Теория разделения властей: истоки, сущность, проявление в современном государственном аппарате России.

Разделение властей исторически известно давно, его использовали еще древние греки, чтобы обезопасить государственный строй от из­менений. Например, в Афинах законодательная власть принадлежала Народному Собранию, исполнительная — Совету пятисот и коллегии стратегов и архонтов, судебная — ареопагу как верховному судебному органу. Древние мыслители Аристотель, Эпикур (341—270 до н.э.), Полибий (210—123 до н.э.) и др. обосновывали именно такое устрой­ство. Однако большая заслуга в теоретической разработке принципа разделения властей принадлежит Д. Локку (1632-1704) и Ш. Мон­тескье (1689-1755). Учение о разделении властей стало быстро разви­ваться в период разложения феодальных отношений и развития капи­тализма в Западной Европе в XVII—XVIII вв.

Содержание теории разделения властей состоит в следующем: вся полнота власти не может находиться в руках одного человека или одного органа. Если такое происходит, неизбежно злоупотребления властью, нарушение прав человека. Поэтому необходимо разделение власти на несколько составляющих.

Марсилий Падуанский (1275—1343). Народ, согласно Марсилию, — это источник всякой власти (и светской, и духовной), носитель суверенитета и верховный законодатель. Правда, под "наро­дом" он имел в виду лучшую, просвещенную часть общества, которая печется об общем благе.

Одним из первых в истории политической мысли Марси­лий Падуанский в работе "Защитник мира" обосновывает кон­цепцию разделения в государстве законодательной и исполни­тельной властней на основе верховенства законодательной вла­сти и связанности исполнительной власти обязательным для всех законом.

Особо выделяются взгляды на государство и право англий­ского философа материалиста Дж. Локка (1632—1704) и французско­го философа, просветителя Ш Монтескье (1689—1755).

Основным трудом Джона Локка (1632-1704) является «Два трактата о государственном правлении» (1689-1690).

Дж. Локк — непоследовательный материалист, он допускал существование Бога как некоей основы мира. Дж. Локк был по­следователем естественно-правовой теории. Он утверждал, что феодальный строй противоречит естественному праву. Среди основополагающих ценностей естественного состояния Дж. Локк называл свободу и равенство.

По мнению Дж. Локка, собственность как естественное право возникает до государства и существует независимо от государства. Свобода включает свободу на действия, свободу на труд и его результаты. Именно из труда проистекает частная собственность.

Господство, основанное на началах абсолютизма, не может быть признано государством, по мнению Дж. Локка. Над абсо­лютным монархом нет суда, он по отношению к своим поддан­ным как бы остается в естественном состоянии.

Дж. Локк также разрабатывает учение о разделении властей: нужно различать три ветви власти: исполнительную, законода­тельную, союзную (федеративную). Последней должны быть подведомственны вопросы внешней политики. Дж. Локк не вы­делял судебную власть из исполнительной, не отделяя таким образом суд от администрации.

Каждая власть должна принадлежать отдельному органу:

-за­конодательная — парламенту (представительному учреждению всей нации);

-исполнительная — монарху или кабинету министров;

-союзная — специальным органам.

С другой стороны, исполни­тельную и союзную власти может совмещать монарх. Власти не являются равноправными.

Верховными полномочиями обладает законодательная власть, хотя и она имеет определенные огра­ничения. Так, даже парламент не может покушаться на частную собственность граждан. Парламент не должен заседать постоян­но, дабы он не узурпировал всю полноту власти. Законодатель­ными полномочиями не могут быть наделены монарх или прави­тельство (кабинет).

Исполнительными полномочиями не может быть наделен парламент. Разделение властей не исключает их единства под верховенством законодательной власти. Также единству государственной власти способствует монарх, явля­ющийся главой государства. Он созывает и распускает парламент, имеет право законодательной инициативы, утверждает законопро­екты, обладая при этом правом вето. Монарх имеет право смяг­чить силу закона, если последний может причинить вред народу. Со своей стороны народ имеет право на восстание против мо­нарха, злоупотребляющего своими прерогативами.

