Форма правления и государственный режим

 

История развития британского государства после Английской революции XVII в. характеризуется многочисленными компромиссами между соперничавшими политическими силами, которые осознали, что на пути насилия общество было бы обречено на деградацию. Эти компромиссы и определяют эволюцию формы правления и государственного режима в стране.

Сегодня, как мы уже отмечали, британская форма правления представляет собой парламентарную монархию, а государственный режим — систему кабинета, или министериализм. В то же время существует множество архаических институтов, архаичных прежде всего по их названиям, да нередко и по существу, причем многие из них давно стали фиктивными, как, например, принадлежащее Королеве право абсолютного вето, которым она и ее предшественники уже около 300 лет не пользуются.

Хотя Ш. Монтескье считал Англию образцом системы разделения властей, в действительности многочисленные институциональные пережитки абсолютной и дуалистической монархии, сохранившиеся до настоящего времени, совершенно не укладываются в такую систему. Достаточно упомянуть, что высшим судебным органом является верхняя палата Парламента, а во главе нее, в свою очередь, находится член Правительства. Тем не менее в основных своих чертах разделение властей в современной Великобритании существует не только формально, но и на деле.

Монарх

 

Это Король (Королева) — глава государства и формально источник суверенной власти.

Престолонаследие, согласно Акту 1701 г., определяется по кастильской системе, в соответствии с которой трон передается старшему сыну умершего или отрекшегося монарха, а при отсутствии сыновей— старшей дочери. Так в 1952 г. воцарилась нынешняя Королева Елизавета II, принадлежащая к Виндзорской династии: у ее отца Георга VI не было сыновей. При этом монарх должен быть протестантом и не может состоять в браке с католиком. Он имеет право отречься от престола в пользу своего близкого родственника, и в этом случае его потомки по прямой линии теряют право на наследование трона. Так произошло с Эдуардом VII, который в 1936 г., чтобы жениться на американке-католичке, отрекся от престола в пользу своего брата, ставшего Королем Георгом VI. Его дочерью и является царствующая Королева. Она — 42-й английский монарх и 6-я Королева.

Монарх может изменить порядок престолонаследия и сам определить, кто из его нисходящих будет наследовать трон. В частности, Елизавета II в связи с неудачной семейной жизнью своего старшего сына — первого наследника престола — подумывает о том, чтобы назначить в качестве такового старшего внука или младшего сына.

Первым наследником престола считается старший сын царствующего монарха. Он носит титул принца Уэльского. Существует и возможный наследник (наследница), например, младший (следующий по возрасту за первым наследником) сын или старшая (единственная) дочь монарха.

Супруг Королевы монархом не является. Ему как принцу-консорту присваивается титул принца Эдинбургского. Супруга Короля именуется королевой, однако полномочий монарха не имеет.

В британских официальных документах и доктринальных произведениях институт монарха часто обозначают термином «Корона».

Полномочия монарха можно подразделить на две группы: прерогативные и статутные. Большинство полномочий существует в форме прерогативы Короны, т. е. его как бы прирожденных исключительных прав, не производных от решений Парламента. Королевскую прерогативу можно разделить на личную и политическую.

Личная прерогатива охватывает право на атрибуты монаршей власти: корону, мантию, трон, скипетр и державу, титул, в котором перечисляются владения монарха, указывается божественное происхождение его власти. Официальный титул Королевы Великобритании звучит так: «Ее Величество милостью Божией Королева Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других подвластных ей государств и территорий, глава Содружества, защитница веры». Личная прерогатива включает также право на королевский двор и цивильный лист (в 1995 г. выплаты по нему составили 7,9 млн. ф.ст.). Ранее личная прерогатива включала и освобождение от уплаты налогов, однако в начале 90-х гг. Елизавета II добровольно от этого отказалась. Отказалась она и от специальных самолетов и пользуется теперь рейсовыми.

В связи с политической прерогативой следует указать, что монарх является составной частью Парламента наряду с обеими палатами. Однако заседания палат без специального приглашения Королева посещать не может. Единственное исключение, вытекающее из королевской прерогативы, состоит в том, что именно Королева открывает каждую осень очередную сессию Парламента, выступая на совместном заседании палат с подготовленной Правительством тронной речью. В ней излагается очередная программа Правительства.

Прерогатива включает право санкционирования законов, принятых обеими палатами Парламента, а также связанное с ним прерогативное право абсолютного вето в отношении законов Парламента, которое, как отмечалось выше, с 1707 г. не используется.

Прерогатива включает и право Королевы распускать Палату общин.

Что касается отношений Королевы с Правительством, то сердцевина последнего — Кабинет — возник в конце XVII в. как комитет Тайного совета монарха. Тайный совет состоит из членов королевской семьи, архиепископов, министров и почетных членов, насчитывая более 420 человек. В полном составе он собирается в особо торжественных случаях, а вообще кворум в нем составляют три члена. Формально существуя как совещательный орган при монархе, Тайный совет созывается на заседания по решению Королевы чаще всего в случаях принятия ею актов, имеющих юридическую значимость: прокламаций в Совете и приказов (orders) в Совете. Прокламации принимаются по вопросам объявления войны и заключения мира, созыва Парламента, объявления перерыва в его работе и роспуска Палаты общин. По другим вопросам издаются приказы в Совете, которые доктриной подразделяются на законодательные, исполнительные и судебные.

Королева назначает Премьер-министра, однако, как правило, она при этом не свободна, ибо вынуждена назначить лидера партии, имеющей большинство мест в Палате общин. В противном случае, не имея доверия Палаты, Правительство вообще не смогло бы работать. Иногда, однако, оказывается, что победившая на выборах партия затрудняется с определением своего лидера, и в этих случаях монарх принимает решение по своему усмотрению. Таким образом в 1957 г. Елизавета II назначила Премьер-министром Г. Макмиллана, а в 1963 г. — А. Дугласа-Хьюма, которые именно в силу этого назначения стали лидерами партии консерваторов. Более того, в 1974 г. результаты выборов в Палату общин не дали ощутимого преимущества ни одной из партий, и Королева сама приняла решение о сформировании Правительства лейбористами. Королеве принадлежит и право назначения министров. Правительство действует от имени Короны, это — Правительство Ее Величества.

В судебной сфере монарх назначает судей, ему принадлежит право амнистии и помилования.

Монарх — главнокомандующий Вооруженными силами, хотя воинское звание самой Королевы — полковник. Она назначает высших должностных лиц в вооруженных силах, присваивает звания офицерам армии, авиации и флота, награждает знаками отличия.

Королева возглавляет Содружество (Commonwealth), включающее около 50 государств, из которых 17, в том числе Канада, Австралия и Новая Зеландия, признают Елизавету II и своим главой государства. Она промульгирует конституции этих государств, по представлению их правительств назначает генерал-губернаторов, которые действуют от ее имени. Содружество — это своеобразная экономико-правовая форма связи Великобритании с ее бывшими колониями.

Во внешнеполитической сфере Королеве принадлежит также право назначения дипломатических представителей, заключения международных договоров, объявления войны и заключения мира.

Наконец, своеобразие статуса британской Королевы заключается в том, что она, как мы уже отметили, возглавляет англиканскую церковь в Англии и пресвитерианскую — в Шотландии. В этом качестве она назначает церковных иерархов Церкви Англии.

