Парад суверенитетов» и судьба реформ. Середина 1990

Развал экономики требовал принятия срочных мер, которые осуществлялись при поддержке Запада, таких его финансовых институтов, как Международный валютный фонд (МВФ) и Мировой банк. Проведение структурных реформ по их сценарию стало главным условием пред оста вления новых займов и отсрочек по платежам, полученным ранее, без которых польская экономика уже не могла существовать. Для поддержки требовалось реализовать четыре важнейшие группы мероприятий. Туда входили: 1) обвальная либерализация цен, доходов, всей хозяйственной деятельности; 2) обеспечение макроэкономической стабилизации за счет жесткой денежной политики подавления инфляции (сокращение бюджетного дефицита, эмиссии денег, конвертируемость валюты); 3) проведение срочных системных

665

преобразований в экономике (пересмотр роли государства в экономике, приватизация, развитие рыночной инфраструктуры); 4) курс на открытость экономики (либерализация внешней торговли, сокращение тарифов). Эти рецепты МВФ были первоначально разработаны для стран «третьего мира» — с неразвитым перерабатывающим сектором и сырьевой направленностью экономики — и апробированы на них. Цель такой политики, однако, состояла не в комплексном развитии экономик этих стран, а в повышении их способности расплачиваться по ранее полученным кредитам.

В 1990-1991 гг. в Польше осуществлены либерализация экономики, открытие внешней торговли, шло становление частного сектора. Однако реализация перечисленных мер сопровождалась крутым падением объема промышленного производства, сохранением высокой инфляции, резким ростом дифференциации доходов населения. Реформы были связаны с именем Л. Бальцеровича (в те годы министр финансов, исполнявший обязанности премьера польского правительства), которого Е. Т. Гайдар назвал «одним из самых выдающихся экономических реформаторов двадцатого века».

Что касается функционирования рыночной экономики капиталистического типа, то здесь также имелись разные ориентиры. Один из них был основан на идеях британского экономиста Дж. Кейнса, сформулированных им на основе результатов анализа мирового кризиса и «великой депрессии» конца 20-30-х годов. Кейнс пришел к выводу, что капиталистическая рыночная экономика не является саморегулирующейся, для ее оптимального функционирования необходимо постоянное вмешательство государства. Это касаюсь, прежде всего, отраслей, обеспечивающих все национальные экономические комплексы сырьем и энергоресурсами, поддержания инфраструктуры. Эффективность подходов Кейнса подтверждена практикой послевоенного развития в ряде европейских стран (Германии, Франции и др.), где идеи кейнсианства, дирижизма разделяются многими экономистами поныне.

Сторонники другого подхода — либерализма — полагают, что экономическая свобода, основанные на ней конкурентность, гибкость и динамизм всех хозяйственных институтов выступают непосредственной производительной силой, т.е. прямо определяет экономическую эффективность. В 70-е годы оформилась идеология радикального неолиберализма, или либерал-монетаризма. Монетаризм предполагает использование финансов в качестве главного рычага регулирования экономики. Возникновение этой доктрины и определенный авторитет, который она завоевала, были связаны с кризисной ситуацией 70-х годов в мировой экономике, а также с появлением кризисных явлений в социалистической системе хозяйства. Начавшаяся в это время мировая волна либерализации и приватизации (наиболее известные примеры — тэтчеризм и рейганомика) позволила ведущим странам

666

преодолеть опасную инфляцию и спад. Это несколько ослабило позиции кейнсианства и способствовало экспансии идеологии либерализма. Исследователи считают, что в наиболее крайних формах он утвердился в таких международных финансовых организациях, как МВФ и Мировой банк.

Каковы были реальные возможности выбора у России, и были ли они? Очевидно, эволюционный, градуалистский путь реформирования был бы предпочтительнее хаотичной революционной ломки, всегда сопровождающейся большими социальными издержками. В этом плане заслуживал внимания «китайский путь». Однако уже тогда для России он был неприемлем по ряду причин. В Китае изначально концентрировались на экономических преобразованиях, необходимость государственно-политической реформы даже не обсуждалась, как не ставилась под сомнение и социалистическая идеология. Государство являлось главным проводником политики по внедрению и развитию рыночных отношений, определяя и контролируя их формы, сферы применения и темпы внедрения. При том что мотивы начала реформ связывались с крайне низким уровнем жизни населения и отсталостью китайской экономики даже в сравнении со среднеразвитыми странами, там не было хозяйственного кризиса (ни сокращения производства, ни падения уровня жизни).

