II. Англосаксонская концепция

С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции, можно определить следующим образом.

Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

В приведенном определении понятия местного самоуправления обозначены основные его признаки.

Во-первых, это разновидность публичной власти, которая установлена органами государственной власти в законах. Следовательно, введение местного самоуправления в обществе зависит от органов государственной власти, принимающих законы. Действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны - формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению - возможность превращения своей воли в публичную власть <1>. Здесь прослеживается неразрывная связь органов государственной власти с местным самоуправлением, а также с жителями, которые составляют одну из его основ.

<1> Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт: Учебное пособие. М., 1998. С. 49.

Во-вторых, наличие этой публичной власти, закрепленной в законе за жителями, дает им возможность осуществлять управление значительной частью государственных дел, реализовывать государственные функции в пределах границ соответствующего муниципального образования. Государственная власть доверяет жителям самостоятельно реализовывать часть государственных функций на местах, что способствует сближению центральной государственной власти с обществом. Иначе говоря, местное самоуправление выступает в роли пограничного института между государством и обществом, сближающим их интересы. А это важнейшее условие для обеспечения единого процесса управления в стране.

В-третьих, пределы властных полномочий жителей, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления ограничиваются территорией муниципального образования. Все решения, принимаемые при реализации различных форм осуществления местного самоуправления, действуют только в границах муниципального образования.

В-четвертых, публичная муниципальная власть принадлежит жителям и осуществляется ими непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Это очень важно, так как человек, сообщество людей составляют одну из первооснов местного самоуправления, являются основными субъектами отношений, возникающих при становлении, развитии и осуществлении местного самоуправления.

В-пятых, власть эта установлена законом и должна осуществляться в рамках закона.

Тем самым подчеркивается, что местное самоуправление осуществляется на основе действующего закона, но не исходя из целесообразности или каких-либо иных условий. Такой подход позволяет оградить местное самоуправление от внутреннего произвола и защитить от произвола государственных органов.

Осуществление публичной власти на местах должно быть подчинено только закону, который является главным нормативным актом, составляющим правовую основу местного самоуправления. Это означает, что и жители, проживающие в границах муниципального образования, и должностные лица местного самоуправления действуют и принимают решения только в соответствии с законом.

Закон выступает в качестве согласующего средства деятельности небольшого сообщества жителей с деятельностью всего общества. В федеральном законе, например, выражена воля большинства граждан общества. Местная публичная власть, выполняя эту волю, решает задачи не только местного значения, но и значительную часть задач общегосударственного масштаба (образование, здравоохранение, утилизация вредных отходов, часть социальных функций).

Такой подход обеспечивает установление единого правового поля в масштабе всей страны, способствует повышению уровня правовой культуры граждан и органов местного самоуправления, формирует реальную возможность для создания правового государства, развития основ народного представительства.

В-шестых, местное самоуправление как разновидность публичной власти имеет достаточную материально-финансовую базу в виде муниципальной собственности, местного бюджета, ценных бумаг и т.д., т.е. власть эта имеет материальную основу - базис. Она принимает решения и несет ответственность за свои действия своим имуществом. Объем реализации властных полномочий зависит во многом от объема материальных ресурсов. Реальность осуществления местного самоуправления зависит от состояния его материально-финансовой базы, т.е. от финансово-экономической основы.

При этом государственные функции реализуются, а задачи местного значения решаются на основе сочетания местных и общегосударственных интересов, без ущемления прав органов государственной власти, жителей и органов местного самоуправления.

Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются следующие важнейшие задачи.

1. Исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и снижению управляемости в обществе, а также к разрушению государственности.

2. Создаются возможности для большей части людей принимать участие в управлении делами общества и государства.

3. Достигается единая цель - сохранение и укрепление государства и местного самоуправления.

4. Государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, которые согласуются с интересами людей.

5. Порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни каждого человека и общества в целом.

6. Осуществление публичной власти преобразуется в единый созидательный процесс.

в Конституции РФ и федеральном законодательстве

В Конституции Российской Федерации закреплена англосаксонская концепция местного самоуправления с отдельными элементами европейской континентальной концепции. При этом наличие элементов европейской континентальной концепции, с точки зрения теоретической, является малозначительным.

Конституция Российской Федерации не содержит отдельного полного определения понятия местного самоуправления. Признаки определения понятия содержатся в различных статьях Конституции РФ.

