые крупные из всех существующих СПС. Объединение обслуживает более 100 тысяч пользователей, из них — более 20 тыс. в органах государственной власти. В его составе работает до 10 тыс. сотрудников.
Технология "Консультант Плюс" позволяет обновлять информационный банк пользователя без его полной замены, требующей больших материальных и временных затрат. Этим она выгодно отличается от других СПС.
В пополнение включаются только новые документы и изменения уже находящихся в эталонном банке документов.
Региональные информационные центры ежедневно получают текущие дополнения и изменения из эталонного банка Координационного Центра Сети по системе электронных телекоммуникаций. Пользователю пополнение доставляется либо по модему, либо курьером регионального центра.
В результате процедуры обновления, занимающей несколько минут, информационный банк пользователя становится идентичным эталонному информационному банку.
Одним из приоритетных направлений работы Сети "Консультант Плюс" является сотрудничество с правотворческими органами. На настоящий момент в государственных учреждениях используется более 6 тысяч систем. Эффективность и надежность сервиса и технологии "Консультанта Плюс" позволяет обслуживать органы власти и управления вплоть до местного уровня, в том числе в самых удаленных регионах России. Объединение создает центры правовой информации в каждом регионе страны. Кроме того, установлены коммерческие и научные связи с рядом аналогичных зарубежных фирм и организаций.
В середине 90-х годов создана еще одна СПС – «Кодекс», которая содержит в своей базе данных более 25 тысяч нормативных актов России. Каждая отрасль права представлена: основными документами; множеством инструкций; приложениями и комментариями, подробно разъясняющими тот или иной законодательный акт. Все содержащиеся в базе документы получены по официальной рассылке из органов государственной власти, причем большая часть документов передается в электронном виде.
Имеется база данных "Правовое регулирование бизнеса в России" на английском языке.
Помимо законодательных актов в правовой системе "Кодекс" содержится также консультационная информация, разъяснения отдельных положений законов, практика их применения; ответы на некоторые вопросы, возникающие в работе юриста. Собранная в этой базе информация в основном была опубликована в периодических изданиях, таких, как "Экономика и жизнь", "Финансовая газета" и др. Все материалы, содержащиеся в базе, были получены в электронном виде непосредственно от их авторов и благодаря специальной технологии обработки документов не содержат ошибок.
У каждой из названных СПС имеются свои преимущества и недостатки. В целом все они друг друга в чем-то дополняют.
Компьютерные фирмы работают в тесном контакте с правотворческими органами, вследствие чего повышается их влияние на эффективность правотворческих решений.
Информационными продуктами являются компьютерные технологии, информационные ресурсы и информационные услуги. Формируется мировой рынок информационных технологий. Законы конкуренции и рынка обеспечивают неуклонное повышение качества информационных продуктов.
В нашу с вами задачу будет входить ознакомление со всеми СПС и овладение практическими навыками работы.
На практических занятиях нам предстоит изучить основные характеристики наиболее распространенных государственных и негосударственных справочных правовых систем, провести их сравнительный анализ, а также особенности обращения, поиска и получения информации при использовании этих систем.
Необходимо иметь представление об условиях их приобретения и применения. На практических занятиях вам будет предоставлена возможность работать по специально разработанному учебному пособию «Компьютерный практикум».

ЛЕКЦИЯ 4. ИНФОРМАТИЗАЦИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1. Задачи и функции информатизации правотворческих органов

Как известно под правотворчеством понимается деятельность государства по разработке, подготовке и, принятию нормативных правовых актов.
Но чтобы быть более точным в изложении проблем нормотворчества, следует включить в предмет изучения и проблемы разработки и создания нормативных актов локального регулирования, действующих исключительно только в тех, организациях, орган управления которых их принимает (уствы, положения, приказы и инструкции и др.).

Правотворчество, таким образом, представляет собой процесс, состоящий из нескольких стадий, совокупности относительно самостоятельных действий, объединенных одной целью.
На стадии разработки необходимо изучить:
- актуальность правового регулирования общественных отношений;
- практику применения действующего законодательства;
- историю правового регулирования;
- зарубежный опыт нормотворчества по аналогичным проблемам.

Как видите, для решения всех этих вопросов нужно собрать и проанализировать много информации по актуальным проблемам общественных отношений, входящим в предмет будущего закона или иного нормативного правового акта, а также собрать и обобщить в плане сравнительного правоведения исторические и зарубежные аналоги.