В СССР ситуация была принципиально иной. Здесь экономическим преобразованиям в рыночном направлении предшествовала радикальная реформа политической системы, которая ослабила государство, сопровождалась полной сменой идеологических ориентиров. Острая политическая борьба между различными частями элиты привела к тому, что к осени 1991 г. старое союзное государство уже было сломано, а создание российского находилось лишь в начальной стадии.

Период сентября-декабря 1991 г. характеризуется крайней неустойчивостью и неопределенностью сферы государственно-политического развития. Ликвидированы были или подорваны прежние структуры государственного управления (КПСС, союзные ведомства), началось оттеснение на второй план Советов. В срочном порядке создавались новые институты: Администрация Президента, институты глав администрации субъектов Федерации, представителей Президента, мэра. Механизм провозглашенной системы разделения влас-гей не был проработан ни в политическом, ни в правовом плане. Обострился и кризис внутрифедеративных отношений в России, над ней нависла угроза конфедерализации.

Не больше ясности было в вопросе о том, как в перспективе будут строиться отношения между РСФСР и бывшими союзными республиками, которые к тому времени объявили себя суверенными государствами. Еще в конце ноября 1991-го среди лидеров не было един-ггва относительно того, в рамках какого объединения им предстоит таи моде йст во ват ь. А это оставляло нерешенной еще одну проблему:

667

каковы территориальные границы будущих экономических преобразований? Хотя многие принимали участие в разрушении «империи», никто не говорил об автаркии, о независимом экономическом развитии. Именно по просьбе суверенных республик начало реформ в РСФСР было отложено до 2 января 1992 г. В то же время отсутствие проработанного Экономического договора делало поведение ближайших соседей непредсказуемым. После фактической и юридической ликвидации СССР все они продолжали находиться в единой, еще «союзной», рублевой зоне, что позволяло им «корректировать» по своему усмотрению денежно-финансовые мероприятия России, значительно снижая их эффективность, а то и просто срывать. К этому следует добавить проблему границ, которые в одночасье из административных превратились в государственные. Без систем таможенного и пограничного контроля они фактически оказались прозрачными, что наносило России значительный экономический ущерб, создавало множество других проблем.

Таким образом, слабость государства и кризисное состояние экономики делали практически невозможным постепенный и контролируемый переход к рыночным отношениям в России осенью 1991 г. Шансы на использование мер, напоминавших китайский опыт, остались в прошлом. В то время у российского руководства уже не было выбора, пропаганда либерализма стала экономически вынужденной и политически безвариантной. Сохранение хотя бы относительной социально-политической стабильности и, следовательно, выживание российской власти диктовали необходимость любой ценой предотвратить проявления массового недовольства (с непредсказуемыми последствиями) в связи с кризисом продовольственного снабжения на рубеже 1991-1992 гг.

После ликвидации СССР и союзных структур все претензии население неизбежно адресовало бы уже российскому руководству. Кризис же можно было преодолеть лишь через закупку продовольствия за рубежом, для чего не было средств и требовались займы. Заимствование предстояло осуществить у МВФ, который предоставление дене обусловливал проведением экономических преобразований по свои «рецептам», напоминавшим ранее «выписанные» Польше. Не случ но именно эту страну £. Т. Гайдар рассматривал «как точку отсче позволяющую выявить, проанализировать те проблемы, с которы предстоит столкнуться России в ходе рыночных преобразований».

Своеобразие российских преобразований в 90-е годы состоял том, что становление новой системы государственной власти, в числе и «сильной исполнительной вертикали»₎ происходило однов менно с радикальным реформированием экономики. Политическ обстановка и состояние социальной сферы осенью 1991-го требовал преобразований, но при этом неминуемо нарушалась бы общепризнанная логика перехода к рынку: разгосударствление, приватизации

668

собственности должны были предшествовать освобождению цен и либерализации торговли. В российской же действительности все произошло наоборот: рыночные отношения в торговле и финансовой сфере стали утверждаться до приватизации государственного имущества, т.е. до возникновения основного субъекта рыночных отношений -~ собственника (прежде всего, в производственной сфере) с четко определенными правами и обязанностями. Отсюда — необычайная стихийность экономических процессов, слабая управляемость начатыми реформами.

Отсутствие разработанной нормативно-правовой базы и слабость госструктур привели к тому, что огромные сегменты национального хозяйства вынужденно уходили в «тень» и (или) были во многом криминализированы. А это в свою очередь оказывало все большее влияние на политическую сферу. Это осложняло и оформление новой системы власти, и руководство хозяйственными преобразованиями. В результате в России был реализован вариант реформ, отличный и от китайского, и от польского, который некоторые называют «шок без терапии»: быстрые и радикальные изменения в хозяйственной жизни происходили без видимого улучшения состояния экономического организма.

