Вопрос 5. Изменение структуры и полномочий органов государственного управления России

 

В результате победы февральской буржуазно-демократической революции 1 сентября 1917 года Россия была объявлена республикой. Достаточно долго, до 1 сентября 1917 года Россия являлась монархией без монарха.

27 февраля1917 года на заседании Государственной думы был создан Временный комитет Думы 2 марта на основе соглашения Временного комитета с лидерами Исполкома Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов было образовано Временное правительство, возглавляемое кадетом Г.Е. Львовым.

Временное правительство было сформировано 3 марта 1917 г. Однако кризисы в правительстве привели к переформированию его состава: первое коалиционное правительство было образовано 5 мая, второе – 24 июля, третье – 25 сентября 1917 года. За время своей деятельности Временное правительство включило в свой состав ряд вновь образованных ведомств: Министерство труда (главной целью которого было примирение труда и капитала, развитие системы социального страхования); Министерство продовольствия, унаследовавшее задачи Министерства земледелия; Министерство государственного призрения, принявшее на себя функции благотворительных органов.

 

До осени 1917 года сменилось четыре состава Временного правительства. Однородное кадетско-октябристкое правительство по главе с князем Г.Е. Львовым действовало со 2 марта до 2 мая. Публичные заявления членов правительства о продолжении Россией войны до победного конца вызвали недовольство населения, апрельский политический кризис и смену состава Временного правительства. В результате 5 мая было образовано первое коалиционное правительство во главе с тем же Львовым. В состав правительства вошли представители партий меньшевиков, эсеров и «народных социалистов». Это правительство продержалось до 2 июля. С 3 по 23 июля продолжался правительственный кризис, вызванный провалом летнего наступления на Юго-Западном фронте и контрнаступлением германских войск. Второе коалиционное правительство находилось у власти с 24 июля по 26 августа, а возглавлял его А.Ф. Керенский. Корниловский мятеж спровоцировал кризис 27 августа – 24 сентября. Причем в период с 1 по 24 сентября действовала так называемая Директория. Третье коалиционное правительство по главе с А.Ф. Керенским находилось у власти с 25 сентября по 25 октября.

Временное правительство с самого начала находилось в сложном, ненадежном положении. Оно не было приведено к власти посредством выборов, но также и не могло объявить себя прямым преемником старого имперского правительства или Думы. Полномочия Временного правительства не были четко определены. Фактически оно исполняло функции правительственной (исполнительной) и законодательной власти.

Временное правительство было призвано осуществлять свои функции вплоть до созыва Учредительного собрания. Последнее должно было определить структуру государственного управления и форму правления России. Временное правительство высшим органом власти в стране считало Сенат, утверждавший каждого нового министра. Реальное влияние на формирование правительства оказывали Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов.

Первыми реформами были упразднены жандармерия, полиция и управление по печати (цензура). При Министерстве юстиции была создана Чрезвычайная следственная комиссия по расследованию деятельности бывших министров. Вместе с тем сохранились особые совещания (кроме Совещания по продовольствию). Были образованы новые органы: Экономическое совещание, Юридическое совещание, Совещание по реформе местного самоуправления, целью которых стала выработка основ управления новой социально-экономической системой страны.

В составе Сената упразднялись Верховный уголовный суд, Особое присутствие, Высший дисциплинарный суд.

В составе Министерства внутренних дел были упразднены штаб отдельного Корпуса жандармов, департамент полиции и Главное управление по делам печати. Было создано Главное управление по делам милиции. Функции уголовного розыска передавались Министерству юстиции. Политический розыск был передан Осведомительному отделу Главного управления.

После упразднения Главного управления по делам печати регистрация изданий стала осуществляться Всероссийской книжной палатой.

В составе Министерства внутренних дел был образован отдел по делам местного управления, руководивший деятельностью комиссаров Временного правительства. В тесном сотрудничестве с отделом находилось Особое совещание по местной реформе, готовившее законопроекты о комиссарах, милиции, административной юстиции, земствах и т.п.

Первый состав Временного правительства включал представителей крупного капитала, руководителей военно-промышленных комитетов, видных земских деятелей, руководителей кадетской партии. Единственным представителем социалистов был А.Ф. Керенский (министр юстиции).

Временное правительство сосредоточило в своих руках высшую законодательную и исполнительную власть, ранее распределенную между царем, Советом министров, Государственной думой и Государственным советом.

Сенат, Синод, особые совещания были подчинены Временному правительству.

