Совершенствование управления

 Государственное экологическое управление – предмет постоянного совершенствования как внутри страны, так и в международном масштабе. Десятилетиями действуют агентства, министерства, департаменты по охране окружающей среды (порой в соединении с атомной энергетикой, рыболовством, лесным хозяйством), осуществляющие государственное управление и контроль в области охраны окружающей среды. В их штатах тысячи человек и достаточный набор полномочий для реализации компетенции, соответствующей уровню научно-технического и экономического развития.

В настоящее время Европейское экономическое сообщество может принимать обязывающие решения, связанные с охраной окружающей среды. Это вытекает из признания общего не только экономического, но и политического, экологического пространства, осознания того, что порой действовать сообща удобнее и эффективнее, чем поодиночке. Началось с коллективной охраны перелетных птиц; сейчас от комиссий ЕЭС зависит контроль и надзор за выполнением общих требований и нормативов, а суд в Люксембурге может рассматривать межгосударственные экологические споры. Обсуждены и приняты общеевропейские правила относительно квот и параметров питьевой воды, поверхностных, грунтовых, промышленных стоков, атмосферного воздуха, муниципальных (городских) загрязнений. Внутригосударственное проектирование требует в ряде случаев международного консультирования. Некоторые средства выделяются на общие беды – очищение вод Средиземного, Балтийского и Северного морей, обсуждаются проблемы облагораживания экологических систем рек Эльба и Одра.

Аналогичные вопросы обсуждаются в связи с подготовкой договоров об экологическом сотрудничестве суверенных государств или экологического соглашения Евразии. Предлагаются образование межгосударственного экологического совета, экологического фонда для преодоления бедствий в зоне Чернобыля, Приаралья, Донбасса, создание экологического суда. Суверенизация не исключает выработки и осуществления договоренностей по таким общим для соседних государств экологическим вопросам, как мониторинг окружающей среды, обмен информацией, предупреждение о внеплановых катастрофических выбросах, подготовка кадров, осуществление экологическим прав. Последнее как предмет и средство международного контроля и общения может стать стержнем экологического взаимодействия государств, расположенных на одной шестой части суши.

При всей развитости советских государственных структур централизованные государственные органы охраны природы появились только в 1988 г. и до настоящего времени не обрели своего постоянного статуса. Но здесь есть наработанный положительный опыт, который нецелесообразно терять. Это – государственные крупномасштабные экологические программы, отвечающие общественному развитию; межрегиональные экологические прокуратуры, не подверженные местному влиянию, местничеству, ведомственности; самоуправление, учитывающее общегосударственные интересы и интересы проживающего на соответствующей территории населения.

Получает распространение территориальное (бассейновое) регулирование экологических проблем, издание правил, распространяемых на регионы (экосистемы) независимо от государственных границ: охрана бассейнов Дуная, Рейна, Балтийского моря, Великих озер, когда регулируются поддержание чистоты вод, дробление земельных участков, зонирование, рубка леса, удаление твердых отходов, сброс сточных вод, земляные работы, строительство в прибрежной зоне, сброс отходов с судов, устройство кемпингов, охрана почв, борьба с затоплением, с загрязнением атмосферного воздуха, охрана водосборов.

В нашей стране было принято немало актов, направленных на улучшение экологической обстановки территорий, таких, как Север, Урал, Прикаспий. Подготовлен проект закона об охране уникального озера Байкал, треть водосбора которого находится на территории Монголии. Международный характер проекта обусловливается еще и тем, что он рассчитывает на признание озера участком мирового наследия. Законопроект исходит из: создания региональных Органов экологического управления и контроля (Байкальская ассамблея, Байкальская академия, Байкальская коллегия адвокатов); вовлеченности в охрану окружающей среды как общественности, так и Вооруженных Сил; учета традиционных, исторических, национальных факторов; современного развития земледелия, лесного хозяйства, туризма, промышленности; активизации экологического образования и воспитания, учета буддистской религии, хозяйственного расчета (все это малосопоставимые понятия, но призванные работать на охрану окружающей среды).

