Политико-территориальная организация

Конституция (ст. 5) гласит, что республика едина и неделима, но признает и поощряет местную автономию, вводит в подчиненных государству службах самую широкую административную децентрализацию, приспосабливает принципы и методы своего законодательства к существованию автономии и децентрализации. Подробно территориальное устройство страны регулируется в разд. V Конституции (ст. 114 — 133) и конституционным и иным, включая областное, законодательством, в частности, Законом об устройстве местной автономии 1990 г. (не распространяется на области со специальным статусом) и Законом о компетенции коммун и провинций 1934 г.                                        

Республика делится на области, провинции и коммуны. Последние включают города или их подразделения и сельские населенные пункты или их группы. Все эти политико-административные единицы в той или иной мере обладают автономией. В начале 90-х гг. в Италии насчитывались 20 областей (из них пять со специальным статусом), 103 провинции и 8101 коммуна. В 1993 г. в 5909 коммунах проживало менее 5 тыс. жителей в каждой, в 1742 коммунах — от 5 до 20 тыс., в 317 коммунах — от 20 до 50 тыс., в 68 коммунах — от 50 до 100 тыс., 40 коммун имели численность населения от 100 до 500 тыс. жителей, а шесть коммун — более 500 тыс.

Особенно широка автономия у областей, учрежденных действующей Конституцией для преодоления традиционного централизма власти, который сложился в Италии после ее объединения, завершившегося в 1870 г., а особенно усилился в период фашистской диктатуры (1922— 1943 гг.). Примечательно, что, как упоминалось выше, конституционные положения об областной автономии после вступления Конституции в силу оставались мертвой буквой более 20 лет, хотя лидировавшая в послевоенной политической жизни страны Христианско-демократическая партия требование областной автономии выдвинула еще в 1921 г.

Правда, области со специальным статусом — Трентино-Альто Адидже, Валь д'Аоста, Фриули-Венеция Джулия, Сицилия и Сардиния — были образованы уже в 1945 — 1953 гг. В отличие от прочих областей их статус неодинаков. При этом область Трентино-Альто Адидже разделена на две автономные провинции, автономный статус которых приравнен к автономному статусу области. Указанные области имеют особые формы и условия автономии согласно принятым ими специальным уставам, удержденным конституционными законами. Для первых трех указанных областей характерно наличие этнических меньшинств, а вторые две представляют собой острова, отличающими особенностями жизни и быта населения, в частности социально-экономической отсталостью и сепаратистскими тенденциями. В Трентино-Альто Адидже определенную часть населения составляют немецкоязычные южнотирольцы, а также ладины, в Валь д'Аоста — франкоязычное население, во Фриули-Венеции Джулии проживают фриулы и словенцы. Уставы особых областей имеют значительные различия.

Например, Устав Сицилии называет следующие сферы регулирования, отнесенные к ведению области: сельское хозяйство и леса, промышленность и. торговля, градостроительство, публичные работы ненационального характера, шахты, воды, рыболовство и охота, туризм, находящееся в распоряжении области имущество, статус местных коллективов и областных учреждений, статус областных чиновников и служащих, начальное образование, музеи, экспроприация собственности по мотивам ее общественной полезности. К этим областям добавлены сферы конкурирующей компетенции с государством, а также вопросы, которые область регулирует на основе национального законодательства. Названная компетенция существенно шире, чем круг ведения обычных областей, перечисленный в ст. 117 Конституции.

Уставы прочих 15 областей в соответствии с Конституцией и законами республики также определяют компетенцию и внутреннюю организацию области, регулируя, в частности, право инициативы и референдума в отношении областных законов или административных постановлений и опубликование областных законов и регламентарных актов. Устав принимается областным советом абсолютным большинством голосов его состава и утверждается законом республики.

Конституция определила 17 позиций, составляющих сферу законодательной компетенции областей (местная полиция, медицинское обслуживание, местные музеи и библиотеки, градостроительство, транспорт областного значения, сельское хозяйство и леса, ремесла и др.). Указанный перечень может расширяться конституционными законами. Обычным законом республика может уполномочить область на издание норм для проведения ее законов в жизнь. В этой же сфере область выполняет и административные функции.