После августа 1991 г. в РСФСР остро встал вопрос о формировании нового Кабинета министров и поиске кандидатуры нового премьера. И. С. Силаев и его правительство решали преимущественно не экономическую, а политическую задачу: боролись за российский суверенитет. Осенью же 1991 г. для вывода страны из кризиса требовалось по-настоящему «работающее правительство», создать которое оказалось нелегко. Недоверие к союзному лишало Б. Н. Ельцина возможности использовать управленцев из его состава: все они рассматривались как «горбачевцы». Возникшие разногласия в «своем» окружении не позволили назначить на пост главы правительства М. А. Бочарова (председатель Высшего экономического совета России), Е. Ф. Сабурова (министр экономики РСФСР), Г. А. Явлинского (самого популярного, по словам Ельцина, в то время экономиста). В числе возможных претендентов на этот пост рассматривались Ю. А. Рыжов, Ю. В. Скоков, А. М. Емельянов, С. Н Федоров, М. Н. Полторанин, которые, однако, по разным причинам отказались.

Неудача с подбором кандидата в премьеры традиционным способом заставила Ельцина обратиться к другим вариантам решения этой проблемы. Новое предложение исходило от Госсекретаря РСФСР Г. Э. Бурбулиса, который представил президенту уже известного, но прямо не связанного с политическими баталиями 1990—1991 гг. экономиста Е. Т. Гайдара. В 1994 г. мотивы его выбора Ельцин обосновывал следующим образом: «Гайдар прежде всего поразил своей уверенностью... Это очень независимый человек... Было видно, что он не будет юлить... было важно, чтобы от меня не только ничего не скрывали, но и не пытались скрыть. Гайдар умел говорить просто, и это тоже сыгра-

669

ло свою роль ведь рано или поздно разговаривать с оппонентами все равно придется ему, а не мне... Он умеет заразить своими мыслями, и собеседник ясно начинает видеть тот путь, который предстоит пройти. И, наконец, два последних, решающих фактора. Научная концеп ция Гайдара совпала с моей внутренней решимостью пройти болезнен ный участок пути быстро. Я не мог снова заставлять людей ждать, оттягивать главные события на годы. Решились — надо идти!» Выделенные нами слова, видимо, имеют ключевое значение и для объяснения действий гайдаровской команды осенью 1991~го. В 1993 г. один из ее членов признавался: «Наша команда не претендует на роль инициаторов или заказчиков социальной политики. Заказчиком является Ельцин. Мы выступили как пожарники — для спасения экономики и для спасения власти Ельцина».

Почему гайдаровская концепция совпала с «внутренними ощущениями» президента? Видимо, основания для этого были. Во-первых, разрушение к тому времени союзных структур и неготовность российских взять на себя их функции управления заставляли уповать на то, что лишь рынок способен все расставить на свои места. Это соответствовало представлениям единомышленников Гайдара, изучавших «выход из социализма» стран Восточной Европы и пришедших к убеждению, что политика либерализма, свободный рынок являются единственными рычагами, с помощью которых можно двигаться от разрушенной плановой экономики к рыночной. Во-вторых, после августа 1991-го уже не было ясности относительно пространства возможного реформаторства. По мнению ряда влиятельных политиков, безоговорочно говорить о реформах можно было лишь применительно к российской территории. Экономисты-рыночники, работавшие под руководством Гайдара и Бурбулиса, обосновывали возможность успеха реформ лишь в том случае, если Россия будет проводить их изолированно. В этом свете курс на окончательную дезинтеграцию СССР выглядел вполне логичным, а борьба российских лидеров против союзного Центра в 1990—1991 гг. получала положительное объяснение. В-третьих, состав ядра команды реформаторов — молодые, не политики, не профессиональные управленцы — позволял президенту концентрировать в своих руках всю полноту исполнительной власти и выступать в роли высшего арбитра, не опасаясь конкуренции. В то же время он имел возможность при необходимости дистанцироваться от ошибочных и непопулярных мер правительства. Сами же «молодые реформаторы» как профессионалы получали уникальный шанс быть непосредственными участниками одной из крупнейших социально-экономических трансформаций XX столетия. Под «прикрытием» «харизматического» президента они стремились осуществить прорыв к новым общественным отношениям, надеждой на утверждение которых вдохновлялось демократическое движение СССР в 1985—1991 гг.

