Проблема формирования, функционирования и образования госслужащих в современной России: в ловушке традиций и стереотипов

А.А. Антипов

Аннотация: Функционирование государственной службы в России сегодня подчинено принципам соподчинения, авторитаризма и единомыслия, что делает ее образ негативным в глазах граждан и не позволяет ей развиваться, слышать общество и стать его органичным составляющим. Образование государственных служащих в России, в частности, по специальности «Таможенное дело», должно быть подвергнуто кардинальному изменению с акцентом на универсально-гуманитарном компоненте и практической подготовке.

Annotation: The functioning of the state service in Russia today is subordinated to the principles of hierarchy, authoritarianism and like-mindedness that makes it a negative image in the eyes of the citizens and not allow it to develop, to hear the society and become its organic components. Education of state employees in Russia, in particular, in the specialty «Customs business», should be subjected to a radical change, with an emphasis on universal humanitarian component and practical training.

Ключевые слова: государственная служба, патернализм, авторитаризм, личная мотивация, гуманитаризация образования, ориентация на общество.

Кey words: state service, paternalism, authoritarianism, personal motivation, humanization of education, orientation on society.

В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 гг.)» одной из ключевых задач является разработка «комплекса мер по формированию современного кадрового резерва государственной службы», среди которых «повышение качества образовательных программ в области юриспруденции, экономики, государственного управления» [1]. Однако современный образ госслужбы наглядно показывает, что предложенных образовательных мер явно недостаточно для кардинального изменения истоков и корней, которые питают и формируют ментальное и физическое пространство государственной службы.

Согласно разным социологическим опросам в пределах последних пяти лет, более 55 % опрошенных граждан говорят о безразличном, неуважительном отношении госслужащих к людям [2, с. 239-240], лишь 27 % опрошенных горожан считают, что государство выполняет свои обязательства перед гражданами полностью или частично [3, с. 16-17], а более 60 % самих госслужащих не удовлетворены своим социально-правовым статусом [4, с. 58]. Если обратиться к подобным исследованиям 2000 г., то, по сравнению с данными 2010-2014 гг., отрицательные показатели остались неизменными [5], несмотря на все манифестируемые усилия по реформированию государственной службы и стремление поднять образ госслужащего в глазах общества.

На пути реализации этой цели стоят несколько, пока не преодолимых препятствий, среди которых можно выделить три главных:

· первая: принципиальная замкнутость государственной службы с гипертрофированным патернализмом [5, с. 44] и централизмом;

· вторая: преобладающая личная мотивация как характерная черта деятельности госслужащих;

· третья: отсутствие социально-гуманитарных образовательных основ кадрового формирования госслужбы в целом.

Последовательно проанализируем истоки перечисленных проблем, которые парализуют любые попытки реформирования госслужбы сверху.

Истоки замкнутости государственной службы и ее патернализма восходят к реформам Петра I, которые в свою очередь были вызваны, по словам А.Ф. кони, «глубокими нравственными язвами», восходящими к «воеводному «кормлению» XV-XVII вв., в традицию получения доходов от государственной должности» [6, с. 200]. Именно здесь, в центрифуге Петровских реформ возникла дилемма, неразрешимость которой определяет ее неисчерпаемую актуальность. - Что первично: авторитаризм центральной власти, который механизирует либо наполняет страхом и парализует деятельность госслужащих, или безличностная механистичность действий, а также бездеятельность последних, которые показательно активизируются только под страхом наказания и потери кормящей должности? Эта неразрешимость - следствие того, что при всех положительных сторонах административных преобразований Петра, система, созданная им, была искусственной, палочной, лишенной эволюционных принципов этико-социального самоанализа, который позволил бы формировать и обновлять не замкнутый и статичный, а саморазвивающийся класс госслужащих, слушающих общество и ориентирующихся на его потребности.

Некоторые указы преемников Петра I свидетельствовали о стремлении совершенствовать госслужбу [1]. Однако наряду с выработкой незыблемых принципов госслужбы были приняты положения, которые в силу неоднозначности стали основой единомыслия госсистемы: они были вызваны стремлением очистить госслужбу от «политически неблагонадежных лиц»[2] и являлись закономерной охранительной реакцией власти на события 1825 г. В итоге естественное стремление создать прозрачный и предсказуемый, опоронесущий аппарат, без рисов внутреннего радикализма и терроризма, обернулось искусственной борьбой с любого рода инакомыслием не только политического характера, но и со своим мнением вопреки начальствующему. Неинакомыслие станет основной причиной кастовости госслужбы и сделает ее статичной, не способной к развитию и онтологическому обновлению, что приведет к параличу всего государственного аппарата в 1917 г., а в конце века параличу уже другой, советской власти, руководствовавшейся тем же принципом кастового единомыслия.