Статья 12 Конституции РФ установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 130 (ч. 1), усиливая это положение, устанавливает самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, а также в использовании триады полномочий (владение, пользование и распоряжение) относительно муниципальной собственности. Из Конституции РФ прямо вытекает положение о том, что население является обладателем муниципальной собственности, т.е. собственником муниципального имущества. Тем самым подчеркивается материальная основа власти, которая предоставлена населению муниципального образования. А возможности власти, ее сила и реальное воплощение обусловлены наличием собственности. Собственность способствует обособлению субъекта правоотношений, выделению его среди других субъектов, придает ему самостоятельность в действиях.

Для обеспечения самостоятельной деятельности, направляемой на решение задач местного значения, Конституция РФ наделила жителей правом на муниципальную собственность. Это один из главных критериев отделения власти муниципальной от власти государственной.

Вторым, не менее важным, критерием отделения муниципальной власти от государственной является то, что ст. ст. 12, 131 (ч. 1), 132 (ч. 1) отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и через компетенцию.

А. Структурное обособление установлено в ст. 12. Оно состоит в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Структурное обособление органов местного самоуправления выражено также в ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ через компетенцию населения. В ней прямо установлено, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Такой подход означает, что никто, кроме населения, не вправе вмешиваться в процесс создания структуры органов местного самоуправления. Хотя это спорный вопрос. Законодатель не предусмотрел такого механизма, который устанавливал бы порядок формирования населением, например, структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции. Можно только представить, каким образом в городе или районе население определяет структуру исполнительных органов местного самоуправления. Практически это невозможно сделать. Другое дело, что, например, жители, проживающие в пределах муниципального образования, формируют выборные органы местного самоуправления путем проведения выборов. Или, например, жители на сходе небольшого населенного пункта могут сформировать комитет территориального общественного самоуправления, или избрать старосту. Но жители не могут формировать структуру органов образования, здравоохранения и т.д. Следовательно, данная норма Конституции РФ действует избирательно, только относительно выборов в небольших муниципальных образованиях, где формируются на сходах какие-либо органы.

Такая норма требует уточнения. Ее целесообразно изложить, на наш взгляд, в следующей редакции: "Структура органов местного самоуправления общей компетенции определяется жителями, проживающими в пределах небольших муниципальных образований, самостоятельно". В противном случае эту норму можно было бы вообще исключить из Конституции РФ, так как она не реализуется на практике повсеместно. А лучше всего данное полномочие закрепить за представительным органом местного самоуправления.

Небольшое отступление по данному вопросу является важным в силу того, что Основной Закон в данной части реализуется не в полном объеме.

Б. Конституция РФ отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти через осуществление самостоятельной компетенции первыми. Согласно ст. 132 (ч. 1) Конституции РФ "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения". В Конституции РФ делается акцент на то, что местное самоуправление "самостоятельно". Слово "самостоятельно" отнесено к институту в целом (ст. 12), к гражданам в решении вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), к органам местного самоуправления (ст. 132) при установлении их компетенции.

Такие же нормы, а иногда и усиливающие положения об отделении органов государственной власти от местного самоуправления, содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, и Конституция РФ, и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций.

Европейская хартия местного самоуправления основана на европейской континентальной концепции, по которой местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. В свою очередь, европейская континентальная концепция основана на государственной теории самоуправления. Статья 3 Европейской хартии устанавливает, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею... действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения". Публичные дела могут быть делами как государственными, так и местного значения. Очевидно, что согласно Европейской хартии местное самоуправление задействовано на осуществление государственных функций.

Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995, 2003 гг.) устанавливают, что местное самоуправление задействовано на решении только задач местного значения, но никак не государственных. В Конституции РФ (ч. 2 ст. 132) имеются нормы о возможной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) этому вопросу посвящена гл. 4.

В соответствии с ч. 2 ст. 19 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами или законами Российской Федерации. Никакие другие нормативные акты по данному вопросу не могут быть приняты.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.), в отличие от аналогичного Закона 1995 г., предусмотрен механизм передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Он состоит в следующем. Отдельные государственные полномочия могут быть переданы на уровень не ниже органов местного самоуправления муниципального района и городского округа на неограниченный срок либо на определенный период. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам государством.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять также полномочия с помощью собственных материальных ресурсов по своему усмотрению, если таковые имеются.

В принимаемом федеральном законе, законе субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке должны быть установлены следующие положения:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

В Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.), таким образом, предпринята попытка приближения местного самоуправления к европейской континентальной концепции.

Как видно, понятия местного самоуправления, определенные Европейской хартией и в законодательстве Российской Федерации, основаны на совершенно разных концепциях самоуправления.