Все акты Королевы подлежат контрасигнатуре Премьер-министра. Данное правило сформулировано в Акте об устроении 1701 г. Тем самым ответственность за акты Королевы, исходя из формулы «Король не может быть неправ», выражающей принцип неответственности монарха, несет Правительство.

Институт монархии сохраняется в Великобритании как символ единства нации, преемственности в ее развитии, как гарант стабильности в обществе. Этому способствуют политический нейтралитет монарха, который, в частности, не может состоять ни в одной политической партии, его информированность в вопросах управления и компетентность, обеспечиваемая подготовкой с детства к достойному выполнению своей функции и затем многолетним опытом.

Парламент

Это орган законодательной власти, включающий, как отмечалось, монарха и две палаты — Палату общин и Палату лордов.

Основными функциями Парламента являются, как и в других странах, представительство нации, законодательство, принятие бюджета (старейшая функция английского Парламента) и контроль за деятельностью Правительства.

Считается, что английский Парламент существует с 1265 г., когда впервые было созвано собрание, ограничившее власть короля и достаточно широко представлявшее интересы страны (наряду с баронами в нем заседали по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от каждого города). Поэтому английский Парламент называют праматерью парламентов.

В современных условиях Парламент Великобритании действует на основе двух уравновешивающих друг друга начал. С одной стороны, это доктринальный принцип парламентского верховенства и ответственного правления, с другой — сложившаяся практика двухпартийной системы и обусловленный ею государственный режим министериализма. Функционирование Парламента в условиях действия указанных факторов обеспечивает разумное сочетание элементов демократизма и рационализма британской парламентской системы и государственного механизма в целом.

Обе палаты могут на паритетных началах образовывать объединенные комитеты по вопросам, затрагивающим компетенцию равным образом обеих палат. Существует, например объединенный комитет по проверке актов делегированного законодательства.

Палата общин. Эта палата, хотя и считается нижней, в действительности играет главную или исключительную роль в осуществлении функций Парламента. Поэтому термином «парламент» в Великобритании часто обозначают только Палату общин.

Срок ее полномочий — пять лет, однако на практике Правительство нередко прибегает к досрочному роспуску этой палаты. В парламентском праве Великобритании нет ограничений, касающихся досрочного роспуска Парламента. Обычай и многочисленные прецеденты позволяют Премьер-министру в любое время предложить монарху распустить Парламент, и нет таких обстоятельств, на основании которых Король должен отказать.

В английской литературе различают несколько разновидностей роспуска Палаты общин: с целью получения одобрения политики Правительства со стороны избирательного корпуса (если Правительство предлагает меры, противоречащие предвыборному манифесту соответствующей партии); в результате поражения Правительства по какому-либо вопросу, если общественное мнение, с точки зрения Правительства, поддерживает его, а не Парламент; наконец, с целью получения правящей партией преимуществ на парламентских выборах, т. е. в удобный, выигрышный для нее момент. За послевоенное время ни один состав Палаты общин не просуществовал в течение отпущенного срока легислатуры, а всего в нынешнем веке досрочный роспуск палаты производился более 20 раз. Лишь Парламент, избранный в 1992 г., оказался первым после Второй мировой войны, который не был распущен досрочно.

Палата может принять решение и о самороспуске (последний такой случай имел место в 1911 г.), а может, наоборот, издать закон о продлении срока своих полномочий. Это случалось во время обеих мировых войн.

В настоящее время Палата общин насчитывает 659 депутатов. Напомним, что численный состав палаты не является неизменным. Он возрастает каждый раз после пересмотра границ избирательных округов в связи с ростом численности населения. Так, по сравнению с послевоенным временем число депутатов Палаты общин увеличилось более чем на 10 %. Последние выборы Парламента проведены, как отмечалось, по 659 одномандатным избирательным округам*.

* Интересно, что некоторые члены Парламента выступают против практики постоянного увеличения числа избирательных округов. Так, недавно, после принятия Палатой общин последнего решения об их увеличении с 651 до 659 депутат округа Кенсингтон Дадли Фисбёрн в знак протеста ушел в отставку.

 

Персональный состав палаты можно охарактеризовать с точки зрения соотношения представительства различных регионов страны, политических партий, половозрастных, профессиональных, этнических групп населения и т.д.

Региональное представительство характеризуется тем, что 539 депутатов представляют Англию, 41 — Уэльс, 61 — Шотландию, 18 — Северную Ирландию.

Партийный состав палаты определяется итогами выборов. В результате всеобщих выборов 1997 г. политические партии оказались представленными в Палате общин следующим образом: Консервативная партия — 165 депутатов, или 25,04 % мандатов; Лейбористская партия — 419 депутатов, или 63,58 %;

Партия либеральных демократов — 46 депутатов, или 6,98 %;

Остальные 29 мандатов (4,4 %) достались региональным партиям.

Профессиональный состав различных фракций не является одинаковым. Так, в прошлом составе Палате общин среди консерваторов 45 % депутатов составляли профессиональные политики, 36 % — бизнесмены, 19 % — представители иных профессий, прежде всего юристы, и лишь один депутат был избран из числа рабочих. Лейбористская фракция на 42% состояла из профессиональных политиков, на 9 % — из бизнесменов, на 33 % — из рабочих и на 16 % — из представителей иных профессий и занятий*.

* Данные приводятся по состоянию на начало 1995 г.

 

Женщин насчитывалось в Палате общин 60 человек, или 9,2 % депутатов. Среди членов Палаты общин были три депутата азиатского происхождения и три чернокожих депутата.

Должностными лицами палаты являются спикер, три его заместителя, пристав.

Спикер избирается палатой с одобрения Короны из числа депутатов. Обычно это один из наиболее влиятельных членов правящей партии. Однако бывают исключения. Например, в настоящее время спикером избрана бывшая лейбористка Бетти Бутройд. Это первая за всю историю британского Парламента женщина-спикер. Интересно, что спикер Палаты общин избирается на один срок легислатуры Парламента, но продолжает оставаться в должности до тех пор, пока не уйдет в отставку по собственной инициативе или не проиграет выборы. Основными задачами спикера являются представительство палаты перед монархом, Правительством, другими институтами власти, а также обеспечение организационного руководства палатой.

В рамках данной функции спикер по своему усмотрению решает, в каком порядке должны выступать депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса (в противном случае лишает их слова); единолично отклоняет предложения о прекращении прений; определяет, относится ли билль к числу финансовых (от этого зависит процедура его прохождения); выбирает комитет, который будет заниматься законопроектом; отбирает поправки, которые будут обсуждаться в палате с использованием способа «кенгуру»; определяет способ голосования и допустимость депутатского запроса к члену Правительства; принимает решение об образовании комитета всей палаты; назначает председателей постоянных комитетов палаты и персонал аппарата палаты. Решения спикера по указанным вопросам окончательны.

Таким образом, спикер играет чрезвычайно важную роль в работе Парламента. С учетом этого для предотвращения преимуществ, которые может дать статус спикера той партии, к которой он принадлежит, сразу после избрания спикер формально выходит из состава своей партии. Для того, чтобы не допустить давления спикера на депутатов в ходе дебатов, ему не предоставляется право выступать на заседаниях палаты и участвовать в голосовании. Исключение составляет случай, когда голоса депутатов разделяются поровну — именно спикер в данной ситуации решает судьбу обсуждаемого вопроса. Подобные случаи хотя и редко, но имеют место в парламентской практике страны. Так, в 1993 г. нынешняя «мадам спикер» использовала право голоса по вопросу о ратификации Маастрихтского договора.