На основе собранной информации разрабатывается законопроект.
На второй стадии необходимо организовать всестороннее предварительное обсуждение законопроекта, провести его экспертизу и подготовить к окончательному обсуждению субъектом правотворчества.
Здесь также требуется кропотливая работа по сбору, обработке и анализу большого объема информации, ее размножению и вновь сбору, обработке и анализу. Итак, до тех пор, пока не будет разработан и согласован окончательный вариант законопроекта.
На третьей стадии предстоит работа по детальному обсуждению законопроекта непосредственно в нескольких чтениях, его принятию (возможно, несколькими органами) и опубликованию.
Как видите, для того, чтобы был принят законопроект, необходимо провести много работы, связанной со сбором, обработкой и анализом огромного массива различной информации.
Для того, чтобы выполнить эту работу, необходимы вычислительная техника, надежные каналы связи для передачи информации, а также современные информационные технологии (способы сбора, обработки и передачи информации).
Таким образом, целью информатизации правотворческой деятельности является оказание помощи в деятельности государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов путем формирования ресурсов правовой информации, применения информационных средств и технологий.
Основными задачами информатизации являются:
-формирование массива информационных ресурсов;
-оснащение правотворческих органов современной вычислительной и другой техникой обработки и передачи информации;
-внедрение информационных технологий;
-обучение персонала навыкам работы с информационными средствами.
В предмет курса входит изучение структуры и содержания деятельности по информатизации (информационному обеспечению) Федерального Собрания Российской Федерации и его палат -Государственной Думы и Совета Федерации.
более подробно современное состояние информатизации законотворчества в Федеральном Собрании описаны в специальной литературе. Можно воспользоваться и кратким описанием О. А. Гаврилова в его учебнике «Курс правовой информатики».

2.Информационное обеспечение разработки и принятия нормативных правовых актов в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Информатизация деятельности Государственной Думы РФ

В Аппарате Государственной Думы РФ функционирует несколько структурных подразделений, обеспечивающих информатизацию.

Управление документационного обеспечения обеспечивает документооборот в Государственной Думе, главным образом, в печатном виде: размножение и доставку депутатам всех документов в печатном виде. Работники этого же управления обеспечивают стенографирование заседаний Думы и ее распечатывание.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы обеспечивает координацию всей законотворческой работы. Работники этого управления взаимодействуют со всеми комитетами и комиссиями законодательного органа в части плановой подготовки законопроектов, организуют с ними вместе подготовку парламентских слушаний по отдельным проблемам правотворческой работы, проводят экспертизу законопроектов, в том числе лингвистическую, то есть проверку текста законопроекта с точки зрения языкознания и правил грамматики. В силу названных функций Правовое управление обеспечивается в автоматическом режиме всеми необходимыми информационно-технологическими средствами.
Управление информационно-технологического обеспечения Аппарата Государственной Думы организует функционирование и развитие компьютерной сети Государственной Думы, позволяющей депутатам и структурным подразделениям аппарата оперативно получать необходимую правовую и иную информацию.

Информатизация нормотворческого процесса в Думе включает следующие этапы:
-информационное обеспечение процесса разработки, подготовки и формирования текстов законопроектов и необходимыми к ним приложениями;
-автоматизированный контроль за соблюдением всех необходимых для прохождения документа условий;
-информационное обеспечение процесса обсуждения законопроекта до его рассмотрения на пленарном заседании;
-распространение текстов правовой и иной информации среди депутатов;
-информационное обеспечение работы пленарного заседания Думы, в том числе компьютерно-техническое;
-электронно-техническое и технологическое обеспечение пленарных заседаний и голосования;
-подготовка текста принятого закона для передачи его в Совет Федерации.
В аппарате Государственной Думы функционируют различные прикладные компьютерные программы и интеллектуальные информационные системы.

Например, для лингвистической работы с текстами законопроектов работают различные тезаурусы (вспомогательные лингвистические системы), различные словари терминов и определений, алфавитные указатели к важнейшим законам и др. В сетевом режиме все депутаты и ответственные работники Аппарата Государственной Думы РФ обеспечены различными базами данных, с помощью которых ведется непосредственная подготовка над законопроектами, электронные справочники, аналитические информационные системы («Планирование», «Статистика», «Законопроект», «Законодательство», «Регион», «Контроль» и др.).
Законотворческая практика постоянно выдвигает новые формы применения ЭВМ в законопроектной деятельности. К их числу относится компьютерный мониторинг (процедура слежения) законодательного процесса.
Компьютерный мониторинг применяется с целью получить оперативную информацию о состоянии и динамике всей массы законопроектов, о соблюдении установленных Конституцией РФ сроков выполнения тех или иных действий.
В базе системы находятся:
исходный вариант законопроекта, все остальные варианты вплоть до окончательного, этапы движения законопроекта во всех государственных органах;
сведения о лицах, ответственных за состояние законопроекта, а также о лицах и органах (министерство, комитет), давших на него заключение, поступившие от заинтересованных и должностных лиц предложения.
Кроме того, в память ЭВМ введены некоторые иные параметры - контрольные сроки, результаты рассмотрения законопроекта в первом и втором чтениях, в Совете Федерации, а также информация о реализации Президентом РФ права вето.
Система выполняет следующие операции: ввод информации в базу данных, поиск и отбор информации о динамике законопроекта, ведение справочной информации.
В базе данных помещаются сведения об источнике опубликования и о месте хранения подлинника правового документа. Когда подлинник документа отличается от официально опубликованного текста или несет на себе важные дополнительные элементы, об этом сообщается в научно-вспомогательном комментарии либо путем подключения фотокопии подлинного текста.
Электронная система информационного обеспечения заседаний Государственной Думы использует для:
а) регистрации депутатов Государственной Думы;
б) записи депутатов на выступления, регистрации, внесения ими предложений и поправок;
в) подсчета голосов и определения результатов голосования.
В Комитете по регламенту и организации работы Государственной Думы создана группа, которая осуществляет контроль за использованием электронной системы (в частности, в ходе голосования). Группа контроля обязана до начала тайного голосования проверить исправность электронной системы. Результаты работы электронной системы оформляется протоколом.
Автоматическую обработку всех документов Госдумы обеспечивает электронная система документооборота (система управления электронным документооборотом), которая представляет собой совокупность программных устройств, с помощью которых организована процедура оборота документов в электронном виде.
Она обеспечивает:
- ввод правовых и иных текстов документов;
- поиск документов по различным реквизитам;
- обработку и распечатывание;
- доступ пользователей к документам;
- и т.д.
стема дает возможность пользователю создавать, хранить, обрабатывать и распространять документы в электронном и бумажном виде, контролировать исполнение поручений со стороны руководителей.