В обществе люди вынуждены частично отказаться от своей природной свободы. Гарантом естественных прав и свобод явля­ется государство, издающее законы, снабженные определенны­ми санкциями. Люди, частично отказываясь от своих естествен­ных прав и свобод, передают их обществу в целом.

Среди произведений видного французского просветите­ля, юриста и политического мыслителя Ш.Л. Монтескье (1689-1755) можно упомянуть «Персидские письма» (1721), «Размышления о причинах величия и падения римлян» (1734), «О духе законов» (1748), «В защиту «О духе законов» (1750).

Главная тема всей политико-правовой теории Ш.Л. Монтес­кье и основная ценность, отстаиваемая в ней, — политическая свобода. К числу необходимых условий обеспечения этой сво­боды относятся справедливые законы и надлежащая организа­ция государственности.

Объединение людей в общество необходимо, только в об­щественном состоянии они утрачивают сознание своей слабос­ти. Исчезает существовавшее между ними в естественном со­стоянии равенство, начинаются войны двоякого рода — между отдельными лицами и между народами. «Появление этих двух видов войны, — писал Ш.Л. Монтескье, — побуждает установить законы между людьми». Далее Ш.Л. Монтескье отмечает: «Об­щество не может существовать без правительства. Соединение всех отдельных сил образует то, что называется политическим состоянием (государством). Позитивные законы обязательно должны соответствовать естественному праву».

Решающее влияние на законы, согласно Ш.Л. Монтескье, оказывают природа и принцип правительства, учреждаемого в гражданском состоянии. Он различает три образа (формы) прав­ления: республиканский, монархический и деспотический. При республиканском правлении верховная власть находится в руках или всего народа (демократия), или его части (аристократия). Монархия — это правление одного человека, но посредством верно установленных законов. В деспотии все определяется золей и произволом одного лица вне всяких законов и правил.

Применительно к демократии Ш.Л. Монтескье отмечает, что здесь народ является государем только в силу голосований, которыми он изъявляет свою волю. Поэтому основными для демократии он считает законы, определяющие право голосова­ния (избирательные законы).

Законодательная власть в демо­кратии принадлежит народу.

К основным законам аристократии Ш.Л. Монтескье относит те, которые определяют право части народа издавать законы и следить за их исполнением. Аристократия тем лучше, чем бли­же она приближается к демократии.

К основным законам монархии Ш.Л. Монтескье относит за­коны, определяющие «существование посредствующих каналов, по которым движется власть» (в частности, власть дворянства).

Без таких каналов монархия вырождается в деспотию, где, собственно, нет законов, их место занимают произвол и прихоть деспота. В деспотии все же основным законом является нали­чие должности полновластного визиря.

Природе каждого вида правления соответствует и свой прин­цип, приводящий в движение механизм человеческих страстей, — особый для данного политического строя. В республике (и особенно в демократии) таким принципом является добродетель, в монар­хии — честь, в деспотии — страх.

Основная цель разделения властей — избежать злоупотреб­ления властью. Взаимное сдерживание властей — необходимое условие их правомерного и согласованного функционирования в законно очерченных границах. Разделение и взаимное сдер­живание властей являются, согласно Ш.Л. Монтескье, главным условием для обеспечения политической свободы в ее отноше­ниях к государственному устройству.

Ведущие и определяющие позиции в системе различных вла­стей занимает, согласно Ш.Л. Монтескье, законодательная власть.

Ш.Л. Монтескье так излагает свою теорию разделения влас­тей: «Если власть законодательная и исполнительная будут со­единены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически приме­нять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законо­дателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получит возможность стать угнетателем….».

М.М. Сперанский.

