Политико-административное устройство штатов и союзных территорий. Местное самоуправление и управление

Каждый штат и союзная территория делится на округа (зила паришад). Территории округов подразделяются на талуки и тексилы. 72 крупных города выделены из состава округов, и в них образованы муниципальные корпорации. Для территорий, переходных от сельской местности к городской, создаются поселки городского типа, называемые "нагар панчаят" (или иначе в соответствии с местными языками и обычаями). Размеры территорий и их соответствие тому или иному типу муниципалитета определяются решением губернатора штата исходя из его оценки числа жителей, плотности населения, уровня и перспектив промышленного развития и т. д. В случае неподпадения местности по каким-либо параметрам под понятие муниципалитета того или иного уровня, губернатор может предоставить ей статус промышленного района (industrial township).

Губернатор по указанию совета министров штата для управления несколькими округами (обычно 7—8) назначает комиссара, который считается высшим должностным лицом округа и подчиняется правительству штата. Заместитель комиссара осуществляет сбор налогов, набор в армию, предоставляет ссуды и распределяет помощь между нуждающимися, надзирает за тюрьмами, осуществляет некоторые судебные полномочия и т. д.

В муниципальных корпорациях население избирает на срок от трех до пяти лет генеральный совет, члены которого из своего состава выбирают мэра города и его заместителей сроком, как правило, на один год. Главным управляющим корпорации, в руках которого сосредоточена исполнительная власть, является назначаемый правительством штата комиссар корпорации. В каждой муниципальной корпорации имеются комиссии по важнейшим направлениям ее деятельности: по вопросам образования, здравоохранения, финансам, санитарии, текущим вопросам и т. д. В муниципалитетах, на территории которых проживает более 300 тыс. человек, для содействия решению местных вопросов создаются попечительские советы. Кроме того, легислатуры штатов вправе создавать в муниципалитетах различные комитеты.

В городах с населением более 10 тыс. человек жители избирают муниципальные советы (муниципалитеты), компетенция которых значительно уже. В стране насчитывается около 1500 муниципальных советов.

Для выборов членов муниципалитетов территория городов делится на административные районы. Законами штатов может быть предусмотрено представительство в муниципалитетах лиц, обладающих специальными знаниями и опытом в сфере местного управления, членов палат союзного Парламента или легислатур штатов, представляющих население города и председателей действующих в нем попечительских советов.

В руководящих принципах политики государства Конституция Индии (ст. 40) предусматривает создание деревенских панчаятов (дословно панчаят — совет пяти) — традиционных органов местного самоуправления и наделение этих органов властью, необходимой для функционирования в качестве единиц управления. Эти органы рассматриваются некоторыми индийскими юристами в качестве "конституционного положения, доводящего демократию до уровня простого народа"*. Полномочия панчаятов охватывают некоторые вопросы сельского хозяйства, здравоохранения, санитарии, благоустройства и отдельные сугубо местные проблемы жизни общины.

* Jain M. P. Indian Constitutional Law. 3^rd ed. Bombay, 1978. P. 599.

В настоящее время панчаятами охвачено более 95% всего сельского населения. Наиболее распространенный элемент системы панчаятов — деревенский панчаят — организационно состоит из трех основных органов: общего собрания деревни, исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята или сельского суда. Повседневная работа панчаята обычно осуществляется председателем и комитетами, которые состоят из специалистов. Панчаяты всех уровней находятся под весьма строгим административным надзором и финансовым контролем вышестоящих правительственных чиновников.

В начале 90-х гг. произошла широкомасштабная конституционная реформа системы панчаятов и муниципалитетов. 73-я и 74-я поправки к Конституции 1992 г. внесли в нее 34 новых статьи и два приложения (XI и XII), направленных на унификацию прежде слишком пестрой и сложной схемы местного самоуправления и его более оптимальное "вмонтирование" в механизмы, осуществляющие реформы в экономике, сельском хозяйстве и структуре управления современной Индии.

В соответствии с п. "d" ст. 243 в редакции 73-й поправки к Конституции "панчаят" представляет собой институт самоуправления для сельской местности. Обновленная конституционная схема предусмотрела три уровня панчаятов, действующих в каждом штате и союзной территории: низшего, как и ранее, панчаята на уровне деревни (грам сабха); среднего — на промежуточном уровне (ранее панчаят самити) между деревней и округом и высшего — на уровне округа (ранее зила паришад).

Вопросы организации, выборов, требования к депутатам и функции панчаятов и муниципалитетов в значительной степени унифицированы в ходе реформы местных органов 1992 г.

С целью координации работы панчаятов и муниципалитетов разных уровней Конституцией предусмотрено представительство председателей панчаятов (муниципалитетов) нижестоящего уровня в панчаятах (муниципалитетах) вышестоящего уровня. Члены палат союзного Парламента и легислатур штатов имеют право представительствовать в панчаятах (муниципалитетах), на территории которых они проживают (кроме деревенского панчаята).

За представителями зарегистрированных каст и племен в панчаятах (муниципалитетах) резервируется число мест, соответствующее их доле в населении данного панчаята (муниципалитета), а для женщин предусмотрено резервирование ¹/₃ всех мест и должностей председателей панчаятов (муниципалитетов). Легислатура штата может также законом штата по своему усмотрению резервировать места и посты в панчаятах (муниципалитетах) для иных представителей социально отсталых слоев населения.

Председатель деревенского панчаята избирается в соответствии с законом, принятым легислатурой штата, а председатели промежуточных и окружных панчаятов избираются членами соответствующего панчаята.