Во время заседаний спикер облачается в мантию и парик из белого конского волоса (для «мадам спикер» было сделано исключение: парика она не надевала).

По окончании полномочий спикер получает титул барона, становясь членом Палаты лордов.

Первый заместитель спикера именуется председателем комитета путей и средств. Он избирается (как и два других заместителя) палатой из числа депутатов по предложению лидера палаты —- также практически пожизненно. Председатель комитета путей и средств замещает спикера в его отсутствие и председательствует на заседаниях комитета всей палаты. В отсутствие председателя его функции выполняют два других заместителя спикера.

Еще одним важным должностным лицом палаты является ее лидер. В соответствии с Актом о Палате общин (управление делами) 1978 г. его назначает Премьер-министр из числа наиболее влиятельных членов правящей партии. Основная функция лидера — представительство Правительства в палате. Ему принадлежат такие важные полномочия, как определение повестки дня сессии, программы законодательных мероприятий.

Секретарские функции в Палате общин выполняет клерк, назначаемый Короной из числа лиц, не являющихся депутатами палаты. Это несменяемая должность: отставка может наступить лишь по собственному желанию либо по достижении 65 лет. Клерк является советником палаты и спикера по вопросам процедуры и парламентских привилегий. Ему помогают два помощника.

За вопросы безопасности в палате отвечает пристав.

Палата имеет комитеты, постоянные и временные. Постоянные делятся на три вида: комитет всей палаты, неспециализированные и специализированные.

Комитет всей палаты — это весь ее состав. В его задачу входит обсуждение (только обсуждение, но не принятие решения) конституционных и финансовых законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации (в последнем случае — по желанию Правительства) имущества. В комитете всей палаты по очереди председательствуют заместители спикера.

Неспециализированные комитеты Палаты общин обозначаются первыми буквами латинского алфавита — А, В, С и т. д. Обычно в палате функционируют семь-восемь таких комитетов, насчитывающих от 15 до 50 членов. Их персональный состав определяется комитетом по отбору (а не всей палатой) с учетом предложений партийных фракций пропорционально их численности.

Председатели комитетов назначаются спикером. Основное назначение неспециализированных комитетов -— рассмотрение биллей. Адресата такого рассмотрения, как уже упоминалось, определяет спикер.

Специализированные комитеты создаются в таком же порядке, что и неспециализированные, и насчитывают от девяти до 14 членов. Они образуются по отраслям и сферам управления. Главная их задача — контроль за деятельностью основных министерств, поэтому и система этих комитетов привязана к структуре Правительства. Есть комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, по делам Шотландии и Уэльса, по европейскому законодательству, по вопросам Парламентского комиссара по делам администрации и т.д. Всего таких комитетов 14. Специализированные комитеты существуют в Палате общин с 1979 г.

Члены Правительства не вправе входить в состав комитетов, но могут присутствовать на их заседаниях, выступать от имени Правительства, не участвуя в голосовании. Депутаты Палаты общин, не являющиеся членами соответствующего комитета, также вправе присутствовать на его заседаниях, но без права выступления и голосования.

Комитеты могут проводить расследования и в этих целях истребовать документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По расследованному вопросу комитет представляет палате доклад. Решения комитетов носят рекомендательный характер, и палата ими не связана.

Из временных комитетов особое значение имеют сессионные комитеты, которые учреждаются в начале каждой сессии. Их задача — обеспечение функционирования палаты. Это комитеты по вопросам процедуры, по привилегиям, по петициям, по обслуживанию депутатов.

Статус депутата Палаты общин (он именуется членом Парламента; на лордов это название не распространяется) ныне фрагментарно регламентируется нормами множества статутов. Среди важнейших из них можно выделить Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг., Акты о министрах Короны 1937 и 1964 гг., Акты о народном представительстве 1983 и 1985 гг., Акт Палаты общин о дисквалификации 1975 г. и т. д. Кроме того, отдельные стороны статуса депутата Парламента регулируют постоянные правила палат, обычаи и судебные прецеденты.

Указанный статус возникает с момента принесения присяги лицом, победившим на парламентских выборах. Формально он характеризуется свободным мандатом, хотя на практике депутат, желающий переизбираться и в дальнейшем, не может не считаться с позициями и решениями своей фракции, а также с мнением избирателей своего округа. Депутат регулярно посещает его — как правило, раз в одну-две недели по субботам или воскресеньям, встречается с избирателями, ведет прием. Кроме того, прием избирателей, а также делегаций своих округов ведется депутатами в Лондоне.

Неотъемлемым элементом статуса депутата Палаты общин являются парламентские привилегии. Традиционно к ним относят свободу от ареста и свободу слова в парламенте.

Первая привилегия действует во время сессии, а также в течение 40 дней до и после нее. Однако данная привилегия, означающая, что арест члена Палаты общин не может быть произведен без разрешения самой палаты, распространяется. только на гражданское судопроизводство (т. е. привлечение к уголовной ответственности и арест в связи с возбуждением уголовного дела и по приговору суда возможны). Поэтому после упразднения тюремного заключения за неуплату долга (имеются, правда, некоторые исключения) данная привилегия утратила значение, и можно считать, что члены Палаты общин парламентским иммунитетом не обладают.

Привилегия свободы слова получила законодательное закрепление в Билле о правах 1689 г. Она означает, что против члена Палаты общин не может быть возбуждено уголовное преследование за любое слово, произнесенное в Парламенте. На выступление вне стен Парламента, письма к внепарламентским адресатам данная привилегия не распространяется. Однако и в здании Парламента она не является абсолютной. В правилах парламентской процедуры установлены нормы об ответственности за злоупотребление свободой слова. Так, запрещаются выступления, оскорбительные для Парламента, Королевы, лиц, выполняющих властные функции, мешающие работе Парламента, атакже изменнические и мятежные речи, упоминание в выступлениях конкретных уголовных дел (с момента предъявления лицу обвинения в совершении преступления). При нарушении указанных запретов палата имеет право объявить депутату предупреждение или порицание, удалить из зала до конца дня, приостановить его депутатский мандат на определенный срок или до конца сессии, исключить депутата из состава палаты, наложить штрафы, даже заключить в тюрьму. Так, в апреле 1995 г.два члена Палаты общин были отстранены от участия в ее работе на две и четыре недели в связи с получением вознаграждения за затягивание рассмотрения в Парламенте определенных вопросов*.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1995, № 4, p. 40518.

 

Таким образом, в сфере привилегий парламентариев сама палата выступает не только правотворческим органом, но и судебной инстанцией. Поэтому систему норм о парламентских привилегиях в Великобритании принято именовать «общим правом Парламента».

С 1911 г. депутатам выплачивается жалованье (в 1993 г. оно составляло 30 854 ф.ст. в год, в июле 1996 г. палата приняла решение об очередном его повышении). Кроме того, им возмещаются транспортные и почтовые расходы и услуги трех помощников, которые содействуют депутатам в выполнении конкретных просьб избирателей, организуют их встречи с депутатом и т. п.