Вскоре создается Совещание товарищей министров Временного правительства, призванное рассматривать широкий круг вопросов, подготовленных Канцелярией Временного правительства.

Акты об отречении императора от престола рассматривались в заседании Сената. Там же Временное правительство принесло присягу. Тем самым подчеркивались преемственность и легитимность новой власти. Продолжало действовать большинство статей Основных законов Российской империи.

Прекратила свое существование Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Бездействовал Государственный совет.

После образования Временного правительства Временный комитет Государственной думы во главе с Родзянко продолжал свое существование в качестве общественной консультативной организации. В состав некоторых ведомств и учреждений были включены представителя общественных организаций, советов, профсоюзов, коопераций и т.п.

27 февраля в Петрограде деятелями социалистических партий создан Совет рабочих и солдатских депутатов, издавший 1 марта приказ №1, который упразднил дисциплинарную власть офицеров в воинских частях и передал ее выборным комитетам. В армии параллельно иерархии военного командования существовала иерархия военных комитетов.

В Петрограде возникло двоевластие: Временное правительство, имевшее мало реальной власти, и Совет, не имевший четко определенных функций, но обладавший реальной властью благодаря поддержке рабочих и солдат. Между ними сразу же проявились кардинальные разногласия по вопросу о целях и характере войны. Под давлением внепарламентской оппозиции ушли в отставку министр иностранных дел и военный министр.

3 марта была обнародована Декларация Временного правительства о его составе, задачах и программе действий. В Декларации закреплены следующие основания деятельности Временного правительства:

– амнистия по политическим и религиозным делам;

– демократические свободы: свобода печати, союзов, собраний и стачек, отмена всех сословных, религиозных и национальных ограничений;

– замена полиции народной милицией;

– выборы в органы местного самоуправления;

– обеспечение строгого соблюдения законодательства;

– наделение крестьян землей на «разумных началах»;

– верность союзническому долгу;

– немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания для установления формы правления в России.

Именно на условиях данной правительственной программы Совет и уступил власть Временному правительству.

10 марта Совет рабочих и солдатских депутатов образовал «контактную» комиссию для координации совместной работы с Временным правительством. Исполнительный комитет Петроградского совета пытался оказывать влияние на правительство, опираясь на демократические организации: советы, профсоюзы, партийные организации левого толка и т.п.

Временное правительство готовило выборы в Учредительное собрание, назначенные на сентябрь, реформу местного самоуправления, земельную реформу, в апреле создало систему земельных комитетов, утвердило права фабрично-заводских комитетов. Будучи временной властью, правительство вплоть до созыва Учредительного собрания не считало себя вправе начинать какие-либо коренные реформы: на местах оно не имело надежного административного аппарата.

В июне 1917 г. около 390 местных Советов прислали своих делегатов на I Всероссийский съезд Советов, который избрал Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Решающую роль в нем играли эсеры и меньшевики.

Летом 1917 г. Россия стояла перед выбором: авторитарная либо демократическая власть, Учредительное собрание либо Советы, свободно избранные населением.

Созыв Учредительного собрания задержали двухмесячные переговоры с Петроградским советом о составе Особого совещания по выработке избирательного закона.

Лишь в июне было решено назначить выборы Учредительного собрания на 17 сентября, потом они были отложены на ноябрь (отсрочки объяснялись стремлением отвести выборы на период, когда революционный энтузиазм уже спадет, что оказалось тактической ошибкой). Усиление власти Советов в массах не способствовало авторитету проводившихся правительством реформ в период подготовки Учредительного собрания.

Подготовку к выборам в Учредительное собрание проводила специальная комиссия (Всевыборы), составлявшая списки избирателей.

3 июля большевики предприняли попытку вооруженного восстания в Петрограде, которая окончилась неудачей. Это заставило «умеренных социалистов» (меньшевиков и эсеров) из «советской демократии» вступить в коалицию с либеральными партиями. Во втором коалиционном правительстве социалисты оказались в большинстве.

Правительство стало искать политическую опору в умеренных кругах общества. Верховным главнокомандующим был назначен генерал Л.Г. Корнилов, популярный в патриотических кругах.

В августе в Москве было созвано Государственное совещание, в котором приняли участие члены четвертой Государственной думы, представителя кооперативного движения, советов, профсоюзов, торгово-промышленных организаций, городских органов самоуправления, крестьянского самоуправления, технических и иных организаций (всего более двух тысяч человек). На Совещании произошел раскол между умеренными и революционными группами.