Вернемся к современности. На сегодняшний день кастовость госслужбы - это и залог сохранения стабильности системы, и, под прикрытием стабильности, волюнтаристское желание наполнять институт госслужбы только своими людьми. Крайним и распространенным в России следствием этого является «привлечение кадров по знакомству и личной преданности» - именно в этом 46 % экспертов видят причину нехватки квалифицированных кадров [2, с. 119].

Если обратиться к классикам социологии, то в этом пункте кастовости российская управленческая бюрократия очень близка идеальному типу бюрократии М. Вебера, так как характеризуется «регламентированностью, постоянством, опытностью и безличностью» [7, с. 8], но одновременно очень далека от «эффективности административных действий», которая достигается за счет «специализации квалифицированного управленческого аппарата» [там же, с. 5].

Почему своячество и принцип преданности сковывают систему, а не определяют ее единство и интенсивность развития при отсутствии противоречий? На этот вопрос позволяет ответить классическая работа Р. Миллса, посвященная представителям правящего класса. Анализируя принципы формирования «властвующей элиты», Миллс отмечает «клановость и негативный образ чиновничества» [8, с. 806], где в процессе отбора действует «не объективная проверка деловых качеств, а вера в своего человека» [там же, с. 323] и принцип сдерживания, когда «обязанность главного администратора заключается не в том, чтобы самому смотреть вперед, а в том, чтобы сдерживать пыл тех, кому вменено в обязанности смотреть вперед» [там же, с. 334].

Сказанное Миллсом об американской элите в 1950-е полностью применимо к современным принципам госслужбы в России, о чем опять же свидетельствуют социологические данные: по опросам 2010 г. 72 % госслужащих в своей деятельности ориентируются на указания руководителя и только 14 % на интересы общества и граждан [2, с. 118]. Именно этот принцип бесконечного соподчинения, тотальной зависимости от своего начальника, своей вертикальной, непроницаемой и глухой системы и порождает гипертрофированный патернализм. Вопреки логике обновления, которую должны нести новые кадры, всегда старая система наполняет эти кадры своим содержанием соподчинения и уже существующей правды, спускаемой сверху.

Такие, механические условия работы априори опустошают ее моральную составляющую. И факт, что большинство госслужащих говорят о «низкой системе оценки моральных поощрений» (63 %) [4, 58], вместо положительного системного контрдействия провоцирует отрицательную системную модель профессионального поведения: 49 % госслужащих «стремятся к сохранению гарантированного рабочего места», а 39 % «желают скорее освободиться от сделанной работы» [там же, с. 57].

Отсутствие объективной моральной мотивации закономерно делает первичной мотивацию личную, субъективную. Чем это оборачивается для кадрового развития системы? На это вопрос позволяет ответить работа Т. Веблена «Теория праздного класса». Осознание своей привилегированности при отсутствии сомнений в правильности образа мысли и действий обуславливает «завистническое представление о чести, достоинстве, заслугах, статусе и обо всем, что с этим связано» [9, с. 492]. Применительно к нашей проблеме кадрового развития госслужащих в России следует говорить о карьерном росте как единственном мотивирующем факторе. Но условия этого карьерного роста по сути лишены моральной составляющей, замкнутой на критерии общественной пользы, и поэтому оптимальный карьерный путь - непротивление обстоятельствам и перманентное подчинение, так как наверху всегда тот начальник, чей статус выше и кто знает больше, сдерживая этим знанием всех, кто в подчинении.

Утилитарная мотивация и функционирование в рамках одного волюнтаристски определенного направления делают характерным психологические эффекты рационализации и переноса, что выражается в типичных чертах деятельности госслужащих на местах. Рационализация позволяет руководителю объяснить подчиненным целесообразность своих решений, поступков, которые напрямую отражаются на их деятельности, даже если эта деятельность является чистой бюрократией и имитацией (как считает 53 % и 35 % населения соответственно [2, 239]). Перенос дает субъективное право компенсировать давление вышестоящего начальства путем давления на своих подчиненных. Именно замещение рождает давно и широко распространенный эффект самоуправства, местного княжества со своими порядками. Порядок может временно нарушить лишь ревизор, а поменять на свои новый начальник с новой метлой, который будет создавать очередные субъективные условия приспособления для подчиненных.