Понятие местного самоуправления не всегда определялось в законах и подзаконных актах. Так, Городовое Положение от 1785 г., Городовое Положение от 1870 г., Городовое Положение от 1892 г., Положение о земских учреждениях от 1864 г. и 1890 г. не имели статей, определяющих понятие местного самоуправления.

Впервые в нашей стране понятие местного самоуправления появилось в бывших республиках Союза ССР: в Эстонской ССР и Литовской ССР. В Эстонской ССР в 1989 году был принят Закон "Об основах местного самоуправления", с аналогичным названием в 1990 году был принят Закон Литовской ССР <1>.

<1> Ведомости ВС и Правительства Литовской ССР. 1990. N 7. Ст. 170.

Затем понятие местного самоуправления было включено в Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

В 1991 г. определение понятия местного самоуправления было закреплено в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Закон определяет местное самоуправление как "организацию деятельности граждан... для решения вопросов местного значения". В этих ключевых терминах, на наш взгляд, излишним является термин "организация". Он усложняет текст определения. Более точным является термин "деятельность" граждан без связи с термином "организация", что предполагает, как уже отмечалось ранее, управление, осуществляемое жителями непосредственно или через избираемые ими органы местного самоуправления.

Определение понятия местного самоуправления, основанного на англосаксонской концепции, дано в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.). Указанная статья Закона установила: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". В Законе сделаны акценты на том, что это "самостоятельная" деятельность населения и к тому же "деятельность под свою ответственность".

Это означает, что население без чьего-либо участия, в том числе и без участия государственных органов, осуществляет такую деятельность.

Отделяет ли такой подход деятельность местного самоуправления от деятельности государственных органов? Конечно же, отделяет.

Далее Закон устанавливает, что население решает только вопросы местного значения. Нацеленность на решение вопросов местного значения также позволяет сделать вывод об отделении дел местных от дел государственных.

Очевидно, что при определении местного самоуправления законодатель использовал англосаксонскую концепцию местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от исполнения государственных функций.

Сама формулировка ст. 2 данного Закона, на наш взгляд, не совсем удачна. Например, нелогичным является словосочетание "деятельность населения... исходя из интересов населения". Ясно, что граждане, проживающие в границах муниципального образования, при решении задач местного значения действуют в своих интересах. Также очевидно, что граждане сами способны учитывать свои исторические и иные местные традиции без упоминания об этом в Законе. Граждане сами для себя решают задачи, и им виднее, каким образом это делать.

Одним из недостатков Закона является использование в нем термина "население". Более уместным, на наш взгляд, в данном случае является словосочетание "жители, проживающие в пределах муниципального образования". В других статьях используется термин "граждане". Хотя в самоуправлении принимают участие все дееспособные жители муниципального образования, даже не являющиеся гражданами.

В этой же статье неудачно используется словосочетание "решение вопросов местного значения". Решаются задачи, но не вопросы. Вопросы формулируются, ставятся и рассматриваются.

Неудачным является указание в определении понятия на "ответственность населения" за решение вопросов местного значения.

Во-первых, в законодательстве России пока нет определения ответственности относительно населения в целом как сообщества граждан. Население - это все жители, проживающие в границах муниципального образования, в том числе и несовершеннолетние и недееспособные. К ответственности можно привлечь только дееспособных жителей.

Во-вторых, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) в гл. VII предусматривал ответственность только для органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, в данной части определение понятия не соответствовало содержанию Закона.

В-третьих, мировая практика пока еще не выработала механизм коллективной ответственности всего населения территориального образования.

В определении понятия местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) отсутствовали важнейшие, на наш взгляд, отличительные признаки, позволяющие выделить местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придать ему локальный характер. Такими признаками являются следующие.

Во-первых, местное самоуправление - это муниципальная публичная власть, т.е. власть, принадлежащая жителям, проживающим в границах муниципального образования, и реализуемая ими путем деятельности (управления).

Во-вторых, местное самоуправление осуществляется дееспособными жителями, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования, а не просто "населением", как это установлено в Законе. Принадлежность жителей к соответствующей территории придает локальный характер местному самоуправлению. Именно эти жители и никто иной осуществляют деятельность по решению задач местного значения.

В-третьих, деятельность эта осуществляется только на территории муниципального образования. Властные полномочия жителей и органов местного самоуправления реализуются только в границах муниципального образования. Данный признак также обозначает локальный характер местного самоуправления. В определении этот признак также не закреплен.

В-четвертых, местное самоуправление обретает самостоятельность только тогда, когда оно имеет достаточную материально-финансовую базу, т.е. обладает муниципальной собственностью, собственным местным бюджетом. В определении понятия в Федеральном законе не обозначена материально-финансовая основа, обеспечивающая реальную возможность осуществления местного самоуправления.