Важной характеристикой статуса депутата Палаты общин является принцип несовместимости мандата с некоторыми видами деятельности, о чем уже упоминалось.

Согласно Акту 1623 г., законно избранный член Палаты общин не может по собственной инициативе сложить с себя полномочия, т. е. статус депутата утрачивается лишь вследствие смерти, лишения депутата его мандата самой палатой, прекращения соответствия лица избирательным цензам. Формально этот акт не отменен. Но в нынешнем веке сложился обычай, согласно которому парламентарии присвоили себе право добровольно отказаться от депутатского мандата. Правда, пользуются они им достаточно редко: в основном при получении выгодных предложений от различных коммерческих компаний.

Депутаты могут объединяться в партийные фракции, называемые в Великобритании парламентскими партиями, и на практике обычно это делают. Наиболее крупные фракции — консерваторов и лейбористов — образуют соответственно фракцию большинства, формирующую Правительство, и фракцию оппозиции. Акт о министрах Короны 1937 г. официально признал оппозицию Ее Величества, установив жалованье лидеру оппозиции. Из числа парламентариев своей фракции он формирует «теневой кабинет» и «теневое правительство», которые в любое время готовы прийти на смену действующим Кабинету и Правительству.

До недавнего времени члены фракции были обязаны голосовать в палате в соответствии с решениями фракции. За этим, а также вообще за партийной дисциплиной депутатов следят назначаемые фракциями «кнуты» («whips»). Однако в последние годы депутаты все больше вынуждены ориентироваться на интересы своих избирателей, даже подчас в ущерб партийной дисциплине. Нередкими стали случаи раскола голосов депутатов одной фракции. Так, в 1993 г. по вопросу о ратификации Маастрихтского договора, несмотря на рекомендацию руководства Лейбористской партии воздерживаться при голосовании, 60 членов фракции высказались против, а пять — за ратификацию, поддержав тем самым Правительство. 41 член Консервативной партии высказался против ратификации, т. е. тоже вопреки рекомендации партийного руководства.

Более того, в последнее время участились случаи перехода парламентариев из одной фракции в другую. Так, за последний квартал 1995 г. два депутата-консерватора перешли во фракцию либеральных демократов, а один — к лейбористам*.

* См.: Keesing's Record of World Events, 1995, № 12, p. 40832.

 

Палата лордов. Это уникальный по своей архаичности институт. Численный состав палаты законодательно не установлен. Общее число ее членов в 1994 г. составляло 1259 пэров. Подавляющее большинство членов палаты — 773 пэра* — занимают свои места по наследству; это лица, обладающие дворянским титулом не ниже барона (герцоги, маркизы, графы, виконты, бароны). Наследственные пэры получают право участвовать в заседаниях палаты по достижении 21 года. Часть лордов — 448 — пожизненные, получившие на основании Акта о пожизненных пэрах 1958 г. титул барона или баронессы от Королевы по рекомендации Премьер-министра за выдающиеся заслуги перед государством без права передачи титула по наследству. Такой титул получают, как правило, например, премьер-министры, спикеры Палаты общин после отставки. Пэрство жалуется два раза в год: под Новый год и в день рождения Королевы (21 апреля).

* Все цифровые данные приводятся по состоянию на 1994 год. См.: Barnett Н. Op. cit, p. 418.

 

Кроме того, есть две категории лордов по должности: 26 духовных лордов, о которых мы уже упоминали выше, и 12 судебных лордов, или «ординарных лордов по апелляциям», назначаемых Королевой и осуществляющих судебные полномочия палаты. Духовные лорды и «ординарные лорды по апелляциям» не являются пэрами, т. е. не имеют дворянского титула. Не могут быть членами Палаты лордов пэры-иностранцы, пэры-банкроты, пэры, осужденные за государственную измену, в период отбывания наказания.

Изначально палата состояла из представителей земельной аристократии. Это положение в большой степени сохранилось и сейчас. Самую значительную социально-профессиональную группу лордов составляют крупные землевладельцы. В 1987 г. их было 423 среди наследственных и 60 среди пожизненных пэров. Второй по численности категорией пэров являются государственные служащие: 109 наследственных и 238 пожизненных пэров. Третья большая группа пэров — это главы крупных компаний: 155 наследственных и 109 пожизненных пэров. 86 % наследственных и 45 % пожизненных пэров закончили престижные университеты*.

* Данные приводятся по состоянию на 1987 г. См.: Barnett H. Op. cit., p. 417.

 

Акт о пожизненных пэрах 1958 г., учредивший институт пожизненного пэрства, предоставил право на титул также женщинам. Поэтому с 60-х гг. в Палате лордов появились пэрессы. Ныне в составе палаты 62 пэрессы. В их числе известная баронесса М. Тэтчер, долгое время возглавлявшая консервативное Правительство.

Интересна эволюция партийного состава Палаты лордов. До середины нынешнего века подавляющее большинство в ней составляли консерваторы, но начиная с 1958 г. картина изменилась. Значительную часть пожизненных пэров составляют лейбористы*, хотя данная партия традиционно выступает за реформу Палаты лордов, т. е. введение выборного начала ее формирования. В июле 1994 г. партийный состав палаты выглядел следующим образом: консерваторы — 45 %, лейбористы — 11 %, либеральные демократы — 5 %, независимые члены палаты — 27 %, члены других партий — 11 %.

* См.: Adonis A. House of Lords since 1945. II Contemporary Record. Vol. 2. №; 3. Autumn 1988, p. 7.                                       

 

Следует отметить, что невыборный порядок формирования Палаты лордов вообще давно является мишенью критики. Еще в Акте о парламенте 1911 г. было заявлено намерение «заменить Палату лордов... иной палатой, основанной на начале народного представительства»*. Однако и в настоящее время отношение, общества к палате в ее существующем виде неоднозначно. Точку зрения ее сторонников, отражающую значение палаты, выразил ее член, маркиз в четвертом поколении, Рединг: «Мы полезны уже потому, что подрезаем крылья крайне правых и крайне левых и выступаем как люди здравого смысла».

* Конституции зарубежных государств. Соединенные Штаты Америки,. Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада. М.: ВЕК, 1997, с.64.

 

Большой численный состав Палаты лордов отнюдь не означает, что все ее члены регулярно принимают участие в работе палаты. Обычно на заседаниях присутствует лишь около сотни лордов. Кворум же правомочности заседаний составляют всего три человека.

Руководит палатой лорд-канцлер, являющийся членом Кабинета, а потому назначаемый Королевой по предложению Премьер-министра на пять лет. Он же возглавляет и судебную власть. Роль лорда-канцлера как председателя верхней палаты гораздо более скромная, чем у спикера Палаты общин. Он не предоставляет слова для выступления (порядок выступлений предопределен традициями палаты и не является столь формализованным, как в Палате общин), не обладает дисциплинарной властью. Отсюда следует, что лорд-канцлер может участвовать в дебатах и голосовать. Выступая, лорд-канцлер освобождает мешок с шерстью, на котором он обычно восседает, ведя заседания палаты. Во время его выступлений на мешок усаживается его первый заместитель, именуемый лордом — председателем комитетов. Имеется и еще один заместитель. Они назначаются ежегодно палатой в начале сессии. В их функции входит замещение лорда-канцлера в палате в его отсутствие, председательство в комитете всей палаты.

