Проблемы организации государственного управления охраной природы

Экологическое право. – 2001. - № 3.

Исполнительная власть и охрана природы

Бринчук М.М., доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра экопого-правовых исследований Института государства и права РАН

Роль органов исполнительной власти в обеспечении охраны природы определяется местом этих органов в механизме действия экологического права в контексте принципа разделения властей. Исполнительная власть, выделенная Конституцией РФ в качестве самостоятельной ветви государственной власти, роль которой в экологическом праве выражена ее названием, и состоит в последовательном и эффективном обеспечении исполнения экологического законодательства. Прежде всего деятельность по исполнению закона придает динамику правилам, предусмотренным в законе, заставляет их работать в интересах общества. В процессе исполнения закона идет активный процесс формирования экологического права.

В соответствии с теорией административного права деятельность органов исполнительной власти называется государственным управлением. Правда, в установленном законом порядке в государственном управлении участвуют не только органы исполнительной власти, но и иные государственные органы. В данной статье речь будет идти о природоохранной деятельности органов исполнительной власти.

Исполнение экологического законодательства во всех государствах является актуальной проблемой. В России по разным причинам эта проблема сверхактуальна. Она особенно актуализировалась в связи с известными решениями последних лет. Есть основание считать дефекты в исполнительной власти одной из основных причин острого экологического кризиса в нашей стране.

Применительно к деятельности органов исполнительной власти стоят две важнейшие взаимосвязанные задачи: создание оптимальной системы специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и реализация задач и функций управления, которые на них возлагаются. При этом эффективность реализации управленческих функций во многом предопределяется научной обоснованностью созданной системы специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды.

Обратим внимание в этой статье не некоторые аспекты названных проблем.

Проблемы организации государственного управления охраной природы

Если исторически оценивать ситуацию, то некоторый всплеск активности государства в данной сфере в конце 80-х годов, связанный с принятием в январе 1988 г. постановления ЦК КПСС и Правительства СССР “О коренной перестройке дела охраны при

роды в СССР”', сменился с середины 90-х годов состоянием, которое оценивается многими как “деэко-логизация” государственной власти. Можно утверждать о “деэкологизации” государственной власти, особенно в сфере управления, как устойчивой тенденции.

Данная тенденция проявилась в последовательном ослаблении внимания государства к охране природы. Об этом свидетельствует упразднение Президентом РФ структуры Советника по вопросам экологии и охраны здоровья в собственном аппарате. Указом “О структуре федеральных органов исполнительной власти” от 14 августа 1996 г. Президентом РФ было упразднено Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и на его основе образован Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, имеющий более низкий правовой статус в сравнении с министерством. Этим же указом ликвидирован как самостоятельный Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России, отвечающий за санитарно-эпидемиологичес-кое благополучие населения. Госсанэпиднадзор стал частью Минздрава РФ.

В аппарате Правительства РФ в 1997 г. был упразднен специализированный Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды. Вместо него образован Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды. В структуре Генеральной прокуратуры РФ ликвидирован отдел, который занимался вопросами охраны природы.

В целом отсутствие в стране адекватной системы органов государственного управления в данной сфере является одним из наиболее существенных дефектов реализации экологической функции государства органами исполнительной власти. Создание такой системы — первейшее важнейшее условие и предпосылка эффективного исполнения экологического законодательства. Синхронное проведение законодательных и институционных реформ — практика передовых государств, подтвердившая свою полезность. Изучение зарубежного опыта природоохранной деятельности в экономически развитых государствах показывает, что осознание ими современного экологического кризиса, которое пришло в конце 60-х — начале 70-х гг., проявилось в формировании развитого законодательства и создании специализированных мощных органов государственного управления в данной сфере для обеспечения реализации этого законодательства. В США созданное в 1970 г. федеральное Агентство по охране окружающей среды по штату имело и имеет 10 000 сотрудников (из них более 1000 — юристы).

-23-

В небольшой стране Голландии, где экологическая ситуация несравнима с российской, в Министерстве охраны окружающей среды и общественного строительства занято 3500 специалистов.

В России же в последнюю декаду XX века система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды перманентно изменялась. Причем изменения происходили не в сторону ее совершенствования. Решения по развитию системы таких органов принимались без научной аргументации, они основывались не на идеях последовательного и эффективного обеспечения рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов отдельных ведомств, руководствуясь политическими или экономическими соображениями. Такой подход противоречит концепции правового государства.

Проследим развитие системы таких органов в последние годы. Поворотным в отношении государства к созданию оптимальной системы обещал стать 1988 год. 7 января 1988г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР “О коренной перестройке дела охраны природы в стране”, предусмотревшее необходимость реорганизации государственного управления в природоохранительной сфере. На момент принятия постановления в СССР и РСФСР было около 20 министерств, государственных комитетов и ведомств, которые выполняли функции надведомственного управления в области использования и охраны земель, недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха. В постановлении отмечалось как совершенно недопустимое то, что государственные органы, призванные осуществлять контроль за состоянием окружающей среды, дублируют деятельность друг друга, ведут работу крайне неэффективно, руководствуясь зачастую ведомственными и местническими интересами. Сложившаяся тогда система управления природопользованием ввиду чрезмерной разрозненности природоохранных функций по различным министерствам и ведомствам не отвечала существовавшим требованиям хозяйствования и стала серьезным фактором, сдерживающим интенсификацию производства в условиях растущей взаимозависимости между состоянием окружающей среды и развитием экономики.

В таких условиях было принято решение об образовании союзно-республиканского Государственного комитета СССР по охране природы на базе соответствующих подразделений Госагропрома СССР, ГКНТ СССР, Государственного комитета СССР по лесному хозяйству. Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды, Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР, Министерства лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР, Министерства рыбного хозяйства СССР и Министерства геологии СССР. На аналогичной основе в 1988 г. был создан Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию.

В 1991 г. он был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации. В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные орга

ны, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структуры центральных органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него был создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России), также упраздненный указом Президента РФ в мае 2000 г.

В этой связи возникает ряд вопросов. В какой степени оправдано упразднение в качестве самостоятельной системы природоохранительных органов? Несомненно, что выгод никаких государство не получит. Напротив, очевидны два равновеликих проявления вреда. Первый заключается в том, что государство воспринимает охрану окружающей среды как второстепенную обязанность, что, несомненно, ведет к повышению уровней деградации природы и усугублению экологического кризиса. В полной мере эта оценка относится к выполнению международно-правовых обязательств российского государства. Второе проявление вреда — в том, что за короткое время не у дел оказались специалисты по вопросам охраны окружающей среды,корпус которых постепенно,с трудом формировался в период после 1988 г., сократились и без того куцые штаты природоохранных структур.

Перманентно происходящие реорганизации системы органов государственного управления такой запущенной сферой как взаимодействие общества и природы не могло не сказываться на результатах природоохранной деятельности, в целом на реализации экологического законодательства. “Неисполнение и нарушение законов стало трагедией нашего государства”². Эта оценка вполне относится к обсуждаемой сфере. Специалисты обоснованно утверждают, что законодательство, которое не исполняется, не только бесполезно, но и вредно, поскольку оно подрывает доверие к праву, сдерживает развитие правовой культуры³.