В-пятых, в определении понятия не указано на то, что деятельность эта осуществляется на основе Закона. Любой вид управления, в том числе и местное, должно осуществляться в рамках закона. Только наличие этих признаков наряду с другими, содержащимися в определении понятия местного самоуправления (ст. 2 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") выделяет местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придает ему локальный характер.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) определяет местное самоуправление несколько иначе. В соответствии с ч. 2 ст. 1 данного Закона местное самоуправление - это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".

В отличие от определения понятия местного самоуправления, данного в Законе "Об общих принципах..." (1995 г.), новый Закон содержит иные отдельные термины, являющиеся ключевыми. Если в Законе 1995 г. самоуправление рассматривалось как "деятельность населения", то в Законе (2003 г.) оно определяется как "форма осуществления народом своей власти".

Ключевой термин "форма осуществления власти" уже ближе к естественному определению. Однако данный термин вносит наслоение, дублирование в определение понятия. Из определения является очевидным, и это сказано в Законе, что "форма осуществления власти народом" осуществляется "непосредственно" или через "органы местного самоуправления". Данные термины означают соответственно формы непосредственной демократии. Следовательно, из определения понятия местного самоуправления, закрепленного в ст. 1 Закона "Об общих принципах..." (2003 г.), вытекает, что "форма" осуществляет "формы". Но такого не бывает ни в теории, ни тем более на практике.

Остальные несовершенства определения понятия остались прежними, т.е. фактически ничего не изменилось. Концепция по-прежнему осталась англосаксонская с элементами европейской континентальной.

Для России более приемлемой, на наш взгляд, является смешанная концепция. Местная муниципальная власть должна совместно с органами государственной власти управлять и государственными, и местными делами, исходя не только из местных интересов, особенностей и традиций, но и из общегосударственных. При этом управление на местах должно осуществляться на основе закона. Тогда будет достигнуто единство в управлении на территории всей страны, и произойдет сокращение разрыва между обществом и органами государственной власти. При определении понятия местного самоуправления необходимо включить в него все его признаки, т.е. те основы, без которых оно не может реально функционировать.

К ним можно отнести социальную, организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую основы. При таком подходе определение понятия будет отражать все основные группы отношений, входящих в предмет муниципального права, а также содержащихся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Местная публичная власть, равно как и государственная власть, имеет свою сущность, которая является смыслом, главным политическим и идеологическим свойством, определяющим ее содержание, назначение, социальную ценность и осуществление.

Стержневым элементом сущности местного самоуправления является власть, ее принадлежность, социальная ценность, назначение и осуществление. В зависимости от того, кому принадлежит местная публичная власть, кто ее осуществляет и в чьих интересах - определяется сущность местного самоуправления.

1. Муниципальную власть осуществляет элита, т.е. люди, назначенные с участием органа государственной власти. В данном случае должностные лица имеют двойное подчинение. Это теория элит, к которой, по сущности, близка технократическая теория.

2. Муниципальную власть осуществляют специально подготовленные управленцы. Они могут быть избраны избирателями, представительными органами местного самоуправления либо назначены совместно органами государственной власти и местного самоуправления. Например, глава исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - это смешанная теория сущности местного самоуправления. Она близка к теории элит. Здесь используется технократический подход.

3. Муниципальная власть осуществляется жителями муниципального образования и избираемыми ими органами и должностными лицами местного самоуправления в интересах населения. Единственным источником власти являются жители муниципального образования. Такая форма построения и осуществления власти порождает теорию демократизма, раскрывающую свою особую сущность местного самоуправления, заключающуюся в полном народовластии.

4. Муниципальная власть осуществляется преимущественно органами местного самоуправления и должностными лицами. Жители муниципального образования формируют представительные органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, формируют исполнительно-распорядительные органы и назначают должностных лиц. Деятельность жителей ограничивается только участием в выборах представительных органов. Сущность выражена в представительной демократии.

5. Муниципальная власть осуществляется на сходах и собраниях там, где нет представительных органов в связи с малочисленностью населения, а также старостой, избираемым этими сходами. Данная теория сущности может быть названа теорией народного самоуправления, или непосредственной, прямой демократии.

6. Сущность местного самоуправления также состоит в том, какие функции оно призвано осуществлять. По европейской континентальной концепции, оно осуществляет значительную часть государственных функций; по англосаксонской концепции - решает только задачи местного значения.

В первом случае местное самоуправление есть продолжение государственного управления на местах. Во втором - оно автономно от государственных функций.