Клерк Палаты лордов назначается Короной из числа лиц, не являющихся членами палаты. Он обязан уйти в отставку по достижении 65 лет. Его статус аналогичен статусу клерка Палаты общин.

В верхней палате, как и в нижней, имеются партийные-фракции, хотя их влияние далеко не столь значительно. Каждая партия, представленная в палате, имеет своего лидера. Лидер правящей партии считается лидером палаты.

Лорды не получают жалованья за исполнение обязанностей членов палаты. Исключение составляют лорд-канцлер и «ординарные лорды по апелляциям». Однако им могут быть возмещены расходы, связанные с работой в палате, аналогично тому, как это делается в Палате общин. К привилегиям членов палаты относятся не только свобода слова и свобода от ареста, но и право свободного доступа каждого лорда к Королеве.

В Палате лордов действуют лишь неспециализированные комитеты (14 по состоянию на 1994 г.).

Общая процедура. Вопросам процедуры в британском Парламенте придается чрезвычайно большое значение, хотя в отличие от большинства государств здесь нет единого писаного документа (регламента либо закона), в котором были бы зафиксированы правила внутренней организации и работы палат. Они содержатся в различных источниках. Применительно к Палате общин это, например, «практика» парламента (свод неписаных правил, сложившихся в первые столетия его деятельности), постоянные и сессионные правила (принимаются палатами в одинаковом порядке, но срок действия правил первой группы не ограничен рамками одной сессии в отличие от правил сессионных), решения спикера (которые обычно содержат толкование уже существующих норм), а иногда и законы (например, Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг.).

Созыв и роспуск Парламента — это прерогатива Королевы, осуществляемая путем издания королевской прокламации по предложению Премьер-министра. Парламентские сессии созываются ежегодно обычно в конце октября — начале ноября и продолжаются большую часть года (с перерывами на каникулы: рождественские, пасхальные, летние и связанные с Троицей). Дата первого после выборов заседания должна быть назначена не ранее чем через 20 дней со дня издания прокламации. Каждая сессия начинается тронной речью Королевы, которая, как отмечалось, по обычаю составляется Премьер-министром и содержит программу деятельности Правительства на предстоящий год.

Заседания Палаты общин проводятся ежедневно с понедельника до пятницы, Палаты лордов — с понедельника до четверга включительно, а в конце сессии при необходимости также по пятницам.

Резиденцией Парламента с 1341 г. является Вестминстерский дворец — собственность Короны, однако без разрешения палат монарх не может войти в него. Исключение составляет только его появление для произнесения тронной речи. Поэтому считается, что Парламент заседает в полном составе единственный день в году.

Кресла для размещения парламентариев в обеих палатах располагаются вдоль стен в виде длинных скамеек с проходом посередине, который упирается в стол спикера. С правой стороны от него размещаются парламентарии правящей партии, с левой — оппозиции. За депутатами не закреплены определенные места. Однако согласно давней традиции, члены Правительства и «теневого правительства» занимают места в первых рядах (поэтому их называют «переднескамеечниками»), а рядовые члены фракции — в последних рядах или даже в галереях для прессы и публики («заднескамеечники»), поскольку для всех депутатов в Палате общин места не находится: зал заседаний рассчитан всего на 427 депутатов*.

* В этой связи следует еще раз отметить приверженность британцев своим традициям. В 1941 г. помещение, где заседает Палата общин, было разрушено немецкой бомбой. Его восстановили, полностью воспроизведя прежний вид, несмотря на неудобства, связанные с нехваткой мест для депутатов.

 

Наличие достаточно широкого прохода между скамьями правящей партии и оппозиции — тоже дань уважения к истории. В Палате общин проход застлан зеленым ковром с двумя красными линиями по бокам, переступать которые во время дебатов нельзя — традиция, относящаяся к старым временам, когда выяснение отношений между депутатами соперничающих партий иногда приводило к потасовкам и даже дуэлям*.

* Последняя дуэль в Палате общин, по сведениям историков, произошла в 1780 г. между Уильямом Фуллертоном и лордом Шелберном.

Кворум для принятия законов в Палате лордов составляет 30, а в Палате общин — 40 парламентариев. Залы заседаний в палатах нередко действительно пустуют, хотя в ходе рассмотрения отдельных вопросов они бывают переполнены (ответы Премьер-министра, обсуждение важных биллей или политических вопросов).

Весьма специфической является процедура голосования. в британском Парламенте. Во-первых, оно всегда открытое, во-вторых, своеобразны его способы. В Палате общин наряду с голосованием вставанием используют следующую процедуру: депутаты, голосующие за предложенный билль, собираются по правую руку от спикера, а голосующие против — по левую.

Все дела, рассматриваемые палатами, подразделяются на несколько категорий. Их процедура строго регламентирована. Начинаются заседания с так называемого «часа вопросов» депутатов к членам Правительства. По вторникам и четвергам на вопросы депутатов Палаты общин отвечает Премьер-министр. На этот «час» в Палате общин отводится 55 минут, а в Палате лордов — 20. Затем парламентарии переходят к основной повестке дня, которую образует обсуждение биллей (bills) и предложений (motions). Билли — это законопроекты, предложения — проекты резолюций. Резолюции — это акты палат, в которых формулируется позиция палаты по определенному вопросу. Таким образом, посредством предложений депутаты ставят на обсуждение Парламента какой-либо вопрос, предлагая вынести по нему решение. Это могут быть предложения об объявлении недоверия Правительству, о выражении сожаления в связи с проводимой им политикой, об обсуждении вопроса, имеющего важное общественное значение. Правом на внесение предложений наиболее активно пользуется оппозиция, так как они открывают возможность широкого обсуждения политики Правительства. Предложения от оппозиции вносятся ее лидером, от правящей партии — Премьер-министром. Депутаты могут вносить поправки в предложение: если предложение внесено оппозицией, поправки предлагает Правительство, и наоборот. Естественно, обычно принимается тот вариант предложения (или поправки), который был представлен правящей партией.

Порядок рассмотрения вопросов в палатах, особенно в Палате общин, строится в соответствии с делением парламентариев на правящее большинство и оппозицию. Так, в нижней палате все время сессии подразделяется на правительственное, оппозиции и частных членов соответственно тому, от кого в данные дни могут исходить билли и предложения, которые тоже подразделяются на правительственные, оппозиционные и частных членов. 20 дней в сессии отводится частным членам, т. е. депутатам, не входящим, ни в Правительство, ни в «теневое правительство» — «заднескамеечникам» (12 — для рассмотрения их биллей, 8 — предложений). 20 дней выделяется оппозиции. Остальное время — более 100 дней, или ¾ сессионного периода, — принадлежит Правительству.

В Палате лордов не существует подобного распределения времени, однако на деле большую часть времени лорды тоже заняты рассмотрением правительственных проектов.

По вопросам, инициированным Правительством, сначала выступает министр, затем соответствующий член «теневого правительства» или «теневого кабинета». Потом слово предоставляется рядовым депутатам фракций большинства и меньшинства. По делам оппозиции, наоборот, первым выступает ее представитель, потом — Правительства, далее слово получают другие депутаты. Каждый депутат в Палате общин может выступить в прениях лишь один раз. Продолжительность выступлений может быть неопределенной, если спикер не примет иного решения. В Палате лордов процедурные вопросы регламентированы не столь жестко. Каждый ее член независимо от фракционной принадлежности имеет право выступить в любое время, причем не только один раз.