Очевидно, что в условиях, когда любой руководитель - это одной стороной, повернутой к начальству, чеховский хамелеон, который обязан всегда угадывать, а другой – щедринский Угрюм-Бурчеев, который пытался создать образцовый город и убрать реку[3], действенные этико-социальных основы функционирования аппарата госслужбы не могут даже начать формироваться.

Третье препятствие непосредственно связано с образованием будущих госслужащих в высшей школе. Для конкретизации проблемы возьмем за основу подготовку студентов по направлению 38.05.02. «Таможенное дело». Если обратиться к учебному плану, то одной из наиболее зримых его особенностей является фрагментарное присутствие дисциплин, которые напрямую способствуют формированию личности: истории, философии, психологии, социологии, а также стремление максимально подчинить области данных предметов нуждам профиля, что рождает «Социологию государственной службы», «Психологию профессиональной деятельности», «Этику делового общения». В результате, вместо знаний об особенностях формирования общества, специфике общественного развития, разных, полемичных взглядов на общество мы имеем описание структуры госслужбы, вместо знаний психологических и этических основ формирования личности – перечисление техник общения и моделей поведения, а также очень смутное, почти нулевое представление о философии, несколько тысячелетий которой уложены в 34 часа аудиторных занятий.

Исходя из данного плана, очевидно, что государству не нужны широко образованные таможенники, которые понимали бы разницу между этикой Гоббса и Канта, цивилизационным и формационном подходами к развитию общества и другую общегуманитарную информацию, изучение которой отнимает время у профильной. И здесь снова нельзя не вспомнить Веблена: он с убежденностью писал о вреде гуманитарных наук, так как они развивают праздность, формируют характер студента «в соответствии с эгоцентрической системой созерцания и наслаждения истиной, красотой, добром» и мешают технически продуктивному развитию общества [9, с. 499]. Как это ни парадоксально, но очень спорное утверждение технократа Веблена полностью соответствует программе подготовки специалистов таможенного дела. Еще больший парадокс заключается в том, что отсутствие выраженной универсально-гуманитарной составляющей образования не компенсируется практической подготовкой будущих специалистов. Как известно, из всех практик, которые студенты проходят в таможенных подразделениях за пять лет, только одна является полноценной. Но эта практика на последнем курсе обучения призвана, скорее, не обучить, а шокировать студентов, показав пропасть несоответствия между приобретенными теоретическими знаниями и реальностью таможенной системы. Последняя, уже наполненная опытными специалистами, предупреждает будущего выпускника, что его статус – «никто» и избавиться от него он сможет только после ряда лет беспрекословного подчинения и исполнения рутинной работы за очень скромное вознаграждение. И то, что в большинстве случаев студенты учатся платно, делает несоответствие ожиданий реальности еще тяжелее. Закономерен вопрос: если программа подготовки специалистов таможенного дела не акцентирована ни на универсальной, ни на практической подготовке, кого выпускает высшая школа? – Неоформленный материал, который система будет оформлять по своим вековым стандартам.

Если сложить три названных препятствия на пути реформирования госслужбы в единый образ, то налицо аксиома ее принципиальной нереформируемости: образование госслужащих, где должны формироваться (но не формируются) этико-социальные и новаторские основы постоянного обновления и совершенствования государственной службы, никак с ней не связаны, так как не образование снизу влияет на систему, а статичная система сверху отбирает и ваяет кадры по своему усмотрению.

Если попытаться объяснить данный образ российской госслужбы с помощью теорий социального действия и типов социальных отношений, то мы увидим закономерную невозможность это сделать: российская госслужба не основана на позитивизме, в силу того, что, как минимум, не совершенствуется на рациональных началах; волюнтаризм может объяснить тотальную зависимость от главного толчка, но не соответствует большой роли нормативности и постоянной зависимости от чьей-то воли, парализующей собственную; под идеалистическую теорию отечественная госслужба также не попадает в силу отсутствия действия как процесса «эманации идеальных или нормативных факторов» [10, с. 117, 145, 146].

Та же ситуация наблюдается с типами социальных отношений. Тип российской государственной службы застревает в пустом пространстве между индивидуалистическим Gessellschaft и альтруистическим Gemeinschaft Ф. Тенниса: в плане внешне манифестируемых обязательств госслужба представляет собой систему институционального контроля, объединенную «общностью судьбы», то есть тип Gemeinschaft. Но внутри системы отношения строятся как «рациональное осуществление индивидуальных эгоистических интересов» [там же, с. 215-221], то есть как Gessellschaft. При этом и с тем, и с другими типам отечественная госслужба не совпадает в принципиальных чертах: она нормативна и четко регламентирована, что прямо противоположно типу Gemeinschaft и, с другой стороны, не является свободной ассоциацией индивидуальных дельцов, чего требует Gessellschaft.

