Президентская власть и Конгресс. Развитие центральной администрации

В реальной истории США Новейшего времени взаимоотношения основных государственных властей сложились несколько иначе, чем это было предписано нормами Конституции. На протяжении XX в. политическая жизнь страны характеризовалась соперничеством президентской власти и представительного органа – Конгресса за доминирование в решении государственных дел. Соперничество это было тем более значительным, что далеко не всегда (по результатам выборов) президент в своей политике мог опираться на большинство своей партии в обеих палатах Конгресса. Только в: 1930-е гг., в конце 1940-х, первой половине 1950-х гг. и в первый; срок президентства Р. Рейгана (1980-1984 гг.) президентская партия располагала значительным большинством в Палате представителей и Сенате одновременно.

Основанием для такого соперничества был рост значения президентской власти и полномочий, как бы переданный по наследству от XIX в. На протяжении XX в., особенно в силу разного рода ситуативных и военных обстоятельств, положение президента в государстве и его полномочия выросли, соответственно сократив возможности влияния Конгресса на многие важные стороны государственной политики. Фактический статус президента стал выше конституционного, поэтому все чаще стали говорить об «имперской президентской власти». Одним из основных источников роста значения президентской власти стали его внешнеполитические полномочия, особо значимые в ходе войн, постоянным участником которых на протяжении XX в. были США. В связи с участием в войне, кризисами за президентом были рядом законов закреплены и чрезвычайные полномочия (1933 г., 1941 г., 1942 г., 1950 г., 1970 г., 1971 г.), которые затем позволяли практически неограниченно контролировать развитие стратегически важных отраслей экономики, экспорт США (включая экспортную деятельность частных лиц). За исполнительной властью была признана привилегия не информировать Конгресс о предпринятых действиях, включая право отстранения должностных лиц; в 1974 г. это было признано Верховным судом конституционным. Особенно важным стало установившееся с 1921 г. преимущество исполнительной власти в вопросах формирования и исполнения бюджета: активная бюджетная инициатива могла исходить только от президента. Палата представителей могла лишь согласиться с этим или отказать, притом что за правительством сохранялась возможность удержания ассигнований в общих рамках учрежденного бюджета.

Президентская власть увеличила свое прямое законодательное значение (вообще не предусмотренное Конституцией). С 1920-1930-х гг. существенно сократилось количество вето президента на постановления и законы Конгресса. Однако в компенсацию этой стороны влияния президента на законотворчество сформировалась собственная система нормативных актов президента, который вправе издавать:

1) исполнительные приказы по практически любым вопросам функционирования государственного аппарата и даже взаимоотношений государства и граждан;

2) правила и положения деятельности государственных органов;

3) прокламации (в т. ч. административные) о направлении деятельности администрации;

4) планы реорганизации, которые считались обязательными к исполнению. Первые практически приобрели значение наравне с законами Конгресса, и числоих было весьма большим – до 11 тыс. действующих актов на конец XX в.

Закрепление за президентом чрезмерных полномочий вызвало противодействие Конгресса, особенно сильное в 1960-1970-е гг. Президентская власть частично была возвращена в конституционные пределы, и государственно-политическая жизнь США с 1974-1975 гг. характеризовалась преобладанием руководящей роли Конгресса. Специальной резолюцией Конгресса (7 ноября 1973 г.) право президента начинать войну было ограничено обязанностью «коллективного суждения», т. е. согласования решений с Конгрессом. Для ограничения неподконтрольной деятельности президента Конгресс ввел в практику оговорки о своем праве законодательного вето на решения исполнительной власти по тем или иным конкретным полномочиям, особенно если таковые ей были специально делегированы. В 1983 г. эта практика была признана Верховным судом неконституционной, однако в тот период она послужила действенным орудием сокращения влияния президентской власти.

В последние десятилетия XX в. увеличилось проводимых Конгрессом число специальных расследований деятельности администрации по самым разным ее сторонам, включая действия военных, спецслужб и разведывательных органов. Эти расследования также стали орудием обеспечения подконтрольности исполнительной власти и возвращения государственного преобладания к Конгрессу. В 1977 г. были ограничены полномочия президента (ранее, с 1939 г., практически абсолютные) по реорганизации правительственного аппарата.

