Система місцевого самоврядування та його принципи

Місцеве самоврядування являє собою відповідну систему, яка функціонує на конституційно-правових засадах.

Система місцевого самоврядування — це сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Згідно з Конституцією України (частини третя та четверта ст. 140), Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. 2 ст. 2, частина перша та п. 2 ст. 10) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст. Формами безпосереднього здійснення територіальними громадами сіл, селищ, міст своїх повноважень є місцеві вибори та місцевий референдум. Причому рішення, прийняте місцевим референдумом, не потребує будь-якого затвердження державними органами і є обов'язковим для виконання відповідною місцевою радою, місцевими органами державної виконавчої влади, підприємствами, організаціями і установами, а також громадянами.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить: а) територіальну громаду; б) сільську, селищну, міську ради; в) сільського, селищного, міського голову; г) виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; ґ) районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; д) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; е) органи самоорганізації населення.

Територіальна громада -- основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста. Це випливає із чинного законодавства. Так, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (п. 1 ст. 6), яку становлять жителі, що постійно проживають у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (частина перша ст. 1). Важливо, що територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об'єднання цих громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Вихід зі складу сільської громади також здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади (п. 4 ст. 6 закону).

До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищні, міські ради, що складаються з депутатів, які обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Районні і обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Світова практика свідчить, що саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носіями повноважень щодо самоврядування, головною формою самоорганізації територіальних громад.

Сільські, селищні та міські ради можуть мати свої виконавчі органи. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають терміном на чотири роки відповідно сільського, селищного, міського голів, які очолюють виконавчий орган ради та головують на її засіданнях. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. На рівні областей і районів передбачається створення не виконавчих органів, а виконавчого апарату відповідної ради. Голова районної ради та голова обласної ради обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради. Функції виконавчих органів районних і обласних рад, як це випливає із ст. 118 Конституції України, виконують відповідні державні адміністрації, яким делегуються ці повноваження.

Здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі має визначатися окремими законами. Це пояснюється тим, що ці міста відповідно до ст. 133 Конституції мають спеціальний правовий статус. У них на відміну від інших міст України згідно зі ст. 118 Конституції функціонують відповідні державні адміністрації. Це, безумовно, впливає на специфіку місцевого самоврядування в них. На сьогодні поки що прийнято лише Закон «Про столицю України — місто-герой Київ».

Територіальна громада за обсягом правоздатності і дієздатності своїх членів є неоднорідною, оскільки її становлять жителі населеного пункту з різним правовим статусом (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Громадяни України, які досягли 18-річного віку та є дієздатними, є активними суб'єктами права на участь у здійсненні місцевого самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Конституцією і законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Право членів територіальної громади брати участь у здійсненні місцевого самоврядування реалізується в таких формах: місцеві референдуми; вибори депутатів місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори); загальні збори громадян за місцем проживання; колективні та індивідуальні звернення; громадські слухання; місцеві ініціативи; участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування; інші форми, які не заборонені законом.

Досить важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є прийняття нею рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом проведення місцевого референдуму. Рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов'язковими до виконання і мають вищу юридичну силу порівняно з рішеннями рад, їх виконавчих органів та посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Однією з форм безпосереднього волевиявлення територіальної громади згідно зі ст. 8 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» є загальні збори громадян. Ці збори проводяться за місцем їх проживання, у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів). Такі збори громадян є формою участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування. Ті рішення загальних зборів з питань місцевого самоврядування, які стосуються суто внутрішніх питань самоорганізації територіальної громади і їх членів, є обов'язковими для виконання органами територіальної самоорганізації населення, окремими членами територіальної громади. На загальних зборах громадян можуть бути прийняті рішення, в яких містяться звернення чи пропозиції до відповідних рад та їх виконавчих органів, їх посадових осіб, керівників підприємств, організацій, установ. Такі рішення відповідними суб'єктами мають бути розглянуті в установлені законом терміни.

Однією з форм участі окремих членів територіальної громади в обговоренні і вирішенні питань місцевого самоврядування, що знайшли своє закріплення в законі про місцеве самоврядування (ст. 9, 13), є місцеві ініціативи та громадські слухання. Право територіальної громади проводити громадські слухання --це право зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання повинні проводитися не рідше одного разу на рік. Місцеві ініціативи означають, що члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-яке питання, що віднесене до відання місцевого самоврядування. Порядок внесення такої ініціативи на розгляд міської ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Система місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування не вичерпується. Як окремі її елементи Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» називає також сільського, селищного, міського голову, а також органи самоорганізації населення. Що ж стосується міст з районним поділом, то там за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в містах ради, які мають свої виконавчі органи (ст. 5). Згідно з частиною п'ятою ст. 140 Конституції питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад.

Одним із елементів міського самоврядування є органи самоорганізації населення. Відповідно до частини шостої ст. 140 Конституції України сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Право територіальної громади забезпечується правом громадян України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Конституція гарантує громадянам України права: обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, брати участь у місцевих референдумах, рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування. У всьому цьому яскраво висвітлюється демократичний потенціал місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування функціонує на основі відповідних загальних принципів. Вони є не тільки основоположними засадами, ідеями, що лежать в основі організації і діяльності місцевого самоврядування і його органів. Вони звернені й до органів державної влади, які не мають права порушувати його принципи. Місцеве самоврядування як інститут публічної влади виникає, формується і реалізує свої функції «в системі координат» усіх існуючих владних відносин в Україні.

Загальні принципи організації місцевого самоврядування в Україні — це закріплені в Конституції України і Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» засади, що визначають демократичну організацію місцевого самоврядування як інституту публічної влади, дотримання яких є обов'язковим для органів державної влади, населення, інших суб'єктів права.

Згідно зі ст. 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в нашій державі здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законом; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування. Ці загальні принципи утворюють «правовий каркас» демократичної концепції місцевого самоврядування, яка базується на забезпеченні рівного права громадян на місцеве самоврядування. У своїй сукупності вищезазначені принципи відображають сутність місцевого самоврядування як структурно-функціонального явища української державності, як своєрідної форми організації публічної влади.

Крім визначених у ст. 4 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» принципів, є й інші принципи, на яких базується місцеве самоврядування. До таких відносять: конституційно-правове визнання місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади (ст. 5, 7 Конституції України); гарантованість державою права громадян на місцеве самоврядування; врахування думки населення при визначенні і зміні меж територій муніципальних утворень; поєднання представницької демократії з формами прямого волевиявлення громадян (місцевий референдум, збори, сходи); стабільність статусу місцевого самоврядування як складової засад конституційного ладу України тощо. Принципи місцевого самоврядування, що знайшли своє закріплення в конституційному законодавстві України, відповідають міжнародним стандартам, зокрема Європейській хартії місцевого самоврядування. Водночас слід враховувати, що Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» вступив у дію на стадії формування інституту місцевого самоврядування, і, відповідно, в ньому принципи викладені більш детально. Крім того, Європейська хартія була розроблена і отримала статус міжнародної конвенції в умовах давно сформованих систем місцевого самоврядування в державах Європи.