Государственная (гражданская) служба конца XVIII и начала XX вв.

 

Обычно в России престол передавался по наследству старшему сыну или царь избирался Земским собором. Петр I отменил это положение и в 1722 г. объявил новый «Устав о наследовании престола», по которому император сам указывал наследника. Он мог завещать престол любому члену семьи Романовых и даже некровному родственнику. Однако Петр I умер, не оставив завещания. Поэтому за первые 37 лет произошло три государственных переворота с участием феодальной аристократии и гвардии, в результате чего на престол взошли Екатерина I (жена Петра I), Анна Иоанновна (племянница Петра I) и Елизавета (дочь Петра I). Историк В.О. Ключевский назвал постпетровское время эпохой дворцовых переворотов.

При очередном дворцовом перевороте и насильственном смещении Петра III (внука Петра I) к власти пришла его жена, властолюбивая немецкая принцесса ангальтцербская Софья-Августа-Фредерика, названная при крещении в России Екатериной Алексеевной.

Она была посажена на престол дворянской гвардией, вопреки существовавшим законам и традициям престолонаследия, приобретя титул Екатерины II. Проимператорствав 34 года — с 1762 по 1796 гг., — ей удалось несколько стабилизировать государственное управление.

В отличие от своих предшественников Екатерина II вступила на российский престол, имея вполне определенное и ясное представление о тех принципах, которыми она собиралась руководствоваться в управлении страной, и соответственно о тех целях, которые она надеялась достичь.

За время своего правления Екатерина II не создала каких-либо новых форм государственного устройства, но она очень решительно наводила порядок в тех структурах, которые оставил после себя Петр I.

Первым шагом была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г., по которой он был поделен на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два —в Москве. При этом московские департаменты соответствовали петербургским: пятый — первому, а шестой — второму.

Наряду с реформой Сената Екатерины II в первые годы своего царствования провела и реформу Синода. В 1764 г. осуществила секуляризационную реформу, по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны.

В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества.

Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Новое положение удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению. Созданный в результате реформы местный аппарат оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до октября 1917 г.

В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип — численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались.

Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные, а также усиление роли представителей от дворянства.

Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единолично. Губернское правление получило всю полноту исполнительной власти. В его компетенцию входило обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их соблюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два советника и по два асессора).

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправника и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены «Жалованной грамотой дворянству» в 1785 г. Что касается административного управления в городе, принципиальных изменений здесь не произошло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались оберполицмейстеры.

Самодержавное управление в это время строилось при опоре, во-первых, на дворян, насчитывавших примерно 100 тысяч, которым была пожалована «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» (1785 г.), ставшей венцом (высшей точкой) формирования дворянского сословия и соответствующей системы управления; во-вторых, на чиновников, количество которых возросло к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного управления все также проявлялась в том, что чувство личного достоинства уступало место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стимулом. Реформированная Екатериной II система государственного управления в своей основной части сохранилась и при последующих императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г.

Пришедший ей на смену сын Павел I (1796—1801 гг.) пытался «исправить» некоторые ее новации, сохранить средневековые политические и светские институты. Годы его правления выглядят временем регресса и разрушения достигнутых его матерью успехов в управлении государством. При нем Сенат окончательно утратил свое значение. Еще решительнее Павел I разломал систему местного управления: были ликвидированы должности наместников, некоторые приказы объединены, городские думы ликвидированы, некоторым территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы управления, была подвергнута реформе судебная система. Ему не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и потому судьба его была решена. В ночь на 11 марта 1801 г. несколько заговорщиков с участием сына Александра ворвались в императорские покои и убили его.

Взошедший на престол Александр I (1801—1826 гг.) прежде всего восстановил роль Сената, который по его указу «О правах и обязанностях Сената» (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. В тот же день был обнародован манифест «Об учреждении министерств», по которому коллегии были заменены министерствами, а министры позже вошли в Государственный совет (1810 г.) и Комитет министров (1812 г.). Нашествие Наполеона и его изгнание (1812—1815 гг.) остановили реформаторскую деятельность императора. После войны он снова занимается государственной деятельностью, но без прежнего усердия, пока его не остановила скоропостижная кончина в 1826 г.

Пришедший ему на смену брат Николай I (1826—1865 гг.) существенно не изменил систему органов высшей государственной власти. Значительное внимание он уделил укреплению самодержавия на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике, Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (наместника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия и система привилегий.

Что касается местного управления, то оно в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний до 52 (1850 г.); вновь созданы наместничества во главе с генерал-губернаторами (10 в 1850 г.); градоначальств (5 в 1850 г.), главы которых приравнивались к губернаторам; разделении в 1837 г. уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию.

Николай I всерьез озаботился деятельностью гражданской службы, для чего был создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.).

Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих.

Однако Александр II (1865—1881 гг.) своим указом от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Но самым грандиозным событием в его правление стала отмена крепостного права, в результате чего более половины крестьян освободилось из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в городе и третья — крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

После скоропостижной гибели Александра II на престол взошел Александр III (1881—1894 гг.), обеспечивший стране тихое тринадцатилетие. Он посчитал ошибкой упразднение Инспекторского департамента и указом от 6 мая 1894 г. восстановил его под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия.

В 1894 г. умер Александр III и на престол в возрасте 25 лет вступил Николай II (1894—1917 гг.). Он был прекрасно образован и воспитан, свободно владел пятью языками. В то же время больших государственных талантов он не имел и бремя управления великой страной нес как тяжелый крест, отдыхая от него в кругу семьи.

К началу XX в. Россия выделялась остротой социальных конфликтов, завершившихся первой российской революцией (1905 г.).

Проводимая императором реорганизация управления в центре не затронула управление на местах. Оно по-прежнему насчитывало 78 губерний, четыре градоначальства (в том числе Петербургское), 10 генерал-губернаторств (Московское и девять — на окраинах), а также по 10—15 уездов в каждой губернии. Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства, который отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения.

Для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. К концу XIX в. аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами «Ваше благородие», к высшим —«Ваше высокопревосходительство».

В годы Первой мировой войны в России разразился социально-экономический и политический кризис. В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи — Петрограде, что привело к победе солдатского восстания.

С 27 февраля 1917 г. начинается февральская революция, которая привела 2 марта 1917 г. к отречению Николая II от престола. С самодержавием в России было покончено. Неспособность последнего императора мирно конституироваться в парламентскую монархию стала одной из причин крушения царского режима.