Панчаяты (муниципалитеты) избираются сроком на 5 лет прямым голосованием граждан, достигших 18 лет и проживающих на территории панчаята (муниципалитета). Право быть избранным в панчаяты (муниципалитеты) предоставляется жителям, проживающим на территории соответствующего панчаята (муниципалитета), достигшим 21 года. К кандидатам в члены панчаята (муниципалитета) предъявляются те же требования, что и к кандидатам в легислатуры штатов. Избирательная комиссия штата организует и контролирует деятельность по выборам в панчаяты и муниципалитеты.

Легислатуры штатов могут своими законами наделять панчаяты полномочиями, необходимыми для их функционирования в качестве институтов самоуправления, для подготовки планов экономического развития и обеспечения социальной справедливости, а также по широкому перечню вопросов, включенных в XI приложение к Конституции. В их число входят: сельское хозяйство, проведение земельных реформ, совершенствование методов землепользования, местная ирригация, животноводство, птицеводство, рыбный промысел, лесное хозяйство, малое предпринимательство, сельская транспортная инфраструктура, производство и распределение электроэнергии в сельских районах, реализация программ ликвидации бедности, обеспечение благосостояния социально отсталых каст и племен, развитие системы общественного распределения, начальное и профессиональное обучение, библиотеки, культурная деятельность, содействие укреплению семьи и т. д. Эти полномочия могут предусматривать право сбора налогов, получения финансовой помощи, а также возможность создания специальных фондов.

В то же время созданная губернатором штата финансовая комиссия вправе контролировать финансовую деятельность панчаятов и муниципалитетов и давать им соответствующие рекомендации по распределению доходов от налогов, средств, фондов и дотаций между штатом и панчаятами (муниципалитетами).

Для координации, консолидации и реализации планов развития панчаятов и муниципалитетов легислатурами штатов создаются окружные плановые комиссии.

Контрольные вопросы и задания

1. Каковы источники индийского конституционного права?

2. Дайте оценку влияния британского конституционного права на конституционное право независимой Индии.

3. Оправдан или чрезмерен объем индийского конституционного документа, следовало ли сделать Конституцию меньше или больше? Что в ней лишнее или чего не хватает?

4. Существенно ли изменилась Конституция Индии за время ее действия? Какие изменения Конституции Индии наиболее принципиальные?

5. Что дает комбинированный порядок изменения Конституции Индии?

6. Как развивалась партийная система Индии и просматривается ли в этих изменениях какая-либо закономерность?

7. Что специфического в правовом статусе человека и гражданина в Индии?

8. Являются ли "Основные права" (ч. III Конституции Индии) действительно наиболее важными?

9. В чем состоит специфика руководящих принципов политики государства (ч. IV Конституции) и оправданна ли она?

10. Что означает характеристика Индии в преамбуле Конституции как социалистической республики?

11. Чем характеризуется институт гражданских обязанностей в Конституции Индии?

12. Какие национально-культурные особенности меньшинств отражены в Конституции Индии?

13. Какой группе прав и свобод уделено в Конституции Индии наибольшее внимание?

14. В чем своеобразие конституционного регулирования частной собственности в Индии?

15. В чем специфика политических партий в Индии?

16. Оцените принцип конституционного гарантирования представительства в Народной палате наиболее отсталых слоев населения.

17. Связаны ли реальные полномочия Президента с развитием партийной системы?

18. Что такое "премьер-министериализм" в Индии?

19. Какова роль Верховного суда в развитии конституционного права Индии?

20. На каких принципах строится индийская федерация? Оцените их и сравните с другими изученными федерациями.

21. Сравните распределение компетенции между Союзом и штатами в Индии, Бразилии и США.

22. В чем асимметрия индийской федерации? Оцените ее.

23. Почему меняется структура органов местного самоуправления в Индии и в чем это выражается?

Литература

Басу Д. Д. Основы конституционного права Индии. М.: Прогресс, 1986.

Володин А. Г. Индия: становление институтов буржуазной демократии. М.: Наука, 1989.

Государственность и модернизация в странах Юго-Восточной Азии / Отв. ред. В. Ф. Васильев, Ю. О. Левтонова. М.: ИВ РАН, 1997.

Домрин А. Н. Конституционный механизм чрезвычайного положения: правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии. М.: МОНФ, 1996.

Кашкин С. Ю. Конституционный контроль в Индии: доктрина, практика, эволюция. М.: Юристъ, 1994.

Кашкин С. Ю. Политический режим и политические партии в Индии. М.: Юрист, 1994.

Кашкин С. Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития Индийской Республики. М.: Юристъ, 1993.

Кашкин С. Ю. Конституционное регулирование межнациональных отношений в рамках индийской федерации // Сов. государство и право. 1989. № 5.

Кашкин С. Ю. Конституционное развитие Индийской Республики: проблемы, этапы, механизмы и основные направления // Право и жизнь. 1995. № 7.

Кашкин С. Ю. Роль Верховного суда в регулировании социально-экономических отношений в Индии // Право и жизнь. 1994. № 4.

Клюев Б. И. Изучение и использование опыта независимой Индии как важный элемент российско-индийских связей // Россия и Индия в современном мире. Центр инд. исслед. ИВ РАН. М.: Наука, 1995.

Клюев Б. И. Национально-языковые проблемы независимой Индии. М.: Наука, 1978.

Россия и Индия на пороге третьего тысячелетия: Материалы науч. конф. / Отв. ред. А. А. Куценков, Ф. Н. Юрлов. М.: Центр инд. исслед. ИВ РАН, 1998.

Социально-экономическое развитие стран Юго-Восточной Азии: уроки для России / Отв. ред. С. А. Былиняк, С. И. Ионесян. М.: ИВ РАН, 1996.

Черкасов А. И. Институционализация политических партий Индии // Сов. государство и право. 1986. № 12.

Флорин В. Н. Государственный административный аппарат независимой Индии. М.: Наука, 1975.