Решение вопросов исключительно местного значения законами республики передается провинциям, коммунам или иным местным единицам. Здесь следует отметить, что такая передача может осуществляться именно общегосударственным законом, что представляет собой гарантию местной автономии от регионального централизма. Впрочем, Конституция обязывает области делегировать свои административные функции провинциям и коммунам или иным местным единицам либо обращаться к их службам. Законом государство может делегировать области осуществление других административных функций.

Области пользуются финансовой автономией в формах и пределах, установленных законами республики, которые координируют ее с финансами государства, провинций и коммун. Область управомочена на взимание собственных налогов и получение квот от государственных налогов соответственно нуждам области в расходах, необходимых для выполнения ее нормальных функций. Для решения определенных задач, в особенности для развития юга страны и островов, государство законом ассигнует отдельным областям специальные средства. Область обладает собственным имуществом в форме, установленной законом республики.

Конституция запрещает областям устанавливать пошлины на ввоз, вывоз или транзит между областями и вообще принимать какие-либо меры, препятствующие свободному передвижению лиц и вещей между областями. Не может быть ограничено право граждан заниматься профессиональной деятельностью, служить или работать по найму на любой части национальной территории.

В Конституции содержится перечень областей. Однако территория области рассматривается в итальянском праве лишь как совокупность территорий провинций, входящих в ее состав. Поэтому Конституция предусматривает, что закон, принимаемый по заслушании областных советов, может постановить о слиянии существующих областей или о создании новых областей с населением не менее 1 млн. жителей, если это предлагают коммунальные советы, представляющие не менее 1/3 заинтересованного населения, и предложение одобрено на референдуме большинством этого населения. Путем референдума и закона республики по заслушании областных советов выдвинувшие соответствующее требование провинции и коммуны могут быть отделены от одной области и присоединены к другой.

В целом статус областей дает основание для вывода о том, что политико-территориальному устройству Италии присущи некоторые черты федерализма. В литературе в связи с этим появился термин «регионализированное государство».

Провинции и коммуны характеризуются Конституцией как автономные единицы (enti) в пределах принципов, установленных общими законами республики, определяющими их функции. Таким образом, если для каждой области издается специальный закон, то основы статуса провинций или коммун регулируются единым общегосударственным законом, который мы выше упомянули. Конституция определяет провинции и коммуны также как единицы (circoscrizioni) государственной и областной децентрализации. При этом провинции в целях дальнейшей децентрализации могут подразделяться на округа — единицы с исключительно административными функциями. В настоящее время насчитываются около 100 провинций и около 8 тыс. коммун.

Изменение территории провинции и учреждение новой провинции в пределах области может быть осуществлено законом республики по инициативе коммун и по заслушании соответствующей области. Область по заслушании заинтересованного населения может своим законом учреждать на собственной территории новые коммуны и изменять их границы и названия.

Законом 1990 г. были введены некоторые критерии для образования провинции, в частности наличие минимальной численности населения в 200 тыс. жителей для возбуждения инициативы коммун; данная мера направлена на то, чтобы воспрепятствовать быстрому увеличению числа провинций; однако издание этого закона повлекло тем не менее образование восьми новых провинций.

Пределы территории коммуны устанавливаются областным законом в соответствии с процедурой, им же определяемой; почти всегда эти законы предусматривают прямую консультацию с населением (референдум) для случаев слияния, образования новых коммун и др. На практике требование соблюдения законодательных норм часто ведет к неподвижности коммунальной организации, несмотря на то, что коммуны с численностью жителей менее 3 тыс. человек (их около 4700, или 59 % от общего числа) не в состоянии обеспечить функционирование соответствующих коммунальных служб, которые согласно закону должны в этих единицах существовать. Закон 1990 г. дал некоторый стимул к объединению — самые маленькие коммуны могут объединяться, если при этом будет достигнут «порог» в 10 тыс. жителей.

Закон урегулировал правовое положение больших агломераций, т. е. сильно урбанизированных зон проживания, которые до этого не имели какого-либо особого статуса. В законе они стали называться метрополитенскими зонами (aree metropolitane). До издания названного акта в таких образованиях основную роль играли самые крупные коммуны (иногда по численности населения или площади большие, чем провинция или даже область), которые, однако, имели тот же статус, что и самые маленькие коммуны, насчитывающие до 300 жителей. К числу таких зон закон отнес Турин, Милан, Венецию, Геную, Болонью, Флоренцию, Рим, Бари, Неаполь и другие, имеющие соответствующие характеристики, Метрополитенская зона включает два уровня местного самоуправления — метрополитенский город (citta metropolitana) и коммуны.