Организация и деятельность Конгресса в главном остались такимиже, как сложились к концу XIX в. С 1912 г. число депутатов в Палате представителей стало постоянным – 435; это было зафиксировано законами 1929 и 1941 гг. (на конец XX в. квота представительства населения составила 520 тыс. для выборов одного депутата). Сенат достиг численности в 100 сенаторов. Хотя эта вторая палата Конгресса по-прежнему вызывала упреки в недемократичности ее образования и в том, что в ней конституционно доминируют меньшинство американского населения и наименее развитые штаты (по сути, 17% населения страны, проживающее в 26 штатах, делегировало 52 сенатора).

Как и к концу XIX в., преобладающей формой деятельности Конгресса оставалась работа разного рода комитетов палат. Их виды и количество стабилизировались, законодательные акты закрепили за некоторыми даже самостоятельные полномочия и особый статус. Новшеством стало оформление в структуре Конгресса партийных комитетов, выполняющих организационную роль для депутатов своих партий. Для Демократической партии важнейшими были рулевые и политические комитеты (по 2 в Палате представителей и Сенате), а также комитет по проведению избирательных кампаний. Для Республиканской – политические и комитеты комитетов, которые разрабатывали политическую стратегию партии, определяли участие депутатов от партии в структурных подразделениях Конгресса. Количество постоянных комитетов, где проходила основная работа по подготовке законодательства и координации действий с исполнительной властью, с середины XX в. оставалось практически неизменным: Акт о легислатуре (1946) закрепил существование 20 (затем 22) постоянных комитетов для Палаты представителей и 16 – для Сената. Наиболее важными стали комитеты по ассигнованиям (с дополнительным подразделением по отраслям хозяйства), правил (т. е. соблюдения процедуры работы Палаты). При реорганизации в 1946 г. Конгресс резолюцией закрепил пожелание членам Палаты представителей принимать участие в работе не более чем одного, а сенаторам – не более двух важнейших постоянных комитетов. Однако множественность участия конгрессменов в разных сторонах государственной деятельности возродилась в виде работы т. н. подкомитетов: к 1974 г. в Палате представителейих насчитывалось 133, в Сенате – 147; нередки были случаи, когда конгрессмен был членом более чем 20 подкомитетов. Со временем именно подкомитеты вышли на первый план в разного рода расследованиях Конгресса и в общем контроле за деятельностью администрации, вплоть до контроля назначения кадров.

Одним из важных внутренних вопросов деятельности конгресса в последние десятилетия XX в. стало возрастание контроля за финансовой независимостью конгрессменов. Были ограниченыих права заниматься коммерческой деятельностью, даже получать авторские гонорары. 27-я поправка к Конституции (1992) установила, что решения конгрессменов об увеличении своего вознаграждения вступают в силу только со следующего созыва Конгресса.

Рост государственного значения исполнительной, президентской власти нашел свое отражение в небывалом и отчасти неожиданном для США (с их распределением полномочий в рамках федерации) разрастании центральной администрации. В систему правительственной администрации (всех звеньев) к концу XX в. было включено до 3 млн. служащих, в том числе свыше 200 тыс. принадлежало к т.н. «сменяемым» по партийной принадлежности в результате новых выборов президента. Центральная администрация подразделялась на две самостоятельные части: собственно государственную администрацию (министерства и ведомства) и президентскую администрацию; появление и разрастание последней составило важную особенность эволюции правительственного аппарата США во второй половине XX в.