Термин "основы местного самоуправления" впервые был введен на территории нашей страны в союзных республиках Литве и Эстонии. В названных республиках были приняты Законы, которые так и назывались "Об основах местного самоуправления". В Эстонии Закон был принят в 1989 г., в Литве в 1990 г.

Термин "основы местного самоуправления" был использован не только в названии Законов, но и в названиях разделов об экономической и финансовой основах местного самоуправления.

Затем этот термин был закреплен в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В Союзном Законе раздел II называется "Экономическая основа местного самоуправления", раздел III - "Финансовая основа местного самоуправления".

В дальнейшем этот термин находит закрепление в ч. 3 ст. 138 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законами РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г. и Законами Российской Федерации от 21 апреля, 9 декабря и 10 декабря 1992 г.Конституция прямо установила, что "экономической "основой" местного самоуправления является муниципальная собственность...".

В литературе имеется утверждение о том, что впервые этот термин появился у нас в стране в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Как видим, это не точное утверждение.

<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 83.

Понятие "основы местного самоуправления" представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути, это основы (отношения), присущие местной публичной власти.

Среди них можно выделить следующие группы отношений, возникающие:

- по поводу формирования статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, т.е. социальная и организационная;

- в связи с установлением территориального устройства как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти;

- в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления;

- в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельностью органов местного самоуправления;

- в связи с осуществлением контрольной функции.

К основам местного самоуправления законодательство Российской Федерации и ее субъектов относит организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую, кадровую.

В научной, юридической и философской литературе рассматриваются также социальная <1>, теоретическая <2>, историческая <3>, правовая <4> и другие основы.

<1> Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук (1997 г.); Карапетян Л.М. Местное самоуправление как первичная форма самоопределения социума: Материалы научно-практической конференции от 25 апреля 1996 г. // Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 119 - 123; Омаров А.М. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 23 - 29; Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Самоуправленческие муниципальные отношения - предмет муниципального права // Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Изд-во Ростовского университета, 1996. С. 21 - 44; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 8 - 17; Муниципальное право. М., 1998. С. 75 - 80; Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления. М., 1999. С. 13 - 48; Местные сообщества и местное самоуправление // Местное самоуправление в современной России. М., 1998; С. 118 - 120; Барулин В.С. Социальная философия. М., 1999. С. 83 - 90.

<2> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 9 - 84; Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 4 - 24; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Муниципальное право. М., 1998. С. 14 - 21.

<3> Овчинников И.И., Ясюнас В.Л., Постовой Н.В. Указ соч.

Учебник "Муниципальное право России" (под ред. Н.В. Постового) включен в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2015 (издание третье, дополненное и переработанное).

<4> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 170 - 186; Пешин Н.Л. Правовые основы местного самоуправления // Местное право. 1999. С. 3 - 12; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 131 - 144; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 135 - 144; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 115 - 165.

Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости.

Первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, например, союза общин была своя территория, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории.

Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.

Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления.

Развитие первых трех основ связано с развитием экономики, включающей в себя производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало людям рабочие места.

Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека.

Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого, основы имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией.

С одной стороны, основы выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой - они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но для того, чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых ресурсов. А это и есть основы местного самоуправления.

Кроме того, основы местного самоуправления являются составными элементами институтов муниципального права. Именно относительно естественных отношений, т.е. основ, формируются группы норм, которые и регулируют эти отношения.

Глава V. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

- соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства в России;

- содержание территориальной основы местного самоуправления и факторы, влияющие на ее формирование;

- понятие, виды (типы) и критерии подразделения муниципальных образований на виды;

- правовой статус муниципальных образований;

- порядок определения территорий муниципальных образований, изменения их границ и преобразования;

- формы участия населения в решении соответствующих вопросов;

- понятие, значение и виды межмуниципального сотрудничества;

- оперировать понятиями "территориальная организация местного самоуправления", "территориальная основа местного самоуправления";

- классифицировать муниципальные образования по типам в соответствии с законодательством;

- давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам территориальной организации местного самоуправления;

- составлять и оформлять документы об установлении, изменении границ и преобразовании муниципальных образований;

- юридически обеспечивать реализацию муниципального сотрудничества, анализировать его результаты и связанные с этим проблемы;

- навыками работы с правовыми актами, устанавливающими порядок определения территорий муниципальных образований, изменения границ и преобразования, их анализа;

Не будет большим злом, если студент впадет в заблуждение; если же ошибаются великие умы, мир дорого оплачивает их ошибки. © Никола Тесла
==> читать все изречения...

1949 -

| 1735 -