Административно-территориальное устройство субъекта РФ и организации местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство субъекта РФ и организация местного самоуправления

Как говорилось ранее, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "уровень (уровни)" осуществления местного самоуправления. И все же в известном смысле все существующие и создаваемые по новому Закону виды муниципальных образований являются уровнями местного самоуправления, т.е. сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

Федеральный закон не запрещает субъектам РФ вводить иные виды и уровни муниципальных образований. Однако то, что Федеральный закон содержит исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, означает: вопрос об уровне муниципального образования не может быть решен иначе, чем на основе принципов, установленных Федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. предполагает единство административно-территориальной структуры субъекта РФ и организации местного самоуправления. Итак, в общем и целом территория субъекта РФ разбивается на муниципальные районы и городские округа, ни один клочок земли не должен оставаться за их пределами, они напрямую входят в территорию субъекта РФ. Закрытые административно-территориальные образования, наукограды, все земли тоже являются муниципальными образованиями уровня муниципальных районов или городских округов.

Муниципальные районы и городские округа, будучи муниципальными образованиями, одновременно могут считаться и основой административно-территориального деления (устройства) субъекта РФ. По общему правилу на этом уровне иных органов публичной власти общего характера, кроме органов местного самоуправления районов, округов, не создается. Конечно, на этом уровне могут создаваться и реально создаются такие государственные органы, как, например, суды, подразделения прокуратуры, органов внутренних дел, регистрационной службы. Но, еще раз подчеркнем, не только собрание депутатов, но и орган управления общей компетенции является единственным.

В свое время эта проблема возникла применительно к органу управления общей компетенции. Обсуждалось, должен ли это быть орган местного самоуправления или же местный орган государственного управления, предлагались рассуждения о таких вариантах ее решения:

первый вариант: если в районе, городе создан орган местного самоуправления как орган управления общей компетенции, тогда не требуется создания отдельного местного органа государственного управления, а управление территорией должно быть построено по принципу объединения муниципальных и государственных полномочий в одних руках органа местного самоуправления;

второй вариант: на уровне района, города характер дел таков, что он требует государственного управления, а местное самоуправление можно "спустить" в сельской местности на уровень сельских поселений, в городах - на уровень районов города, а при их отсутствии - микрорайонов города;

третий вариант: в районе, городе есть два вида вопросов - местного значения и государственные, первые пусть решает орган местного самоуправления, вторые - местный орган государственного управления; таким образом, на одной территории будут два органа управления, своеобразное двоевластие, или же пусть основную массу вопросов решает орган местного самоуправления, но в районе, городе должно быть назначенное сверху административное лицо, которое осуществляет контрольные функции.

Наиболее решительно отвергался третий вариант, поскольку, во-первых, двоевластие привело бы к разобщенности органов на соответствующей территории; во-вторых, объем работы вполне позволяет ее поручить одному органу.

Применительно ко второму варианту возникает вопрос: вправе ли субъект РФ не превращать район, город в муниципальное образование, если надо, проводить реорганизацию, делать их (район, город) уровнем осуществления государственной власти?

При характеристике нормативной базы местного самоуправления ранее отмечалось, что вопросы организации публичной власти в субъектах РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В постановлении от 24 января 1997 г. о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти данной Республики" Конституционный Суд РФ допускает осуществление государственной власти в субъекте РФ на двух уровнях - самого субъекта и тех административно-территориальных единиц, на которые он делится.