Участвуя в дебатах, парламентарии должны следовать определенным правилам. Непозволительно читать речь, необходимо следовать формуле обращения парламентариев друг к другу: «почтенный лорд» либо «почтенный член Парламента от такого-то округа». В Палате общин в качестве способов сокращения парламентских дебатов используются закрытие прений, «гильотина», «кенгуру». В Палате лордов правил сворачивания дебатов не существует.

Заседания парламентских комитетов проводятся при кворуме от пяти до 15 членов в зависимости от их численности. На них применяются менее жесткие процедурные правила. По окончании работы над каким-либо вопросом комитет составляет отчет, который представляется палате.

Заседания палат в большинстве случаев являются открытыми (хотя спикер вправе распорядиться и о проведении заседания при закрытых дверях) и широко освещаются прессой. Поэтому в залах заседаний палат предусмотрены галереи для прессы и публики. Посетить заседание палат может любое лицо, согласовав это с партийным «кнутом». Список посетителей утверждается спикером. В отношениях с прессой также сложились определенные правила. Например, в Палате общин число представителей различных изданий, аккредитованных при палате, составляет 100 человек. Их список формируется клерком палаты по поручению спикера и утверждается им. Каждая из палат публикует официальные отчеты о дебатах на следующий день после их проведения в специальных дневниках (The Commons' Journal и The Lords' Journal), которые ведутся соответственно с 1547 и 1461 гг.

Трансляция работы Парламента осуществляется следующим образом. С 1978 г. по радиоканалу Би-Би-Си в прямой эфир передается «час вопросов» министрам. Прямая трансляция парламентских выступлений Премьер-министра осуществляется, кроме того, по второму телеканалу Би-Би-Си. Парламентские дебаты транслируются по каналу кабельного телевидения — парламентское решение о введении прямого телевизионного освещения хода парламентских дебатов было принято в 1989 г.

Законодательный процесс. Билли, кроме финансовых (денежных — money bills), могут вноситься в любую палату, но на практике наиболее важные из них сначала рассматриваются Палатой общин, а наиболее сложные с юридической точки зрения — Палатой лордов.

В парламентском праве Великобритании различают два вида законов: публичные и частные. В соответствии с Интерпретационным актом 1889 г., публичными признаются все акты Парламента, принятые им с 1850 г., если в самом акте не указано иное. При этом обычно публичные акты подразделяются на общие (general), адресованные обществу в целом или его значительной части, местные (local), действующие на относительно небольшой части территории страны, и персональные (personal), регулирующие статус каких-либо объединений. Частные акты обычно касаются отдельных физических лиц. Юридическое значение отнесения того или иного акта к числу публичных или частных состоит в том, что в любом судебном или административном деле можно ссылаться на любую публикацию публичного акта, а в отношении частных актов — только на копию, выдаваемую Канцелярией Ее Величества или клерком Палаты общин (для разных категорий статутов)*. Право внесения публичных биллей принадлежит исключительно депутатам, частных — заинтересованным субъектам. При этом публичные билли вносятся в виде готовых законопроектов, а частные — в виде петиций, которые могут содержать лишь основную концепцию закона.

* См.: Jowitt's Dictionary of English Law. Second edition. Vol. 1. L.: Sweet & Maxwell, 1977, p. 33 – 34.

 

Согласно обычаю, основная масса законопроектов исходит от Правительства через его членов (билль представляется тем министром, в чью компетенцию входит соответствующая сфера общественных отношений). Поэтому на практике, если депутат добивается принятия какого-либо закона или резолюции, он, как правило, связывается с соответствующим министром и действует через него.

Рассмотрение проекта на пленарном заседании палаты именуется его чтением, каким оно когда-то и было. В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает название проекта, и палата либо отвергает его, либо принимает к рассмотрению. В последнем случае имеет место второе чтение, на котором обсуждаются основные положения законопроекта без его постатейного обсуждения и внесения поправок. В ходе второго чтения решается вопрос о том, насколько целесообразно в принципе принятие данного закона. Оно может завершиться либо одобрением, либо отклонением законопроекта в целом. В случае одобрения билль, по решению спикера, передается в определенный им неспециализированный комитет либо в комитет всей палаты, где происходит постатейное обсуждение и вносятся поправки (в правительственные проекты поправок комитет, как правило, не вносит). По окончании работы комитета над биллем он составляет доклад, который представляется палате. В процессе обсуждения доклада в палате депутаты решают, должны ли отдельные статьи быть приняты в первоначальном варианте, с поправками комитета, либо новыми поправками, предложенными парламентариями. Затем начинается третье чтение, где дискуссия допускается лишь по проекту в целом, без поправок, за исключением чисто редакционных. Чаще всего, однако, спикер сразу ставит проект на голосование.

Принятый билль направляется в верхнюю палату с надписью «да будет передано господам». Об этом спикер издает специальный приказ клерку, чтобы тот «отнес билль к лордам и просил их содействия». В Палате лордов билль предварительно рассматривается комитетом, затем доклад обсуждается палатой, после чего проект ставится на голосование. Если Палата лордов возражает против билля, принятого Палатой общин, и дважды в двух последовательных сессиях отклоняет его, а Палата общин дважды принимает этот билль, причем между вторым чтением билля в нижней палате во время первой сессии и окончательным принятием его этой палатой на второй сессии прошло не менее года, билль направляется на королевскую санкцию. Следовательно, в законодательном процессе верхняя палата обладает правом отлагательного вето и может задержать принятие билля на год, если Палата общин на нем все же настаивает.

Особенности принятия финансовых биллей состоят в том, что правом их внесения (исключительно в Палату общин) обладают только члены Правительства, депутаты могут вносить поправки в них только по согласованию с соответствующим министром. Палата лордов может задержать финансовый билль не более, чем на месяц, причем в случае ее возражений повторного рассмотрения билля нижней палатой не требуется (если, конечно, депутаты не согласятся с возражениями лордов).

Однако на практике разногласия между палатами по любым биллям чаще всего разрешаются путем компромисса — с применением «законодательного челнока». Движение проекта из одной палаты в другую продолжается до тех пор, пока не будет выработан согласованный текст.

После одобрения билля обеими палатами он направляется монарху для получения его санкции. Санкционирование статутов осуществляется устно — как правило (при принятии публичных нефинансовых биллей), словами «Король этого хочет» («Le Roy Ie veult»). Санкционирование производится на французском языке по традиции, установившейся во времена норманнского завоевания Англии в XI в., когда Королем стал правитель французского герцогства Нормандии Вильгельм Завоеватель.

Контрольные процедуры. Наряду с принятием законов и бюджета государства Парламент призван выполнять и функцию контроля за Правительством (принцип ответственного правления).