В дореволюционной России среди государственных деятелей и ученых теория разделения властей занимала внимание М.М. Сперанского: «нельзя основать правление на законе, если од­на державная власть будет и составлять закон и исполнять его». Необ­ходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни «установления» дейст­вовали в процессе составления закона, а другие — при их исполнении.

М.М. Сперанский предлагал «два различных устройства» самодер­жавной власти на основе закона и принципа разделения властей.

Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы «облечь правление самодержавное» всеми «внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия».

Главные черты и особенности такого устройства:

1) «установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную», которая на самом деле была бы «под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной»;

2) силу исполнительную «так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима»;

3) власти судной «дать все пре­имущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими уч­реждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной».

Суть второго варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не только «внешними формами покрыть самодержавие», но и ограни­чить его «внутреннею и внешнею, существенною силою установле­ний». Нужно «учредить державную власть на законе не словами, но самим делом»:

1) законодательное сословие должно быть так устроено, «чтобы оно не могло совершать своих положений без державной вла­сти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мне­ние народное»;

2) сословие судебное должно быть так образовано, «чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности при­надлежали правительству»;

3) власть исполнительная «должна быть вся исключительно вверена правительству». А чтобы эта власть «распоря­жениями своими под видом исполнения законов» не могла бы «ни обезобразить», «ни совсем уничтожить» их, то она должна быть по­пилена под «ответственность власти законодательной».

Сравнивая два эти возможных варианта преобразования самодержавия с помощью теории разделения властей, Сперанский делал окончательный вывод в пользу второго как более совершенного и более действенного варианта.

М. Ориу

Известный французский юрист конца XIX — начала X в. М. Ориу в своей фундаментальной работе «Основы публичного права» выделял и анализировал с точки зрения взаимосвязи и взаимного «равновесия» властей политическую и экономическую, военную и гражданскую, гражданскую и религиозную власти и др,.

Одним из преимуществ теории равновесия является то, что она придает смысл и значение многочисленным разделениям, которые видны даже при самом поверхностном наблюдении над государственным режимом». В равновесии он находится лишь благодаря тому, что «разделяет окружающие его силы, противопоставляя их друг другу и восполняя одну за счет другой».

Содержание принципа разделения властей:

1) законы должны обладать высшей юридической силой и принимаются только законодательными органами;

2) исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов, быть подотчетной или главе государства или парламенту;

3) между законодательными и исполнительными органами должен быть обеспечен баланс полномочий исключающий перенесения центра власти решений, а тем более всей полноты власти;

4) судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;

5) ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой власти;

6) споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру (Н: К С).

7) все ветви власти имеют различные источники формирования (законодательная власть формируется народом путем выборов, испол­нительная, например Президент, избирается народом косвенным путем; судебная, в частности Верховный Суд, — формируется со­вместно Президентом и Сенатом);

8) все органы власти имеют разные сроки полномочий (например, судьи Верховного Суда занимают свои должности пожизненно, Пре­зидент избирается на четыре года, Палата представителей — на два года).

Система «сдержек и противовесов»:

1. Исполнительная власть: исполнительная власть ограничивается пределами ведомственного нормотворчества, запретами на принятие актов, затрагивающих такие отношения, которые должны быть урегулированы только законодателем.

2. В системе сдерживающих факторов важную роль может играть президент: подписывает законы и имеет право отлагательного вето при поспешных решениях законодательной власти. Вето президента может быть преодолено, если законопроект будет повторно одобрено обеими палатами парламента квалифицированным большинством (2/3) голосов каждой из палат (то есть законодательное вето парламента). Глава государства имеет право роспуска парламента; назначает судей; имеет право помилования.

3. Законодательная власть: осуществляет законодательное регулирование деятельности исполнительной и судебной власти.

Контроль парламента над исполнительной властью.

Парламент осуществляет контроль над органами исполнительной власти самыми разнообразными методами:

- Пар­ламент участвует в назначении различных должностных лиц и органов, составляющих исполнительную власть. Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является назначение парламентом главы государства (в парламентарных республиках).