Квазитипичность российской госслужбы обнаруживается и при соотнесении с типологией самого Парсонса. Ее сфера очень близка и адаптивной производственно-профессиональной сфере, которой внешне присущи аффективная нейтральность, конкретность, деятельность, и также близка интегративной сфере, которая формально движима общественными интересами, внутренне зависит от аффективности (в частности, руководителя) и свойственна политической сфере. Но сущностно сфера госслужбы далека и от сферы профессиональных отношений, так как игнорирует принцип профессионализма, и от сферы общественных отношений, так как замкнута на себе и скована нормативностью и иерархичностью. И если у Парсонса производство наступает на систему родственных отношений и оттесняет их, то в России, наоборот, производственная сфера, как и все другие сферы, подавляется сферой госслужбы, где отмеченный принцип своячества выступает как принцип родственности, но, в противоположность классификации Парсонса, в качестве регламентирующего признака. Более того, госслужба подавляет и сковывает саму себя, не меняя кадровую политику и старательно избегая внутреннего реформирования.

В заключении вернемся к трем препятствиям, которые не позволяют содержательно преобразовывать систему госслужбы в России и подчеркнем, что единственный путь их преодоления - образовательный. Он предполагает корневое изменение системы образования госслужащих и выполнение следующих задач:

· образование госслужащих в России должно осуществляться только на бюджетной основе, как бы чужеродно это ни прозвучало по отношению к современному образовательному контексту. Если выпускник потратил более полумиллиона рублей за возможность быть госслужащим, например, сотрудником ФТС РФ, он закономерно ждет от системы компенсации, которую невозможно получить в кратчайшие сроки, что создает условия для внутриличностного и межличностного конфликта, а также для коррупционной составляющей. Бюджетная основа обучения позволит изначально минимизировать данные проблемы;

· одним из ключевых вступительных испытаний для абитуриентов, которые собираются получать образование будущих госслужащих, должна быть творческая работа (эссе, сочинение), тема которой позволит выразить отношением к будущей специальности, покажет кругозор абитуриента, способность к критическому мышлению, его социальную зрелость и нравственные ориентиры. Например, «Почему оценка системы госслужбы в России «Воруют» остается актуальной на протяжении нескольких веков?», «Я мзду не беру - мне за Державу обидно» - можно ли считать эти слова основным принципом деятельности Федеральной таможенной службы сегодня?», «Как избавить Россию от коррупции?», «Чем для Вас является государственная служба - карьерным ростом или служением обществу?» и т.п.;

· количество часов на гуманитарные предметы должно быть значительно увеличено с целью формировать не узкопрофильный набор знаний, умений и навыков, а критическое, гуманистически ориентированное мышление. Поэтому особое внимание должно быт уделено таким дисциплинам, как философия, история социология, логика. Также должна быть введена литература, прежде всего русская классическая литература, которая всегда обращала особое внимание на пороки российской госслужбы;

· будущие работодатели должны принимать непосредственное участие в подготовке потенциальных работников не только в качестве преподавателей, но и для составления учебных планов, которые в российской системе образования без всякого опосредования спускаются сверху. Если речь идет о подготовке по направлению «Таможенное дело», в составлении учебных планов в части профильной подготовки должны участвовать действующие и бывшие сотрудниками ФТС РФ, которые имеют значительный опыт работы и знают онтологию таможенного дела.

· практическое обучение студентов в органах государственной службы, в частности ФТС РФ, должно быть приведено в соответствие с теоретическим, чтобы сократить разрыв между теорией и практикой.

· в ходе приема выпускников работодатели - представители госслужб, ФТС РФ, должны не бояться отдавать приоритет не столько исполнительным, а прежде всего интеллектуально развитым, свободно и содержательно мыслящим выпускникам, так как интеллект всегда сможет обусловить исполнительность, а вот последняя никак не влияет на развитие мышления. Если система начнет впускать к себе свободных от «душащего чувства преданности» (С.-Щедрин) и карьеризма людей, то это может стать началом ее внутреннего преображения;

Изменение, а, точнее, создание новой модели образования будущих госслужащих в России позволит начать процесс раскрытия системы госслужбы и создания таких объективных условий функционирования системы, где будут нивелированы авторитаризм руководителя и корыстный интерес, а сама система госслужбы будет чувствовать себя не чужеродным элементом общества, а его опорой.