670

Конкретизация новой политической и экономической линии российского руководства началась сразу после кризиса 19-21 августа. В начале сентября на госдаче в Архангельском (Подмосковье) по инициативе Г. Э. Бурбулиса над стратегией и тактикой правительства начали работать Е. Т. Гайдар, В. М. Машиц, А. А. Нечаев, А. А. Головков, К. Г. Кагаловский, А. П. Вавилов; позже к ним присоединились Е. Г. Ясин и Л. М. Григорьев. В обсуждении и подготовке материалов в различных формах участвовали А. Б. Чубайс, В.И Данилов-Данильян, П. О. Авен, Б. Г. Салтыков, С. Ю. Глазьев, М. Н. Полторанин, В. А. Махарадзе, А. В. Козырев, Н. В. Федоров, С. М. Шахрай. Идеология будущих преобразований нашла отражение в двух концептуальных документах. Пер-вый имел название «Стратегия России в переходный период» (известен также как «Меморандум Бурбулиса»), второй — «Ближайшие экономические перспективы России».

Авторы «Стратегии» полагали, что главный вопрос осени 1991 г. — не последовательность реформ, а совсем другой — осуществлять ли реформирование российской экономики, сохраняя «рудименты союзного государства, интегрированного хозяйства, а значит, и рудименты соответствующей им экономической политики, или осуществлять стратегию скорейшего достижения Россией экономической самостоятельности и независимого проведения экономических реформ», Разработчики концепции утверждали, что до августа-91 существовал промежуточный союз республиканских элит, которые боролись против союзного Центра. Однако после августа на первый план вышли объективные противоречия между Россией и остальными республиками. Эти противоречия связывали с различными масштабами экономик, разницей ресурсных потенциалов, неодинаковым видением перспектив исторического развития, а также с различным «политическим весом» в глазах международного сообщества.

«Стратегия» определила принципиальный курс на экономическую независимость при «мягком» политическом союзе. Из него вытекала необходимость создания независимого российского государства со всеми его атрибутами, включая собственную валюту, таможенную и пограничную службу. «Ближайшие экономические перспективы России» конкретизировали эти установки применительно к ее хозяйственной политике.

В перспективе виделись, во-первых, обретение полноценной экономической независимости и самостоятельное проведение реформ, к которым могут присоединиться (или не присоединиться) другие республики. Во-вторых, возложение Россией на себя ответственности по обязательствам, касающимся внешнего долга СССР, что давало ей возможность претендовать на союзный золотой запас, собственность за границей и долги иностранных государств Союзу. При этом Россия становилась естественным партнером западных стран и международ-пых финансовых организаций, помощь которых была остро необхо-

671

димой. Привлекательность же России для Запада связывалась с ее емким внутренним рынком и богатым экспортным потенциалом, которые предполагалось переориентировать на развитые страны. В-третьих, наряду с объявлением госсобственности на российской территории объявлялось и сохранение контроля над финансовой сферой во всей рублевой зоне до тех пор, пока она будет существовать. Документ фиксировал необходимость в межреспубликанских расчетах переходить на мировые цены. И наконец, именно в «Экономических перспективах» гайдаровцы определили финансово-денежную сферу в качестве первичного звена стабилизационных и реформаторских усилий.

В последовавших за «Стратегией» и «Перспективами» документах были определены основные направления послеавгустовского политического курса. Его анализ свидетельствует о том, что в своей практической деятельности российские лидеры руководствовались сформулированными в них идеями.

Начало перехода к политике реформ связано с решениями V съезда народных депутатов России. 28 октября 1991г. с его трибуны Б. Н. Ельцин обратился к гражданам Российской Федерации. Констатируя, что «поле для реформ разминировано», он призвал осуществить «крупный реформистский прорыв» в экономике. Для этого предлагались: 1) разовое введение свободных цен, которое должно было «запустить» механизм рыночной конкуренции и ликвидировать товарный. дефицит; 2) либерализация торговли, призванная создать рыночную инфраструктуру и активизировать товарооборот; 3) приватизация жилья, государственных промышленных, торговых и прочих предприятий, имевшая целью создание как можно большего числа субъектов рынка и экономических мотивов деятельности. Из речи Ельцина следовало, что Россия приступала к преобразованиям самостоятельно, без согласования с другими республиками. Как справедливо отмечал Е. Т. Гайдар, в выступлении были обозначены лишь «контуры программы реформ».