Усложнение системы учреждений государственной администрации началось до Первой мировой войны. В связи с повышением значимости социальных проблем появилось Министерство торговли (1913) и Министерство труда (1913). Большое число новых агентств и управлений возникло в 1930 – 1940-е гг. в соответствии с новой правовой и административной политикой «нового курса». Дальнейшее усложнение системы центральных департаментов, составлявших аппарат по конституции условно существующего кабинета, пришлось на вторую половину XX в. Возрастание регулирующей роли государства в социальных вопросах и в особо значимых отраслях экономики вызвали организацию министерств здравоохранения (1953), жилищного строительства (1965), транспорта, энергетики, образования (1966 – 1979 гг.). Одним из наиболее крупных стало Министерство по делам ветеранов (1989). Всего к концу XX в. в составе администрации было 13 министерств-департаментов, около 40 других агентств и регулирующих ведомств, многие из которых обладали принудительными полномочиями и даже квазисудебными правами.

Руководители и высшие должностные лица департаментов-министерств, независимых агентств, управлений назначаются президентом с согласия Сената. Так же совместно определяются полномочия и направления деятельности этих учреждений – т. е. это в главном государственная администрация. Помимо этого, на протяжении XX в., особенно с 1930-х гг., сложилась разветвленная система чисто президентской администрации. Рост и усложнение этой части государственного аппарата США наиболее прямо отразили повышение веса президентской власти.

Наиболее важным институтом президентской администрации стало Исполнительное управление президента (1939). Будучи продолжением аппарата Белого дома, ИУП постепенно вобрало в себя другие, ранее возникшие ведомства, подчиненные лично президенту: Совет национальной обороны (1916), Бюджетное бюро (1921) и др. Если в 1945 г. ИУП включало в себя 4 учреждения, то в 1970-е гг. – уже 16 основных и более трех десятков вспомогательных и специальных служб. Наиболее важными составными частями ИУП (кроме аппарата Белого дома) стали Административно-бюджетное управление. Экономический совет (1946), Центральное разведывательное управление (1947), Совет экономических консультантов, Национальное управление по аэронавтики и космическим исследованиям. Управление по развитию политики (1977) и др. Принципиальным институтом президентской администрации показал себя Совет национальной безопасности (1947), созданный на основе специального закона. В его задачи вошла выработка рекомендаций по внешней и оборонной политике, координационная деятельность разведывательных служб, исследование экономической ситуации в мире. Совет сформировал собственную систему полувоенных управлений и отделов по разным отраслям и направлениям; руководство его работой было возложено формально на президента, фактически – на специального помощника президента по национальной безопасности, фигура которого к концу XX в. стала в ранг высших государственных деятелей.

Укрепление централизованного руководства правоохранительными органами и юстицией привело к созданию Федерального бюро расследований (1908, реорганизовано в 1935 г.) Это учреждение, подчиненное Министерству юстиции, со временем превратилось в мощный рычаг президентской власти – одновременно с административными и правоохранительными задачами. В период руководства Д. Э. Гувера (1924-1972) ФБР поставило под контроль организованную преступность в США, оппозиционную конституционному строю политическую деятельность, хотя нередко становилось орудием внеправовых репрессий и политической реакции.

Резкое расширение административного аппарата предопределило рост административного нормотворчества, издание огромного числа внутриведомственных актов, которыми регулировались самые разные стороны жизни граждан и деятельности учреждений наряду с законами. Административное право стало к середине XX в. в США одной из важнейших областей правовой системы. Чтобы сдержать ведомственный сепаратизм и возможные покушения на гражданские права, вся административная деятельность была отрегулирована общими законами, среди которых важнейшее место занял Закон об административной процедуре (1946). Кроме него, значительная часть штатов обзавелась своими аналогичными законами. По Закону, административным учреждением признавался «любой орган правительства США независимо от того, находится ли он в подчинении другого» (исключались суды. Конгресс, военные органы, страховые учреждения). Любые нормы, предписанные учреждениями, граждане могли обжаловать в административном суде (если они касались гражданина непосредственно, затрагивая именно его интересы). Все федеральные учреждения обязывались опубликовывать свою структуру, списки должностных лиц, даже формы разного рода справок и требуемых от граждан отчетов. Любое учреждение могло ссылаться только на законным порядком опубликованные свои инструкции или приказы, без этого они не могли иметь принудительной силы для граждан.