Российская Федерация в процессах европейской безопасности

Определение нынешней роли РФ в формировании новой системы европейской безопасности проходило под влиянием ряда крупных факторов. Крушение коммунизма, начало внутренних реформ в России и в большинстве стран Центральной и Восточной Европы закрепляли смену парадигмы отношений между западом и востоком европейского континента от конфронтации к поиску путей сотрудничества. После многих десятилетий в принципе восстанавливалась историческая роль России как естественного и влиятельного участника взаимодействия на всем европейском континенте в конструктивном ключе. Одновременно работали факторы, ограничивающие масштаб влияния России на европейские процессы: снижение экономического и военного ресурса, противоречивость процессов внутреннего реформирования, внутриполитическая борьба вокруг формирования понятия «национальные интересы», в том числе и на европейском направлении.

Помимо этого перед РФ стояли серьезные задачи обеспечения комплексной безопасности в Азии и на юге, которые далеко не всегда вписывались в более ограниченный рамками одного континента круг интересов других европейских государств. С различной долей искренности противники более энергичного включения России в систему европейской безопасности утверждали, что в таком случае европейцам придется взять на себя ответственность за обеспечение безопасности на восточных и южных границах РФ. Еще одним существенным фактором, влиявшим на подходы РФ к европейской безопасности, являлось общее состояние российско-американских отношений, которое кроме европейской тематики определялось более широким спектром взаимодействия по глобальным проблемам и в двустороннем плане.

Западные участники имели несопоставимо больший экономический, военный и идеологический ресурс, который как магнит притягивал страны Центральной и Восточной Европы. Мощная динамика постепенного, но неуклонного процесса формирования западноцентричной, а не общеевропейской модели европейской безопасности при лидирующей роли США, а затем и ЕС если не целенаправленно, то объективно ограничивала участие России в этих процессах. Существуют различные оценки мотивации такой стратегии: от утверждений о том, что она была осознанно направлена в первую очередь на подрыв безопасности России, до доводов, согласно которым сегодняшняя ситуация явилась побочным продуктом формирования западноцентричной модели европейской безопасности, которая в максимальной степени отвечала интересам ЕС и Соединенных Штатов, в основном путем сохранения и развития НАТО.

Существенным первым вкладом России в завершение холодной войны и начало формирования новой философии европейской безопасности стал вывод советских, а затем российских войск из Германии, Венгрии, Чехословакии и Польши. Это было одновременно и шагом доброй воли, и акцией, которой не было альтернативы после объединения Германии и распада Организации Варшавского договора. Трудно предположить, что выдвижение в тот момент дополнительных условий, например, о нейтрализации и выводе ФРГ из НАТО или нерасширении НАТО на восток могло кардинально изменить дальнейшее, известное нам сегодня течение процессов формирования европейской безопасности.

Основными узлами конфликтности между Россией и западными странами относительно формирования новой европейской безопасности были вопросы общей ее концепции, расширения НАТО и разрешения конфликтов на Балканах.

Как отмечалось, РФ будущая европейская безопасность представлялась в конфигурации «общего европейского дома» на смыкающемся евразийско-евроатлантическом пространстве от Ванкувера до Владивостока без перегородок между основной массой европейцев, североамериканцев и «ассоциированными соседями» в структуре СНГ во главе с Россией. В качестве несущего каркаса общеевропейского дома Москва видела структуру ОБСЕ, дополняемую такими модулями, как НАТО, СНГ, ЕС, ЗЕС. Подобная геометрия открывала бы возможность налаживания новых, в первую очередь экономических отношений с Западной Европой и восстановления потерянных было позиций в Центральной и Восточной Европе. Как представлялось в самом начале 1990-х годов, западные страны разделяли такую концепцию. Именно этим объясняется довольно спокойная реакция РФ на натовскую программу «Партнерство ради мира» и на постановку вопроса о возможном вхождении некоторых стран Центральной Европы в НАТО. Как известно, в совместном заявлении российского и польского президентов от 25 августа 1993 г. отмечалось, что стремление Польши вступить в НАТО в принципе «не противоречит интересам других государств, включая Россию».

Однако уже через короткое время РФ высказалась против намерений членов Вышеградской группы (Венгрии, Польши и Чехии) добиваться принятия в НАТО и в принципе против расширения НАТО. Противоречия по этому вопросу стали еще более острыми после того, как на Брюссельском саммите НАТО в начале 1994 г. лидеры альянса заявили, что они «ожидают и приветствуют расширение НАТО», а спустя несколько дней президент США Билл Клинтон разъяснил, что теперь вопрос «не в том, примет ли НАТО новых членов, а в том, как и когда это будет сделано». Последовавшая длительная и ожесточенная дипломатическая и информационная борьба Москвы против расширения НАТО не увенчалась успехом. Попытки использовать противоречия между США и западноевропейцами, предпринять нажим путем публичного обсуждения возможных «адекватных несимметричных» контрмер военно-политического характера существенных результатов не дали. В 1997 г., когда стало очевидным, что решение о вступлении Венгрии, Польши и Чехии в НАТО предрешено, РФ была вынуждена пойти на компромисс.