Признавая болезненность предложенных мер, президент заметил что их может осуществить лишь правительство народного доверия состоящее не из политиков, а из профессионалов. Стремясь поддержать их своим авторитетом, он предложил лично возглавить прави тельство, на что и получил согласие съезда. Ельцин попросил депута тов внести ряд важных изменений в систему высшей государственна власти России, и съезд также пошел ему навстречу. Постановлен «Об организации исполнительной власти в период радикальной эк номической реформы» предоставляло президенту право самостоятельн реорганизовывать структуру высшей исполнительной власти и реша~ вопросы кадрового назначения в ее системе. Другое постановление — «О правовом обеспечении экономической реформы» — предоставля ло ему право издавать указы, имеющие силу закона. Если же действо

672

вавшие в РСФСР законы оказывались в противоречии с ними, то указы имели приоритет над законами.

В начале ноября Ельцин, возглавивший правительство реформ, начал практическую подготовку к их реализации. 5 ноября подписан указ о назначении Г. Э. Бурбулиса первым вице-премьером, Е. Т. Гайдара — вице-премьером, министром экономики и финансов, а А.Н. Шохина — вице-премьером, министром труда и социальной защиты. Дальнейший подбор «экономических» министров и их заместителей проходил при участии всех трех вице-премьеров преимущественно на основе «архангельской» команды Гайдара.

15 ноября, после формирования нового Правительства РСФСР, Ельцин подписал пакет из десяти президентских указов и правительственных распоряжений, которые намечали конкретные шаги в сторону рыночной экономики. Начался процесс слияния российских органов управления с общесоюзными: функции 88 министерств и ведомств СССР передавались соответствующим министерствам России, число которых (41) при этом уменьшалось. Вместо 129 союзных и российских структур предполагалось сформировать лишь 20 при сокращении чиновников более чем в два раза, что означало крупнейшую административно-управленческую реорганизацию. В числе пер-ных был взят под контроль Госплан СССР, следующим шагом стало объединение Минфинов Союза и России и консолидация их бюджетов. В конце ноября 1991 г. Россия взяла на себя обязательства подол-гам СССР и активизировала попытки убедить западных лидеров предоставить ей крупномасштабную помощь.

Новый курс правительства нашел отражение в базовых параметрах бюджета на 1992 г. Резкому сокращению подверглись государственные расходы. Ассигнования на закупку вооружений снижались в 7,5 раза; централизованные капиталовложения — в 1,5; ценовые дотации — почти в 3. Снижались расходы в аграрном секторе и социальной сфере. Эти «драконовские меры», по словам Гайдара, «давали шанс» избежать гиперинфляции и «послать импульс для запуска мотора рыночной экономики».

К январю 1992-го, когда начались преобразования, программы перехода к рынку как комплексной системы поэтапных мер, имеющих целью достижение определенного экономического и социально-ю результата, в России создано не было. Существовало лишь представление о наборе необходимых экономических инструментов, по-июляющих включить в действие рыночные механизмы. Е. Т. Гайдар и чиены его правительства рассматривали свою деятельность исключи-Н'льно как стратегическую, направленную на изменение исторического вектора развития страны, осуществления в ней системной трансформации. Поэтому понимание и верность избранному курсу ценились выше навыков профессионального управления.

Тем не менее проект документа под названием «Программа углубления экономических реформ Правительства Российской Федерации»

5578

673

к лету 1992-го все же был создан и в июле представлен в Верховный Совет России,

Это был насыщенный расчетами достаточно объемный (336 с.) материал, в котором реформаторы предлагали свое видение этапов преобразования отечественной экономики. Первый —• кризисное развитие (1992—1993). Либерализация и финансовая стабилизация рассматривались здесь в качестве главных приоритетов этапа. В его рамках предполагалось не только навести порядок в финансовой сфере, но и начать приватизацию, структурную перестройку в промышленности, реформу в аграрном секторе, масштабные преобразования социальной сферы. Предполагалось также создать основные предпосылки для выхода из кризиса и формирования рыночной экономики. Второй этап — восстановление народного хозяйства (из текста следовало, что он охватит 1994—1995) — предполагал в качестве приоритета создание и упрочение институтов, способствующих развитию предпринимательства и конкуренции. На нем намечалось осуществить массовую приватизацию, добиться эффективного функционирования финансового рынка, в основном реформировать социальную сферу. К концу этапа доля госсектора в производстве не должна была превышать 40% (в торговле — не более 10), предполагалось оживление производственной активности и достижение докризисного уровня ВВП. На третьем этапе, который по логике документа должен был наступить после 1995 г., прогнозировался экономический рост, составляющий не менее 3—4% в год; опережающий темп экспорта продукции высокой степени готовности, норма накопления ВВП — не менее 15%. Документ представляет исключительный интерес с точки зрения оценки способности правительства прогнозировать последствия своих действий.

Глава X

Парад суверенитетов» и судьба реформ. Середина 1990 — середина 1991 5 страница