Начало институту парламентского контроля было положено в XVIII в. В 1727 г. Король Георг II уволил возглавлявшего Правительство лорда Р. Уолпола, пользовавшегося поддержкой Палаты общин. Однако вскоре он был вынужден вернуть его к власти, так как Парламент не утвердил желательного для Короля цивильного листа. Через 15 лет, наоборот, Уолпол заслужил поддержку Короля, но не имел большинства в Палате общин. В 1741 г. палата выразила недоверие Правительству Уолпола и была распущена. Новый состав палаты оказался также настроенным против вигов. В этих условиях Правительство было вынуждено уйти в отставку. Окончательно практика ответственного правления сложилась после отставок Премьер-министров Норта в 1782 г. и Питта-младшего в 1784 г., вызванных отсутствием поддержки со стороны Палаты общин. Однако реально парламентская ответственность Правительства существовала в Великобритании лишь в течение примерно 30 лет в середине прошлого века. После того, как в стране окончательно утвердилась двухпартийная система, парламентский контроль утратил эффективность, за исключением ситуаций «подвешенного Правительства» (т. е. не имеющего поддержки прочного большинства в Палате общин). Постановка вопроса о доверии Правительству, решение о роспуске Палаты общин стали внутренним делом правящей партии. Правительство, опираясь на свое партийное большинство в палате, фактически руководит всей деятельностью палаты.

Тем не менее было бы неправильно оценивать институт парламентского контроля в Великобритании как фиктивный. Правящая партия должна заботиться о своей популярности, пропагандировать свою демократичность и поэтому стремится демонстрировать свою подконтрольность народному представительству. Да и оппозиция в пропагандистских целях нередко выступает с инициативами резолюций порицания, хотя и знает, что правительственное большинство палаты их отклонит.

Правительство несет индивидуальную и коллективную ответственность перед Парламентом, хотя самое неблагоприятное последствие применения контрольных процедур — отставка — формально может наступить только в коллективной форме.

Наиболее частая форма парламентского контроля за деятельностью Правительства — депутатские вопросы, представляющие собой способ критики. Различают устные и письменные вопросы депутатов к членам Правительства. Ответы на устные вопросы даются в течение «часа вопросов» не более, чем через два дня после того, как вопрос был задан, а на так называемые срочные вопросы — в тот же день. Таких устных вопросов Правительство ежегодно получает около 40 тыс. Как правило, каждый министр отвечает на депутатские вопросы в Палате общин один раз в месяц (Премьер-министр — два раза в неделю). Существует список тем, по которым министры не обязаны отвечать. Это вопросы обороны и безопасности, информация личного характера, коммерческая информация конфиденциального свойства. Кроме того, министр может отказаться от ответа, если присутствующий помощник предупредит, что затраты на подготовку ответа превышают 200 ф.ст. Поскольку заседания палаты транслируются, ответы Правительства во время часа вопросов предназначены для информирования общественности о его деятельности и прямого обращения к избирательному корпусу. Ответы на письменные вопросы в Палате общин даются министрами в течение семи дней и публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах. В Палате лордов ответ на письменный вопрос должен быть дан в течение двух недель.

Своеобразной формой парламентского контроля являются упоминавшиеся уже предложения.

Кроме того, институтами парламентского контроля за Правительством являются специализированные комитеты, а также Парламентский комиссар по делам администрации.

Контроль за расходованием государственных финансовых средств Палата общин осуществляет через Генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также посредством депутатских вопросов Правительству.

Правительство и Кабинет

Наряду с тем, что Правительство обеспечивает исполнение законов и проводит внутреннюю политику государства, руководит разветвленным государственным аппаратом, оно активно участвует в законодательной деятельности. С одной стороны, как отмечалось, оно инициирует основную массу законопроектов, а с другой само осуществляет нормотворческую деятельность. Формально Правительство не обладает правом первичного нормотворчества. Все принимаемые им документы можно подразделить на акты подзаконного характера и акты делегированного законодательства. Последнее по числу принимаемых документов в среднем в 18 раз превышает законодательство Парламента. Правительство по существу контролирует деятельность Парламента, составляя повестку дня сессий, определяя процедуру заседаний, время дебатов и т. д.

Правительство насчитывает обычно около 100 членов и формируется Премьер-министром, как правило, из депутатов партии парламентского большинства. Члены Правительства образуют четыре группы. Первая группа — это главы отдельных министерств; те из них, кто возглавляет наиболее старые, традиционные министерства, именуются государственными секретарями. Вторая группа — министры без портфеля и носители различных традиционных должностей (лорд — председатель Совета, лорд — хранитель печати и т. п.). Третья группа — государственные министры, которые являются заместителями министров, возглавляющих наиболее крупные министерства. Наконец, четвертая группа — младшие министры, или парламентские секретари, обеспечивающие связь министров с Парламентом. С 80-х гг. численный состав двух последних групп значительно вырос и намного превышает первые две группы.

Возглавляет Правительство Премьер-министр. Его должность существует почти исключительно на основе обычая с середины XVIII в., когда роль Короля была существенно ослаблена Парламентом. Прообразом премьерства послужило возвышение уже упоминавшегося нами Р. Уолпола как первого среди равных министров во время правления первых Королей Ганноверской династии — Георгов I и II, которые не говорили по-английски. Согласно обычаю, Премьер-министр носит титул первого лорда казначейства, а с 1968 г. занимает и должность министра гражданской службы. С 20-х гг. нынешнего века сформировался обычай, согласно которому Премьер-министр должен быть членом Палаты общин, но не может быть членом Палаты лордов. Прецедент был создан в 1892 г., когда лорд Кэрзон не был утвержден в качестве Премьер-министра. Статус Премьера характеризуется его практически неограниченными возможностями по руководству Правительством и Кабинетом. Кроме того, Премьер-министр контрасигнует акты монарха и в любое время может предложить ему распустить Палату общин.

Кабинет. В полном составе Правительство практически и не собирается. Вместо этого действует узкий орган — Кабинет, куда Премьер-министр включает 20—23 наиболее влиятельных министров. Это обычно лорд-канцлер, лорд — хранитель печати, лорд — канцлер казначейства, министры внутренних дел, иностранных дел, обороны, другие министры, возглавляющие наиболее значимые министерства, а также министры без портфеля, назначаемые в состав Кабинета по усмотрению Премьер-министра.

Так, по состоянию на июль 1995 г. в состав Кабинета Дж. Мэйджора входили 23 члена: сам Премьер-министр, его заместитель (первый государственный секретарь), лорд-канцлер, канцлер казначейства, государственный секретарь внутренних дел, государственный секретарь по иностранным делам и делам Содружества, государственный секретарь по торговле и промышленности, лидеры Палаты общин и Палаты лордов, государственный секретарь по вопросам охраны окружающей среды (он же министр по делам столицы), государственный секретарь общественной безопасности, главный секретарь казначейства, государственные секретари по Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсу, государственный секретарь по вопросам образования и занятости, государственный секретарь по вопросам обороны, государственный секретарь здравоохранения, государственный секретарь по вопросам транспорта, министр сельского хозяйства, рыбной и пищевой промышленности, министр публичной службы и, наконец, министр без портфеля, являющийся председателем Консервативной партии.

Кроме того, Премьер-министр образует внутри Кабинета еще более узкий орган — «внутренний Кабинет» из трех-пяти наиболее доверенных членов Кабинета. Решения Правительства на практике принимаются Кабинетом или даже «внутренним Кабинетом», причем без голосования. Члены Правительства, не входящие в состав Кабинета, не могут без разрешения Премьер-министра участвовать в его работе и даже присутствовать на его заседаниях, не говоря уже о «внутреннем Кабинете».

Деятельность Кабинета в отличие от Парламента носит закрытый характер. Акт о государственных документах 1967 г. запрещает ознакомление общественности с протоколами Кабинета в течение 30 лет.