Установление границ названных зон возложено на соответствующие области, которые также должны реорганизовать территориальные границы коммун (с разделением главной коммуны на несколько коммун) и представить на рассмотрение национальных органов предложения об образовании метрополитенских органов публичной власти. На область возложена и обязанность распределения функций между метрополитенским городом и коммунами, входящими в эту зону (главным образом компетенция должна передаваться от коммун метрополитенскому городу). В отношении других аспектов такие зоны должны пользоваться статусом провинции (автономия, организация власти, избирательная система, наличие служб, нормы о финансах).

В горных зонах существуют горные сообщества, организованные в 1971 г. Местные коллективы в этих частях Италии пользуются правами ассоциативных коммун, обладающих некоторыми специфическими функциями (в частности, правами по развитию горных зон); этим сообществам могут делегироваться функции коммун с тем, чтобы в перспективе происходил процесс слияния этих образований.

Закон 1990 г. учел то обстоятельство, что из центра трудно установить детализированный перечень функций провинций и коммун, а кроме того, значение конституционного принципа автономии областей также было учтено. Закон установил, что удовлетворение «потребностей однообразного характера» должно оставаться в ведении областей, и определил принципы распределения компетенции между провинциями и коммунами.

К ведению провинций отошли административные функции межкоммунального характера: защита почв, охрана и улучшение окружающей среды, предотвращение бедствий; защита и улучшение водных и энергетических ресурсов; охрана культурных ценностей и забота о них; дорожное строительство и транспорт; охота и рыболовство во внутренних водах; санитарные службы, службы гигиены и профилактики, указанные национальным и областным законодательством; некоторые вопросы, связанные с общим и профессиональным образованием. В обязанность провинции входит координация деятельности коммун в экономической производственной, коммерческой, туристической областях, а также в социальной, культурной и спортивной сфере.

На коммуны возложены функции по удовлетворению личных потребностей людей — здравоохранение, социальное обеспечение. В их ведении и решение территориальных проблем — градостроительство, жилища, создание индустриальных и торговых зон и др.

На метрополитенские города, помимо провинциальных функций, возложены функции по территориальному планированию своей зоны, дорожному строительству, организации движения и транспорту, защите почвы, гидрогеологической охране, борьбе с загрязнением, получению и распределению энергии от водных источников. К ведению метрополитенских зон отнесены службы экономического развития, санитарии, школы и учреждения профессионального образования, а также городские службы метрополитенского уровня. Другими словами, метрополитенские зоны стали представлять собой провинции особого рода.

В связи с налоговой реформой начала 60-х гг., упразднившей местное налогообложение, финансовое положение местных органов весьма сложно, хотя Закон 1990 г. и указал перечень источников доходов провинций и коммун: их собственные налоги, дополнительные и совместные с областью налоги, сборы, получаемые публичными службами; средства, передаваемые из национальных и областных источников; доходы от инвестиций; другие доходы, включая доходы от имущества коммуны или провинции соответственно. Собственных средств у провинций и коммун недостаточно, и они в большей мере зависят в финансовом отношении от поступлений из государственных и в меньшей степени — из областных источников. Закон 1990 г., указав собственные источники, не упразднил финансовой зависимости, а лишь установил гарантированность в обеспечении необходимых для провинций и коммун служб. Как уже отмечалось, этот закон по сравнению с предшествующим законодательством более четко определил характер некоторых источников финансирования.

Итальянское областное и местное самоуправление не представляет собой структуры наподобие «каскада» — спускающихся уступами уровней управления, пронизываемых директивами центра. По Конституции и законам, каждая единица автономна в круге своего ведения. Отсутствует какая-либо власть, отдающая приказы сверху нижестоящим органам местного самоуправления. Государство осуществляет в отношении него лишь административный надзор. Однако законодательством предусмотрены возможности для согласования решений, координации действий различных территориальных единиц. Такое согласование может быть как горизонтальным (между единицами одного уровня), так и вертикальным (между единицами разных уровней). В первом случае возможно заключение различных соглашений и образование консорциумов (consorzi) или союзов (unioni) коммун; во втором — образование «конференций служб» и особенно заключение программных соглашений (accordi di programma), заимствованных из французской практики: между коллективами разных уровней заключается соглашение о проведении каких-либо совместных мероприятий обычно в низшей территориальной единице и распределении финансирования для этого.