На прогнозирование и предупреждение негативных последствий человеческой деятельности направлена ОВОС. Сначала делается заявление о воздействии на окружающую среду, т. е. комплексный обзор всех возможных отрицательных воздействий планируемого мероприятия на окружающую среду, разрабатываются альтернативные варианты управленческих решений и реализации замысла проекта, показываются реальные меры по уменьшению отрицательного воздействия на среду. Заявление о воздействии рассылается заинтересованным учреждениям, в библиотеки, подвергается судебному контролю, может выноситься на общественные слушания.*

___________________________________________________________________

* См.: Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М.: Прогресс, 1990; Боголюбов С. А. Права и возможности участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду. Первая попытка практического руководства. СП б., 1994.

 

В России принят Закон и ряд нормативных актов, направленных на осуществление экологической экспертизы как части управленческой экологической деятельности. Однако ряд правовых вопросов нуждается в своем решении. Среди них: правовые последствия общественной экспертизы, ведь ее заключение до сих пор носит рекомендательный, необязательный характер; обеспечение независимости подбора и поведения экспертов, гарантий их компетентности; прекращение финансирования при отрицательном заключении государственной экологической экспертизы; преодоление негативного отношения общественности к новому строительству (достаточно сказать, что за прошедший год заключения общественной экологической экспертизы, как правило, были отрицательными).

Для эффективного осуществления экологической экспертизы необходимо соблюдение государственной дисциплины, правопорядка, требований законодательства и иных нормативных актов, предусматривающих стадии, этапы, формы, сроки проведения экологической экспертизы, помещения, в том числе библиотечные, для ознакомления граждан с проектами и заявлениями о воздействии на окружающую среду. Немаловажен вопрос: многие ли граждане хотят и готовы тратить свое время и силы на ознакомление с этими материалами, способны на их компетентную оценку, на квалифицированное отстаивание своих позиций?

Не надо идеализировать чужой опыт и априори критиковать свой – все хорошо в меру. Правящие круги различных стран нередко делают ставку на высокие издержки мероприятий по охране окружающей среды, сваливая на них вину за спад экономического роста. Требованиям граждан усилить природоохранное законодательство, установить более строгий контроль за его соблюдением, расширить круг мероприятий по охране природы противопоставляются перспективы увеличения налогов, сокращения расходов на другие социальные нужды.

Нападкам подвергается и само экологическое движение. Отдавая должное той роли, которую играет позиция и степень противодействия населения проводимой экологической политике в стране, некоторые американские авторы предъявляют обвинение активистам экологического движения, общественным организациям в нанесении ущерба развитию экономики слишком настойчивыми требованиями отсрочек выполнения хозяйственных проектов. Именно "неразумную" позицию масс они пытаются выдвинуть в качестве одной из основных причин энергетического кризиса.

В поисках выхода из этих трудностей авторы ряда изданий обрушиваются на демократические завоевания: может, величайшей нелепостью является тот раздел Национального закона об охране окружающей среды, который в высокопарных выражениях разрешает любому "заинтересованному" гражданину (читай: "фанатику") "принимать участие" (читай: "изводить, как только возможно") в "любом" обсуждении вопросов, касающихся окружающей среды (они же это делают в каждом возможном случае).

Пытаясь дискредитировать экологическое движение и его активистов, внести раскол в его ряды, комментаторы порой заявляют, что экологическое движение представляет собой элитарную, а то и зарубежную силу, охраняющую привилегированные позиции своих членов. Экологическое движение, представляющее собой кучку имущих и бездельничающих, по их словам, находится в антагонистическом противоречии с неимущими широкими массами населения, заинтересованными в экономическом росте, препятствием которому выступают "зеленые".

Однако все чаще окружающая среда рассматривается как фундаментальная материальная и духовная ценность, об этом говорит неспадающая общественная и государственная поддержка охраны окружающей среды, отсутствие существенных различий между группировками, защищающими природную среду. Сохранять и наращивать свой положительный опыт, осмысливать и использовать экологические достижения других стран – таковы уроки создания и применения экологического права в последнее десятилетие.

 

?                                    Контрольные вопросы

Что общего и что особенного имеется в экологической политике стран СНГ?

Что полезного может быть взято из опыта правовой охраны природы в США?