Информатизация деятельности Совета Федерации

Информационное обеспечение работы Совета Федерации возглавляет информационно-аналитическое управление Аппарата Совета Федерации.
Информационно-коммуникационной система (ИКС) Совета Федерации предназначена для обеспечения индивидуальной и коллективной деятельности депутатов и Аппарата Совета Федерации.
Она обеспечивает решение двух задач:
-централизованное информационное обеспечение Совета, его аппарата, а также внешних пользователей;
-информационное обслуживание конкретных комитетов, комиссий, депутатов, структурных подразделений Аппарата.
Cтруктура ИКС состоит из следующих элементов:
-информационно-справочный центр;
-информационно-коммуникационный центр;
-информационно-аналитический центр;
-ситуационный центр;
-автоматизированная информационная система документооборота и делопроизводства;
-информационные системы подразделений, установленные в комитетах и комиссиях;
-электронные офисы руководства и депутатов;
-мобильные информационные системы;
-систему технологического обеспечения заседаний Совета Федерации.
В основе ИКС находится совокупность самых различных баз правовой и иной социально-политической информации. Каталог информационных ресурсов Совета Федерации содержит 4 раздела:
а) нормативно-правовая информация;
б) экономическая информация;
в) общественно-политическая информация;
г) справочная информация.
Всего система информационных ресурсов объединяет более чем 150 баз данных.
Работники и специалисты Информационно-аналитического управления обеспечивают:
-справочно-аналитическое сопровождение законодательной работы комитетов и комиссий Совета Федерации;
-анализ принятых нормативных правовых текстов и прогнозирование возможных последствий их введения в действие;
-выработка предложений для законодателей;
-подготовка различных аналитических докладов, записок и других материалов по наиболее актуальным вопросам общественно-политической жизни.
Как правило, руководители информационных и аналитических подразделений возглавляют крупные специалисты в области информатики.
мер, информационно-аналитическое управление возглавлял до недавнего времени профессор Е.И.Орлов, известный специалист в области разработки и принятия управленческих решений.
Руководитель Аппарата Совета Федерации В.А.Никитов подготовил и опубликовал Словарь терминов и определений по информатике.
В предмет курса входит изучение проблем информатизации деятельности Администрации Президента РФ.
В соответствии с Конституцией РФ именно Президент РФ ставит окончательную точку перед выходом в свет закона.
Бывают случаи, когда он не ставит свою подпись и возвращает закон в Федеральное Собрание. Для того, чтобы преодолеть вето Президента, Государственной Думе необходимо вновь рассматривать закон на пленарном заседании и вновь принимать квалифицированным большинством голосов.
Одним словом, Президент РФ завершает законотворческий процесс, поэтому в Аппарате Администрации Президента предусмотрены структурные подразделения, которые участвуют в нормотворческой деятельности.
Например, Государственно-правовое управление, в обязанность которого входит подготовка заключений на принятые законы и другие нормативные правовые акты, в том числе на проекты Указов Президента РФ. Информационным обеспечением Администрации Президента РФ занимаются несколько структурных подразделений, которые по своему характеру аналогичны структурам Федерального Собрания.
Их объединяют общие функции по обеспечению информатизации:
-формирование информационных ресурсов;
-компьютеризация рабочих мест;
-наладка сетей передачи информации;
-использование высоких информационных технологий.
В ходе изучения курса студенты должны иметь представление о проблемах информационного обеспечения деятельности правотворческих органов и усвоить содержание деятельности информационной системы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.