Формы участия публично-правовых образований в гражданском обороте

Рассматривая случаи участия государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, необходимо определить круг этих отношений.

Участие государства в отношениях собственности и иных вещных отношениях. Собственность составляет материальную базу для участия в гражданском обороте любого частноправового субъекта. Не являются исключением и публично-правовые образования.

Государству и муниципалитетам приходится решать судьбу публичного имущества, исходя из потребностей экономического развития в целом, с учетом ряда общесоциальных факторов, что определяется необходимостью детально регулировать процессы разграничения, приобретения, оборота и отчуждения публичной собственности, а также вопросы управления публичной собственностью. Однако происходит это не в рамках выделения норм, составляющих особый институт права публичной собственности в границах конституционного права, а в рамках закрепления особенностей правового регулирования отношений публичной собственности в гражданском законодательстве в соответствии с положениями п. 2 ст. 124 ГК.

Объекты права государственной собственности делятся на две группы, имеющие серьезные различия в правовом статусе: первая группа – это специфическая категория объектов, предназначенных для общего пользования людей и общества и для обслуживания потребностей самого государства (исключительная государственная собственность), вторая – объекты производственного назначения (неисключительная государственная собственность).

Первая группа объектов права собственности характеризуется наличием достаточно серьезных особенностей правового режима, существенно ограничивающих случаи, порядок и условия вовлечения в гражданский оборот объектов, входящих в эту группу.

Являясь собственниками своего имущества, публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты.

В действующем законодательстве идея разграничения государственной собственности закреплена конституционно: в п. «г» ст. 72 Конституции РФ данное разграничение прописано в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предполагает установление определенного механизма разграничения государственной собственности с непосредственным участием всех заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Процесс разграничения публичной собственности начался в связи с созданием Российской Федерации как самостоятельного государства в начале 1990-х гг. и был урегулирован Постановлением Верховного Совета РСФСР № 3020-1[4] и распоряжением Президента РФ № 114-рп[5].

ГК не содержит подробной регламентации процедуры разграничения публичной собственности. Ст. 214 ГК определяет, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом, однако такой закон до сих пор не принят.

В настоящее время важными публично-правовыми актами, устанавливающими принципы и процедуру разграничения государственной собственности в связи с осуществлением в стране административной реформы и соответствующим перераспределением полномочий органов власти разных уровней, наряду с ранее принятыми нормативными документами стали федеральные законы, регламентирующие порядок проведения реформы государственного и муниципального управления[6].

Наличие значительных особенностей публичных субъектов определяет целый ряд особенностей их гражданско-правового статуса как собственников.

Так, публично-правовые образования располагают некоторыми особыми возможностями приобретения имущества в собственность. Например, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры, последние подлежат обязательной передаче в государственную собственность (п. 2 ст. 233 ГК).

В муниципальную собственность при соблюдении ряда условий, содержащихся в законе (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК), переходят бесхозяйная недвижимость, находки и безнадзорные животные.

Особыми основаниями возникновения права государственной или муниципальной собственности на имущество являются также переход в публичную собственность вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК), а также выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей. Реквизиция, конфискация и национализация (ст. 240, 242, 243, 306 ГК) также относятся к особым основаниям возникновения права государственной собственности.

Законодательно закреплены такие основания прекращения права публичной собственности, как приватизация (ст. 217 ГК), при которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества, передается в собственность граждан и юридических лиц.

Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа).

Публично-правовые образования вправе становиться субъектами наследственных правоотношений. Они могут быть наследниками по завещанию, а также собственниками выморочного имущества (ст. 1151 ГК). Кроме того, государство может становиться собственником имущества, предоставленного наследодателю государством на льготных условиях (ст. 1184 ГК).

Участие публично-правовых образований в корпоративных отношениях. Публичные собственники на базе публичного имущества могут создавать самостоятельных участников гражданского оборота - организации, обладающие ограниченными вещными правами на закрепленное за ними имущество: государственные и муниципальные унитарные предприятия (ст. 113-115 ГК) и учреждения (ст. 120 ГК). Правовой статус таких юридических лиц определяется Гражданским кодексом и специальными законами, в частности Федеральным законом от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[7] и Федеральным законом от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[8].

Государственные и муниципальные образования могут выступать также в качестве учредителей открытых акционерных обществ в случаях, установленных федеральными законами.

Федеральным законом от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрена также возможность создания так называемых государственных корпораций. При этом особенности правового положения каждой государственной корпорации устанавливаются специальным законом, утверждающим создание данной корпорации и прописывающим все конкретные условия ее существования: наименование корпорации, цели деятельности, место нахождения, порядок управления ею, в том числе характер и порядок формирования органов управления, назначения и освобождения должностных лиц, порядок реорганизации и ликвидации корпорации, порядок использования имущества в случае ее ликвидации и т. п.

Участие публично-правовых образований в обязательственных отношениях. Ситуации, когда Российская Федерация непосредственно становится стороной в том или ином обязательстве, обусловлены исключительно реализацией определенной публичной функции, поэтому указание на возможность возникновения гражданско-правового обязательства с непосредственным участием в нем государства в качестве стороны должно быть прямо или косвенно закреплено в законодательстве.

Наиболее распространенная форма участия Российской Федерации в обязательственных отношениях - договорная.

Законодательное закрепление возможности участия государства в договорных правоотношениях происходит различными способами.