На какие узловые моменты охраны окружающей среды в зарубежных странах целесообразно обратить внимание?

 

Темы рефератов

Основные принципы эколого-правовой системы Российской Федерации.

Общие черты действия механизма экологического права в странах СНГ.

Правовая охрана природы за рубежом.

 

Литература

Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. / Отв. ред. С. А. Боголюбов, Е. Л. Минина. М.: Норма, 1999.

Захарченко Т. Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.

Охрана окружающей среды. Международные правовые акты. Справочник. СПб., 1994.

 

Сведения об авторе:

 

Сергей Александрович Боголюбов – доктор юридических наук, профессор, действительный член Российской экологической академии и Общенациональной академии знаний, заведующий отделом экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заведующий кафедрой "Экология и право" Московского государственного института электроники и математики. Член президиума Высшего экологического совета при Комитете по экологии Государственной Думы Российской Федерации, член научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации, Совета Центра экологической политики России, правления общества "Знание" России.

С. А. Боголюбов – автор более 300 научных работ; ответственный редактор и автор Комментариев к Земельному кодексу, к Закону об охране окружающей природной среды, Водному кодексу, Лесному кодексу Российской Федерации и др.

Является членом редакционных коллегий сборника "Экология города" Союза российских городов, журналов "Право и экономика", "Юридический мир", "Журнала российского права".

____________________________________________________________________________________________________________________________________________

Сергей Александрович Боголюбов

 

Экологическое право

 

Учебник для вузов

 

Издательство НОРМА

Лицензия № 03206 от 10 ноября 2000 г.

109544, Москва, Школьная ул., 36-38. Тел./факс (095) 912-97-21

 Подписано в печать 18.12.00. Формат 60х90/16. Усл. печ. л. 28,0.

 Тираж 50 000 экз. (7-й завод: 35 001–41 000)

Заказ № 5569.

 

Издательский Дом ИНФРА • М

Лицензия № 070824 от 21 января 1993 г.

127214, Москва, Дмитровское ш., 107. Тел. (095) 485-70-63; 485-76-18

 

Отпечатано с готовых монтажей

 в ГИПП «Нижполиграф».

603006, Нижний Новгород, ул. Варварская, 32.

ISHM 5-89123-259-6

 

содержание

 

Предисловие..................................................................................................................................................................................................... 3

Общая часть.................................................................................................................................................................................................... 5

Тема I. Экологическое право как учебная дисциплина......................................................................................... 5

§ 1. Социальная обусловленность экологического права.......................................................................................................... 5

§ 2. Предмет экологического права....................................................................................................................................................... 8

§ 3. Метод экологического права........................................................................................................................................................ 12

Тема II. Источники экологического права...................................................................................................................... 17

§ 1. Понятие и виды источников экологического права........................................................................................................... 18

§ 2. Закон – высшая форма правового акта.................................................................................................................................... 20

§ 3. Нормативные указы главы государства и иные подзаконные акты........................................................................ 22

§ 4. Значение общих принципов, договоров и обычаев............................................................................................................. 26

§ 5. Правотворчество субъектов Федерации в области охраны окружающей среды.................................................. 33

Тема III. Принципы и объекты охраны окружающей среды............................................................................ 40

§ 1. Основные положения........................................................................................................................................................................ 40

§ 2. Принцип устойчивого развития.................................................................................................................................................... 42

§ 3. Правовое обеспечение экологических отношений............................................................................................................. 47

§ 4. Международное сотрудничество в охране окружающей среды.................................................................................. 54

§ 5. Объекты охраны окружающей среды......................................................................................................................................... 57

Тема IV. Экологические права и обязанности граждан........................................................................................ 61

§ 1. Обращения граждан............................................................................................................................................................................ 61

§ 2. Право граждан на объединения для охраны окружающей среды................................................................................ 67

§ 3. Публичные мероприятия в защиту природы........................................................................................................................... 71

§ 4. Принятие экологических решений и контроль за их выполнением............................................................................ 74

§ 5. Референдумы об охране окружающей среды......................................................................................................................... 82

§ 6. Право граждан и организаций на получение экологической информации............................................................ 91