27 мая 1997 г. лидерами государств - членов НАТО и российским президентом был подписан «Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора ». НАТО заявила, что не имеет «намерений, планов и причин» размещать на территории новых стран-членов ядерное оружие, а также существенно увеличивать арсенал обычных вооружений в Центральной и Восточной Европе. Это был серьезный шаг навстречу России, но такая формулировка не полностью закрывала возможность изменения позиции альянса, например, в случае изменения «причин». РФ, в свою очередь, признала, что любое государство (фактически имелись в виду страны ЦВЕ) имеет право выбирать способ укрепления собственной безопасности и у нее нет права вето на решения НАТО. Однако было заявлено, что она не снимает возражений по поводу расширения альянса. Для углубленного взаимодействия между РФ и НАТО создавался Постоянный совместный совет, призванный реализовывать в конкретных проектах стратегию «стабильного и долгосрочного партнерства».

Однако отрицательная динамика в отношениях между РФ и НАТО не была переломлена. Более того, эти отношения еще сильнее обострились и достигли пика напряженности в связи с косовским кризисом. Резкая реакция Москвы на действия НАТО в связи с этим кризисом объяснялась рядом соображений. Прежде всего, в связи с тем, что они были предприняты в обход Совета Безопасности ООН, а следовательно, представляли угрозу действующему международному праву и ущемляли права РФ как постоянного члена Совета Безопасности. Кроме того, односторонние действия НАТО на Балканах еще больше ограничивали участие РФ в решении ключевых проблем европейской безопасности. Наконец, этот район имел существенное значение для России с учетом ее исторической роли на Балканах, а также в связи с особыми отношениями со славянским народом Сербии, исповедующим православие.

Хотя Москва сыграла существенную роль в дипломатическом урегулировании конфликта, нельзя забывать, что оно было достигнуто в основном на условиях, продиктованных НАТО. Показательной для состояния отношений РФ и НАТО сразу после дипломатического урегулирования была предпринятая Москвой самостоятельно, без согласования с НАТО уже упомянутая переброска небольшого российского мобильного подразделения из Боснии и Герцеговины, где оно выполняло миротворческие функции, в район аэродрома города Приштина в Косово, хотя этот район не входил в согласованную зону ответственности, отведенную для российских миротворцев. Только сдержанность британских офицеров на местах, не выполнивших приказ американского командующего генерала Кларка остановить этот «бросок на Приштину», предотвратила весьма вероятное прямое столкновение между российскими и натовскими военными, чреватое серьезнейшими последствиями.

На протяжении длительного периода отношения между РФ и НАТО были заморожены. Российские представители не участвовали в работе Постоянного совместного совета Россия - НАТО. Эта пауза была прервана лишь вследствие изменения глобальной стратегической обстановки, когда после 11 сентября 2001 г. на передний план резко выдвинулись задачи борьбы с международным терроризмом и распространением ОМУ, а также взятого Россией курса на сотрудничество в этой борьбе с США и Европой. Вместе с тем возникала необходимость активизации отношений с НАТО для поиска нового механизма взаимодействия в свете надвигавшейся второй волны расширения этой организации. Эти соображения и предыдущий опыт предопределили более спокойное отношение Москвы ко второй волне расширения НАТО, хотя РФ по-прежнему придерживалась своей принципиальной позиции, считая расширение контрпродуктивным для упрочения европейской безопасности. На этот раз акцент был сделан на задаче совершенствования механизма взаимодействия между РФ и НАТО в новых условиях.

28 мая 2002 г. в Риме на саммите руководителей 19 государств - членов НАТО и РФ было заявлено о «новой эре» в отношениях Россия - НАТО, открывающей возможности для «консультаций, совместных решений и совместных действий». Одновременно был учрежден Совет Россия - НАТО, призванный заменить созданный в 1997 г. Постоянный совместный совет Россия - НАТО. Новизна алгоритма функционирования созданного Совета заключалась в том, что все члены его будут вовлечены в совместное обсуждение проблем с момента их постановки и в принятии решений в «национальном качестве», т.е. без предварительного сепаратного согласования между членами НАТО и представления затем западной консолидированной позиции на переговорах с российскими представителями, как это было в прошлом Постоянном совместном совете. Была существенно расширена и стартовая повестка дня взаимодействия РФ - НАТО за счет включения в нее, например, таких проблем, как оценка террористической угрозы, нераспространение ОМУ, регулирование кризисов. Новый механизм взаимодействия позволил смягчить сохраняющиеся разногласия на момент второй волны расширения НАТО, сделать более содержательным процесс взаимодействия. Но не следует и переоценивать «магию» новой структуры, поскольку успешность ее функционирования зависит, главным образом, от политической воли участников.