Ответственность. Наиболее серьезная ее форма — это отказ Правительству в доверии (в XX в. применялся дважды — в 1924 и 1979 гг.), а также резолюция порицания. Каждой из них может воспользоваться только Палата общин. Резолюция порицания, похоже, ушла в историю: в нынешнем веке не выносилась ни разу. Вопрос же о доверии в условиях утвердившегося режима министериализма ставится лишь самим Правительством, как правило, в выгодных для него ситуациях с целью оказать давление на Парламент и заставить его принять правительственный билль. Если же в доверии все же будет отказано, Правительство будет вынуждено уйти в отставку либо предложить монарху распустить Палату общин.

Омбудсманы

В Великобритании существует несколько видов омбудсманов. Это Парламентский комиссар по делам администрации; Парламентский комиссар по делам администрации и Комиссар по жалобам для Северной Ирландии; Комиссары по делам служб здравоохранения для Англии, Уэльса и Шотландии; Комиссары по делам местной администрации для Англии, Шотландии и Уэльса; Комиссар правовых служб; омбудсман Европейского союза. Кроме того, омбудсманы действуют в негосударственной сфере, например Комиссар по делам членов профсоюзов, Комиссар по пенсионным вопросам, комиссии по жалобам на прессу и вещание и т. п.

Столь разветвленная система омбудсманов тем не менее не дает оснований считать процесс формирования данного института в Великобритании завершенным. Так, в мае 1995 г. парламентский комитет по стандартам в общественной жизни, созданный ad hoc, рекомендовал с целью усиления ответственности парламентариев, а особенно министерств, учредить еще двух комиссаров: парламентского комиссара по стандартам, который занимался бы расследованием заявлений о нарушениях этических и юридических норм, совершенных парламентариями, и независимого комиссара по публичным назначениям, который бы проверял кандидатуры, предложенные на высокие гражданские и военные должности.

Охарактеризуем коротко статус «государственных» омбудсманов.

Институт Парламентского комиссара по делам администрации учрежден Актом о Парламентском комиссаре 1967 г., действующим с изменениями 1994 г. Основная функция Парламентского комиссара состоит в рассмотрении жалоб граждан на «плохое управление» (maladministration) и предании гласности информации об обнаруженных нарушениях. В этих целях омбудсман осуществляет по жалобам частных лиц расследование нарушений, совершаемых органами и должностными лицами центральной исполнительной власти в сфере деятельности, за которую она несет ответственность перед Палатой общин.

Характерная особенность статуса Парламентского комиссара по делам администрации состоит в том, что граждане не имеют с ним прямого контакта. Жалоба передается сначала депутату Палаты общин, который сам решает, направить ли ее омбудсману. В настоящее время такой порядок все чаще критикуется*, тем более что он не воспринят более поздними актами британского Парламента о других разновидностях омбудсманов. Комиссар вправе истребовать у органов и должностных лиц центральной администрации, включая министров (правомочие, которое не предоставлено ни одному суду), документы, получать информацию, вызывать свидетелей и т. п. Омбудсман может проводить расследование только в том случае, если заявитель не имеет возможности обратиться в суд или в административный трибунал. Кроме того, Парламентский комиссар не может осуществлять расследований, связанных с международными вопросами, вопросами государственной безопасности, национализации промышленности, деятельности полиции, а также уголовных дел и персональных дел государственных служащих.

* См.: Barnett H, Op. cit, p. 805 — 806.

 

Парламентский комиссар по делам администрации не принимает решений, а составляет по результатам своего расследования доклад, который направляется депутату, а также главе правительственного ведомства и должностному лицу, действия которого были обжалованы. Депутат реагирует на выводы, сформулированные в докладе, чисто парламентскими методами: вступает в переписку, задает вопросы членам Правительства, выступает с предложением о принятии резолюции. Если требования омбудсмана чиновниками центральной власти не удовлетворены, он вправе внести доклад в Палату общин. Доклад рассматривается комитетом по вопросам Парламентского комиссара по делам администрации. В необходимых случаях комитет осуществляет дальнейшее (парламентское) расследование, после чего палата может воспользоваться опять-таки традиционными методами парламентского контроля.

Однако на практике случаи невыполнения рекомендаций омбудсмана чрезвычайно редки: не более двух-трех при наличии порядка тысячи обращений в течение года в последнее время. Это обстоятельство, а также постоянное увеличение числа жалоб, адресованных омбудсману (например, за 1989 г. их было подано 677, а за 1993 г. — 986), свидетельствуют о большом авторитете и влиянии Парламентского комиссара по делам администрации. И это несмотря на то, что усеченная компетенция и скромный набор правовых средств реагирования омбудсмана на обнаруживаемые злоупотребления, а также несмотря на то, что более 40 % жалоб отклоняются комиссаром как неподведомственные ему и лишь 10—20 % признаются обоснованными, обусловили оценку этого британского института как «тихого омбудсмана».

Парламентский комиссар назначается Королевой. Акт о назначении, разумеется, контрасигнуется Премьер-министром, который предварительно консультируется в Палате общин с председателем комитета по вопросам Парламентского комиссара по делам администрации. Никаких квалификационных требований к соискателям данной должности закон не предъявляет. На практике омбудсманами обычно назначаются юристы. Парламентским комиссаром не может быть назначено лицо, достигшее 65 лет. Данная должность несовместима с членством в Парламенте.

Комиссары по делам местной администрации в Англии и Уэльсе действуют с 1974 г., а в Шотландии — с 1975 г. Они учреждены Актами о местном управлении. Так, Акт 1974 г. учредил Комиссии по делам местной администрации — по одной для Англии и Уэльса. Каждая из них состоит из Парламентского комиссара и местных комиссаров. Например, территория Англии разделена на три региона (Большой Лондон, Мидленд и Южная Англия), в каждом из которых действует по одному местному комиссару. Все эти комиссары назначаются пожизненно Короной. Они занимаются расследованием жалоб на «плохое управление» на местном уровне, включая деятельность комитетов местных советов, их членов и должностных лиц. Местные полицейские власти также подпадают под юрисдикцию комиссаров.

Каждый из местных комиссаров, действующих в регионах Англии, ежегодно представляет отчеты Парламентскому комиссару до делам местной администрации Англии, который на их основе составляет официальные послания и направляет их местным органам общей и специальной компетенции. Кроме того, Парламентские комиссары по делам местной администрации Англии, Уэльса и Шотландии по каждому из обнаруженных фактов «плохого управления» направляют доклады местным властям, которые в течение трех месяцев должны дать ответ. Если он не удовлетворит омбудсмана, направляется второй доклад. Если и после этого должные, по мнению омбудсмана, меры не будут приняты, то по его требованию соответствующий вопрос должен быть рассмотрен на сессии совета.

Интересно, что местным омбудсманам поступает гораздо больше жалоб, чем Парламентскому комиссару по делам администрации. В 1993 г., например, ими было получено 13 307 жалоб*. При этом с 1989 г. граждане получили право непосредственного обращения к местным омбудсманам.

* См.: Barnett H. Op. cit, p. 810.

 

Должности Комиссаров по делам служб здравоохранения учреждены в 1972 г. — по одному для Англии, Уэльса и Шотландии — Актом о реорганизации службы национального здравоохранения. В 1993 г. был приня