За несколько дней до открытия Государственного совещания в Москве по инициативе Государственной думы созвано Совещание общественных деятелей, в котором «правые» и «левые» были представлены почти поровну. Значительную часть Совещания составили представители кооперативов.

Генерал Корнилов выдвинул требование об укреплении дисциплины в армии и порядка в тылу, для поддержки этих требований он двинул на Петроград конный корпус. Глава Временного правительства А.Ф. Керенский воспринял эти действия как попытку военного переворота. Для защиты от Корнилова ВЦИК при участии большевиков создал Комитет борьбы с контрреволюцией. Началось формирование Красной гвардии, которой руководила военная организация РСДРП(б).

Государственное совещание стимулировало создание антибольшевистских местных комитетов «спасения Родины», «защиты Родины и революции» и т.п.

Консолидация консервативных сил вылилась в так называемый корниловский мятеж, поддержанный генералитетом (Крымов, Деникин, Романовский и др.).

Глава коалиционного правительства А.Ф. Керенский издал указ об аресте генерала Корнилова и принял на себя верховное командование армией.

После корниловского мятежа министры-кадеты ушли из правительства. 1 сентября, вплоть до создания нового кабинета, управление государством приняла на себя директория во главе с Керенским.

На основании решений Демократического совещания (сентябрь 1917 года) Керенский сформировал третье и последнее коалиционное правительство.

Временное правительство, потерявшее авторитет в патриотических и консервативных кругах после «дела Корнилова», стало искать поддержки среди социалистов.

1 сентября 1917 года Россия была провозглашена республикой. По этому поводу не было издано особой декларации. Данный акт не упоминает ни о конституции, ни о парламенте, ни об органах республиканского правления. Временное правительство в своих заявлениях не скрывало, что акт 1 сентября носил чисто декларативный характер и дальнейшего развития до созыва Учредительного собрания не получит.

В условиях кризиса, порожденного корниловским мятежом, 14 сентября Временному правительству пришлось экстренно созвать демократическое совещание из представителей советов, кооперативов, земств и армейских организаций. Совещание поддержало коалицию социалистов с либералами в составе Временного правительства. Но уже на нем большевиками поднимался вопрос об однородной «социалистической власти». На Совещании был сформирован постоянно действующий орган контроля за деятельностью Временного правительства – Временный Совет Республики, или Предпарламент. Председателем Предпарламента стал Н.Д. Авксентьев. Коалиционное правительство, образованное 25 сентября, резко ограничило права Временного Совета Республики, делая его существование фикцией.

Функции «предпарламента» заключались в обсуждении и подготовке законопроектов, представляемых правительству. Последнее не было обязанным отчитываться перед Советом республики в принятых решениях. Никакой реальной контролирующей роли «парламент» так и не сыграл.

Осенью Временное правительство (социалистическое по составу) осуществило наиболее важные преобразования в системе органов власти и управления.

В мае была упразднена назначаемая часть членов Государственного совета. В октябре распущены выборные члены Государственного совета, тогда же распущена и сама Государственная дума (ее «частные совещания»), пытавшаяся оказывать влияние на правительство. Остатки высших органов старой власти исчезли окончательно.

В августе 1917 г. вместо Синода создано Министерство по делам вероисповеданий, действовавшее в рамках правового статуса церковных организаций (сформированного в августе на церковном Соборе).

Для выработки «общего плана организация народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни» созданы Экономический совет Главный экономический комитет под председательством Львова (из 36 мест 9 в нем отводилось профсоюзам). Положение об этих органах было принято в июне 1917 г.

В состав Совета входили представители министерств, общественных и научных организаций, профсоюзов. Комитет состоял из министров, назначаемых правительством. Особые совещания и комитеты были обязаны руководствоваться постановлениями Совета. Функции Комитета: руководство деятельностью всех органов, регулирующих народное хозяйство, согласование мероприятий в разных отраслях народного хозяйства; объединение статистической работы.

Совет создавался «для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни».

Главный экономический комитет учреждался «для проведения от дельными ведомствами и учреждениями всех мероприятий по регулированию хозяйственной жизни страны».

Для координации законотворческой деятельности министерств Временное правительство сформировало Юридическое совещание.

При Юридическом совещании действовала Особая комиссия по составлению проекта Основных государственных законов (под председательством Н.И. Лазаревского н В.М. Гессена), работавшая над проектом конституции.

В России предполагалось учредить президентскую республику с двухпалатным парламентом. Комиссия работала во второй половине октября. (После октябрьской революции члены Комиссии дорабатывали проект Конституции Российского государства уже в Париже в 1919 г.)