Местное управление и самоуправление

Из изложенного выше, особенно в § 1 настоящей главы, ясно, что в местных территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. Настало время уточнить эти понятия.

Прежде всего следует подчеркнуть, что местные территориальные единицы являются подразделениями унитарных государств и субъектов федераций, а также иных регионов, пользующихся государственной автономией.

Местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Так, во Франции в регионе органом управления является префект Республики (в 1982–1988 гг. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением. В его компетенцию входят вопросы финансов, безопасности, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического развития и пространственного планирования, которыми занимаются подчиненные ему ведомственные структуры*. Таков же статус (с естественными компетенционными отличиями) префекта в департаменте – территориальной единице следующего сверху уровня. Следующий нижестоящий орган управления – супрефект (буквально – подпрефект), действующий в качестве администратора на территории округа – промежуточной административно-территориальной единицы между департаментом и коммуной.

* См.: Zawadzka В. Województwo i region. Wnioski z doświadczeń francuskich. Warszawa: Agencja Scholar, 1993, s. 86.

В Италии представители центра – правительственные комиссары и префекты назначаются соответственно на областной и на более низкий, провинциальный уровень. В Польше, Греции, Швеции, Испании представители центра назначаются только на областном уровне (соответственно воеводы, префекты и губернаторы). В некоторых странах исполнительная вертикаль своеобразно продолжается на более низкий уровень: избранным мэрам во Франции, в Италии, мэрам и губернаторам в Японии, бургомистрам и ландратам в некоторых землях Германии поручается выполнение определенных государственных функций на местах. Они получают как бы двойной статус – органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной территориальной единицы – территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами. Это, следовательно, не вообще их управленческая деятельность. Дело в том, что, как мы видели, возможно возложение на органы местного самоуправления задач государственного управления. Осуществляя эти задачи, соответствующие органы действуют уже не в качестве местного самоуправления, и они могут быть обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Когда же они осуществляют функции местного самоуправления, государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного (или нередко вынужденно добровольного) участия в осуществлении финансируемых государством программ, прежде всего социальных (образования, здравоохранения и т.п.). Это, как мы отмечали, важное средство косвенного государственного руководства местным самоуправлением.

Вопросы местного самоуправления, если и регулируются конституциями, то обычно достаточно лапидарно. Скажем, французская Конституция содержит по этому вопросу всего одну ст. 72 (остальные статьи раздела о территориальных коллективах регулируют вопросы заморских департаментов и территорий), которая гласит:

«Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы учреждаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.

В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов».

Федеративные конституции иногда вообще организацию власти на местах не регулируют (например, в США), однако новейшая тенденция состоит в том, чтобы регулировать эти отношения все более подробно, как, например, в Бразилии. Дело в том, что децентрализация власти в пользу субъектов федераций подчас приводит к ущемлению их властями интересов местных сообществ. Поэтому Конституции субъектов федераций и уставы и аналогичные им акты регионов, пользующихся государственной автономией, нередко также подробно регулируют организацию власти на местах. Главный же источник правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах – это принимаемые ими самими хартии самоуправления, уставы (статуты) и даже, как в Бразилии, органические законы.

В некоторых федеративных государствах мы можем встретить случаи, когда субъекты федераций осуществляют наряду со своими собственными также функции местного самоуправления. Это относится, например, к упомянутым ландсгемайнде-кантонам в Швейцарии, к городам-землям в Германии и Австрии (Берлин, Гамбург, Бремен, Вена).

Можно выделить две системы демократической организации власти на местах – англо-американскую и европейскую.

Англо-американская система (ее придерживаются, впрочем, не только страны соответствующей правовой системы) характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно-территориальные единицы общего характера.

Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Сочетание это может иметь самые различные формы. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.

Исторически первая такая функция – это административная опека. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т.п.). В одобрении могло быть отказано по мотивам как незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время система административной опеки встречается достаточно редко, представляя собой пережиток бюрократической централизации.