Вторая волна расширения НАТО обострила некоторые аспекты взаимодействия между РФ и НАТО, поскольку впервые в нее были включены уже не только бывшие члены Варшавского пакта, но и бывшие советские республики (Латвия, Литва, Эстония). Обеспокоенность вызывают и намерения передислоцировать ряд баз НАТО из стран Западной Европы на территорию новых членов альянса, а также обсуждение с некоторыми государствами Центральной и Восточной Европы планов размещения элементов передового базирования новой создаваемой американцами системы ПРО. Хотя в Вашингтоне и Брюсселе заверяют, что эти мероприятия имеют целью большей реориентации НАТО на юго-восточное направление (Ближний и Средний Восток), Москва не может не испытывать обеспокоенности относительно того, что они объективно создают новую военно-политическую ситуацию в непосредственной близости у западных границ РФ и других стран СНГ

В целом можно констатировать, что, несмотря на серьезные расхождения по некоторым принципиальным вопросам строительства новой системы безопасности в Европе и возникновение серьезных кризисных ситуаций на пути реализации западноцентричной модели, Россия в итоге сохранила в основном конструктивное взаимодействие с этой системой.

Роль ОБСЕ

В Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), являющуюся с 1995 г. продолжательницей учрежденного в 1975 г. Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), входит 55 государств Большой Европы, в том числе те, которые образовались на постсоветском пространстве. Она сыграла важную роль в развитии мер доверия, сокращении обычных вооружений, военно-политической стабилизации на континенте на завершающем этапе холодной войны. Однако с течением времени военно-политические функции ОБСЕ были оттеснены с центрального поля европейской безопасности, которое занял указанный выше западноцентричный комплекс во главе с НАТО и ЕС. Больший удельный вес в работе ОБСЕ стали занимать политические, социальные и экономические вопросы, тематика прав человека, например, наблюдение за проведением выборов, соблюдением прав национальных меньшинств и т.п.

Тем не менее, за ОБСЕ сохраняется часть важных функций, касающихся сферы военно-политической безопасности. Прежде всего, она остается центральным форумом по проведению новых переговоров по укреплению мер доверия и контролю над вооружениями. Именно под эгидой ОБСЕ продолжает реализовываться инициированный еще на завершающей фазе холодной войны комплекс мер доверия, касающийся предварительных уведомлений о военных учениях, о крупных передвижениях войск, обмена наблюдателями и инспекторами. В ведении этой организации остается комплекс задач по выполнению и совершенствованию Договора об обычных вооруженных силах в Европе. В 1999 г. на саммите ОБСЕ в Стамбуле были приняты адаптированный ДОВСЕ и Хартия европейской безопасности.

Особое место в деятельности ОБСЕ занимает проблематика конфликтных ситуаций в зоне ответственности этой организации. Под ее эгидой функционирует так называемая Минская группа, имеющая целью поиск компромиссного решения по проблеме Нагорного Карабаха. Миссии ОБСЕ направлялись в зоны конфликтов с целью политического мониторинга, поощрения контактов между конфликтующими сторонами, например, в Боснию и Герцеговину, Косово, Чечню после заключения Хасавюртовских соглашений 1996 г., в районы Грузии, граничащие с Чечней.

В последнее время деятельность ОБСЕ все больше оказывается в тени других структур, действующих в сфере безопасности, она выполняет важные, но все же вспомогательные функции. При этом удельный вес политической сферы деятельности все больше превалирует над сферой безопасности. В географическом плане поле активности ОБСЕ все больше смещается на восток Европы. По этим причинам в последние годы РФ все настойчивее ставит вопрос об изменении взгляда на ОБСЕ как на инструмент «обслуживания интересов отдельных государств и группировок» и возвращении к концепции создания неделимого общеевропейского пространства безопасности с едиными для всех принципами и правилами.

При сохранении определенных разногласий, трений и потенциальных кризисных узлов сложившуюся после окончания холодной войны систему европейской безопасности, особенно в сравнении с положением дел в других регионах мира, можно охарактеризовать как одну из самых стабильных и институционально оформленных.

 

 

Вопросы

[1] Барановский В. Г. Меняющаяся Европа // Современные международные отношения и мировая политика. С. 506-515. С подробным анализом этой проблематики под углом зрения отношений между США и европейскими странами можно также познакомиться в монографии: Троицкий М.А. Трансатлантический союз (1991-2004). М„ 2004. С. 144-213.