Первый вариант - прямое непосредственное закрепление такой возможности в ГК путем выделения соответствующего вида (подвида) договора или без такового (например, §4 гл. 30 «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд»; §5 гл. 37 «Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд»; §5 гл. 30 «Контрактация» с учетом положений п. 2 ст. 535 о применении в соответствующих случаях к отношениям по договору контрактации, не урегулированным правилами §5 правил о поставке товаров для государственных нужд; гл. 25 «Наем жилого помещения» с учетом положений п. 1 ст. 671, ст. 672; гл. 38 «Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ» с учетом положений п. 2 ст. 778 ГК о применении к государственным контрактам на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных или муниципальных нужд правил §5 гл. 37, а также случаев, закрепленных частью четвертой ГК, где обозначена возможность участия государства в качестве стороны по государственным контрактам, в рамках которых созданы произведения науки, литературы и искусства (ст. 1298 ГК), изобретение, полезная модель, промышленный образец (ст. 1373 ГК), создано, выведено или выявлено селекционное достижение (ст. 1432 ГК); создана топология интегральных микросхем (ст. 1464 ГК) либо получен секрет производства (ст. 1471 ГК); а также гл. 42 «Заем и кредит» с учетом положений ст. 817 о договоре государственного займа. Текстом ГК также прямо предусмотрена возможность участия государства в отношениях по играм и пари (гл. 58 «Проведение игр и пари»), с учетом положений ст. 1063 ГК о проведении лотерей, тотализаторов, иных игр государственными образованиями.

Другой способ законодательного закрепления возможности государства участвовать в обязательственных отношениях - закрепление ее в специальных законах. Такой закон может явиться результатом реализации указания Гражданского кодекса РФ на необходимость его принятия[9], либо какой-то специальный закон может содержать самостоятельное указание на возможность вступления государства в договорные правоотношения[10]. При этом речь идет о заключении договоров, как поименованных ГК, так и непоименованных.

Следующей достаточно большой группой договорных обязательств, в которых государство выступает в качестве стороны, являются так называемые разноотраслевые договоры. Возможность заключения подобных договоров, а также специальные правила их заключения и исполнения могут содержаться в кодифицированных актах других отраслей российского законодательства[11].

Являясь полноправным участником гражданского оборота, государство вправе заключать любые иные поименованные, смешанные и непоименованные договоры, становиться субъектом иных обязательственных правоотношений, однако исключительно при наличии прямого или косвенного указания на это в нормативных актах, определяющих статус соответствующих органов государственной власти, уполномоченных выступать от имени государства в гражданских отношениях (п. 1 ст. 125 ГК).

Публично-правовые образования являются субъектами деликтных обязательств. Так, в рамках специальных норм части второй Гражданского кодекса РФ государство несет ответственность за вред, причиненный властной деятельностью, а именно: отвечает за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц (ст. 1069 ГК), а также за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК).

В рамках правил, установленных частью четвертой ГК РФ, государство может являться субъектом имущественных отношений, возникающих по поводу интеллектуальных прав, участвуя в них путем заключения соответствующих государственных контрактов (ст. 1298, 1373, 1432, 1464, 1471 ГК). В рамках специальных правил оно участвует также в отношениях по поводу исключительных неимущественных прав.

Государство является субъектом внешнеторговой деятельности. Право на его участие во внешнеторговом обороте прямо предусмотрено ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»[12]. При этом следует отметить, что внешнеторговая деятельность осуществляется им только в случаях, установленных федеральными законами. Детализируются упомянутые положения в подзаконных актах[13]. Условия привлечения бюджетных заимствований из иностранных источников, а также предоставления бюджетных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям оговариваются в Бюджетном кодексе РФ.

Публичные субъекты становятся также участниками обязательств особого рода, присущих исключительно им. Один из таких особых случаев - участие государства в качестве должника в субсидиарных обязательствах. К числу подобных норм следует отнести норму п. 2 ст. 120 ГК. Аналогичные нормы содержатся в п. 3 ст. 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[14]. Сходная норма о субсидиарной ответственности государства по долгам казенного предприятия закреплена п. 5 ст. 115 ГК РФ, ст. 7 Федерального закона от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[15]. Кроме того, субсидиарная ответственность гаранта (государства) по государственной гарантии закреплена п. 1 ст. 329 ГК РФ, ст. 115 БК РФ[16].

Форм участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях традиционно выделяется также две: участие непосредственное и опосредованное.

В случае непосредственного участия публично-правового образования в гражданским обороте участником гражданского правоотношения становится непосредственно оно само.

Порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, закреплен ст. 125 ГК и состоит в том, что приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде от имени публично-правовых образований могут государственные и муниципальные органы, действующие в пределах полномочий, установленных актами, определяющими статус этих органов. Указанное обстоятельство является одной из принципиальных особенностей их гражданско-правового статуса.

Современное российское гражданское право не знает определения государственного органа, поэтому для определения гражданско-правового статуса государственного органа имеет значение сфера деятельности государственного органа и объем его компетенции в этой сфере. При выступлении от имени Российской Федерации в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью: их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица. Основным и единственным признаком государственного органа, определяющим его способность действовать от имени Российской Федерации (и иных публично-правовых субъектов) в гражданском праве в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК, должно являться наличие соответствующей нормативно закрепленной компетенции. Этот признак характеризует гражданско-правовой статус Российской Федерации как участника гражданских правоотношений, но закрепляется в нормативных актах, что как раз и является одним из проявлений присутствия публичных элементов в частном праве.

При этом государственные органы в ряде случаев приобретают статус юридического лица, что позволяет им становиться самостоятельными участниками гражданского оборота в рамках реализации положений п. 3 ст. 125 ГК, и это представляет собой частный случай опосредованного участия государства в обороте, осуществляемого на основе общих норм ГК.

Опосредованное участие публично-правового образования в гражданским обороте осуществляется путем создания для этих целей юридических лиц (государственных (муниципальных) унитарных предприятий, казенных предприятий, учреждений, государственных корпораций).