Сегодня преобладает функция административного надзора, который ограничивается проверкой только законности решений органов местного самоуправления. Обычно администратору для проверки решения дается небольшой срок, по истечении которого, если не поступило возражений, решение вступает в силу. Новая тенденция заключается в том, что администратор может оспорить решение только в судебном порядке. Административный надзор применяется иногда даже в субъектах централизованных федераций и в регионах, пользующихся государственной автономией, причем в его осуществлении подчас участвует глава государства (см. приведенные выше примеры из конституционного права Индии, Финляндии). В свою очередь, органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою автономию не только от ретивых местных администраторов, но и даже от парламентов, президентов и правительств.

Во многих странах наряду с региональным сотрудничеством органов местного самоуправления, приобретающим подчас устойчивые организационные формы (общинные союзы и т.п.) и создающим предпосылки для возможного последующего объединения, происходит объединение в национальном масштабе представителей как всех органов местного самоуправления страны, так и отдельных их видов, например союзы и конференции городов. Это позволяет добиваться принятия необходимого местному самоуправлению общегосударственного законодательства, принятия общегосударственных программ развития отдельных сфер местной жизни, обмениваться опытом и обеспечивать удовлетворение некоторых иных общих потребностей.

Особо следует упомянуть о так называемой советской модели, которая сохранилась в Китае, на Кубе, в КНДР, во Вьетнаме. Формально она могла бы называться самоуправляющейся, так как все органы формируются выборным путем, и назначаемые правительством должностные лица отсутствуют. Фактически руководство и контроль сверху более жестко, чем при системе административной опеки, осуществляются посредством принципа «демократического централизма». Суть его состоит в выборности всех представительных органов, подотчетности и подконтрольности нижестоящих органов вышестоящим, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих и праве вышестоящих органов отменять решения, принятые нижестоящими органами.

В частности, в ст. 6 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года установлено, что «народ осуществляет государственную власть через Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней, избираемые народом для представительства его воли и чаяний и ответственные перед народом. Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней являются политической основой системы государственных органов (т.е. все другие органы: администрация, суд, прокуратура формируются советами, подотчетны и подконтрольны советам. – Авт.). Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней и другие государственные органы организуются и действуют в соответствии с принципом демократического централизма».

Следует в этой связи подчеркнуть, что в реальности, как мы уже неоднократно отмечали, руководство и контроль в отношении нижестоящих государственных органов осуществляются главным образом через аппарат коммунистической партии: руководители органов государственной власти состоят в этой партии и часто входят в состав пленумов вышестоящих партийных комитетов. Поэтому нет необходимости прибегать к отмене решений нижестоящих органов вышестоящими, вместо этого по партийной линии дается негласное указание.

В деятельности местного самоуправления в демократических странах большое значение имеют разного рода гражданские инициативы: коллективные выступления жителей в целях решения местных проблем, самодеятельное их решение и т.п. Гражданскую инициативу следует отличать от рассмотренной выше народной инициативы, в отличие от которой гражданская инициатива не обязывает органы власти рассматривать ее требования, но оказывает на них скорее психологическое давление.

Все более широкое распространение получает новая концепция местного самоуправления, для которой характерны следующие способы действия:

− скорее оказывать влияние, чем действовать непосредственно;

− помогать отдельным людям или группам самим удовлетворять свои потребности, а не просто предоставлять им услуги;

− гарантировать обеспечение услуг через другие организации и учреждения, вступать с ними в партнерские отношения вместо того, чтобы самим оказывать услуги;

− изыскивать источники финансирования в других организациях и учреждениях.

Это обогащает и разнообразит связи органов местного самоуправления, высвобождает персонал, ранее занимавшийся оказанием услуг, что экономит бюджетные средства. К тому же и жители бережнее относятся к результатам собственного труда, чем к благам, предоставленным публичной властью.

Следует также отметить, что компетенция городов, как правило, шире, чем сельских единиц того же уровня. Крупные города часто имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.

В отличие от рассмотренных выше органов местного самоуправления общей (универсальной) компетенции органы управления и самоуправления специальных округов (школьных, санитарных, пожарных, полицейских, по водоснабжению и др.) осуществляют руководство в конкретных узких сферах. В каждом специальном округе создается специальный руководящий совет (3–7 человек), избираемый населением или назначаемый вышестоящими властями. Чтобы обеспечить эффективную реализацию поставленных задач и исключить влияние местничества, границы специальных округов не совпадают с общим административным или политико-административным территориальным делением, охватывая территории нескольких графств (департаментов, областей или общин).