§ 7. Судебная практика в области защиты экологических прав........................................................................................... 95

Тема V. Механизм действия экологического права............................................................................................. 101

§ 1. Правовое регулирование экономического механизма охраны среды................................................................... 102

§2. Роль местного самоуправления.................................................................................................................................................. 106

§ 3. Природоохранные органы............................................................................................................................................................. 109

§ 4. Экологическая экспертиза........................................................................................................................................................... 113

§ 5. Экологический контроль................................................................................................................................................................ 121

§ 6. Чрезвычайные экологические ситуации............................................................................................................................... 126

Тема VI. Ответственность за экологические правонарушения................................................................ 132

§ 1. Дисциплинарная ответственность........................................................................................................................................... 133

§ 2. Административная ответственность...................................................................................................................................... 135

§ 3. Гражданско-правовая ответственность................................................................................................................................ 139

§ 4. Уголовная ответственность........................................................................................................................................................ 143

§ 5. Правоохранительная практика................................................................................................................................................... 146

Тема VII. Охрана и рациональное использование земель............................................................................... 150

§ 1. Управление земельным фондом................................................................................................................................................ 150

§ 2. Общие экологические требования............................................................................................................................................. 151

§ 3. Экологические требования к земледельцам........................................................................................................................ 153

§ 4. Значение земельной реформы..................................................................................................................................................... 156

Тема VIII. Охрана и рациональное использование недр.................................................................................... 160

§ 1. Законодательство о недрах......................................................................................................................................................... 160

§ 2. Лицензирование недропользования........................................................................................................................................ 162

§ 3. Охрана континентального шельфа........................................................................................................................................... 164

§ 4. Недра Мирового океана................................................................................................................................................................. 166

Тема IX. Охрана и рациональное использование вод.......................................................................................... 172

§ 1. Водные отношения.......................................................................................................................................................................... 172

§ 2. Государственное управление в области охраны вод...................................................................................................... 175

§ 3. Способы использования и охраны водных объектов...................................................................................................... 177

§ 4. Водоохранные зоны........................................................................................................................................................................ 179

§ 5. Цели использования водных объектов................................................................................................................................... 181

Тема X. Охрана и рациональное использование лесов..................................................................................... 184

§ 1. Лесное законодательство России............................................................................................................................................. 185

§ 2. Лесной фонд........................................................................................................................................................................................ 189

§ 3. Организация лесного хозяйства................................................................................................................................................ 191

§ 4. Управление лесным фондом........................................................................................................................................................ 193

§ 5. Древесно-кустарниковая растительность............................................................................................................................. 195

Тема XI. Охрана и рациональное использование животного мира........................................................ 198

§ 1. Основные положения...................................................................................................................................................................... 198

§ 2. Права и обязанности пользователей животным миром................................................................................................. 200

§ 3. Гражданско-правовые начала пользования животным миром................................................................................. 202

Тема XII. Охрана атмосферного воздуха.......................................................................................................................... 207

§ 1. Правовые меры защиты воздуха............................................................................................................................................... 207

§ 2. Шум и радиация................................................................................................................................................................................. 210

§ 3. Озоновый слой Земли...................................................................................................................................................................... 212

Тема XIII. Объекты особой охраны........................................................................................................................................ 214

§ 1. Основные положения...................................................................................................................................................................... 214

§ 3. Государственные природные заказники и памятники природы................................................................................ 221

§ 4. Парки и сады........................................................................................................................................................................................ 224

§ 5. Лечебно-оздоровительные местности.................................................................................................................................... 225

Тема XIV. Организация экологического управления в городах................................................................ 229

§ 1. Основные положения...................................................................................................................................................................... 229

§ 2. Городские комитеты охраны природы................................................................................................................................... 232

§ 3. Экологические отделы городских администраций......................................................................................................... 238

§ 4. Договорные формы........................................................................................................................................................................... 240

Тема XV. Правовая охрана окружающей среды за рубежом.......................................................................... 243

§ 1. Эколого-правовые системы стран – членов СНГ............................................................................................................... 243

§ 2. Правовая охрана природы в США.............................................................................................................................................. 249

§ 3. Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды........................................................ 254