- В зависимости от формы государственного правления парламент участвует в процедуре назначения главы правитель­ства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства.

Ответственность исполнительной власти перед парламентом:

— глава государства по решению высших пред­ставительных органов государственной власти лишается своих полно­мочий;

— правительство одновременно с главой госу­дарства уходит в отставку;

— парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых.

4. Судебная власть: система независимых государственных органов, осуществляющих специфическую государственную функцию – правосудие.

Суды обеспечивают исполнение норм права, причем присущими только ему специфическими средствами и методами.

Роль суда в механизме разделения властей в рамках конституционной законности, прежде всего, путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля. Деятельность Конституционный Суд обязан отменить все неконституционные решения и нормативные акты исполнительной и законодательной власти.

Для судебной власти правоограничивающие средства определяются Конституцией, процессуальным законодательством, в его гарантиях и принципах.

Степень и характерные особенности процесса реализации данной концепции в той или иной стране во многом зависят от таких кон­кретных факторов, как:

а) форма правления государства. Президентская республика, каковой являются, например, США, в гораздо большей степени тяготеет к раз­делению властей, нежели конституционная монархия в Бельгии, Вели­кобритании, Швеции или любой иной стране;

б) форма государственного устройства. В федеративном государстве, например, в отличие от унитарного значительный акцент по вполне понятным причинам делается не только на разделение властей по «го­ризонтали» (между центральными органами государства), но и по «вертикали» (между центром и субъектами федерации);

в) политический режим. Современные демократические политиче­ские режимы, как правило, прокламируют и придерживаются (по край­ней мере теоретически) принципа разделения властей. В то время как тоталитарные и автократические режимы заявляют о приверженности принципу разделения властей, на деле имеет место лишь разделение властных функций;

г) существующие исторические, национальные и политические тради­ции, а также сложившаяся политическая практика в той или иной стране.

Теория разделения властей в государственном аппарате РФ (см. Конституцию)

В организационно-властном плане это на­шло свое выражение в конституционном закреплении опреде­ленной системы разделения властей в рамках общей концеп­ции российской правовой государственности.

Сам принцип разделения властей сформулирован в Кон­ституции (ст. 10) следующим образом: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделе­ния на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самосто­ятельны".

Существо этого своеобразия состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асим­метричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабос­тями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью.

Конституция наделяет Президента весьма широким кру­гом прав, который, по существу, охватывает все сферы и на­правления организации и осуществления в стране государствен­ной власти.

Президент Российской Федерации является главой госу­дарства и гарантом Конституции. Президентская власть (вся совокупность конституционных правомочий Президента) — это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы вы­носится за рамки данной классической триады и конструиру­ется в виде некой отдельной (исходной, базовой) власти, воз­вышающейся над этой стандартной триадой.

Так, в Конституции (ч. 1 ст. 11) содержится положение о том, что "государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федераль­ное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Фе­дерации". Здесь уже фигурируют четыре власти. Это пред­ставление о четырех властях подкрепляется и другими кон­ституционными положениями, согласно которым Президент "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодей­ствие органов государственной власти" (ч. 2 ст. 80), а "испол­нительную власть Российской Федерации осуществляет Пра­вительство Российской Федерации" (ч. 1 ст. 110).

Одновременно, согласно Конституции (ст. 83, 111 —112, 116—117), Президент обладает широкими решающими полно­мочиями в сфере исполнительной власти в целом, в вопросах формирования и отставки Правительства (в частности, назна­чение с согласия Государственной Думы Председателя Прави­тельства, право председательствовать на заседаниях Прави­тельства, принятие решения об отставке Правительства и т. д.).

Из содержания и характера конституционной регламента­ции полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть помимо исключительных прав Президента включает в себя, по существу, и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти.

Неопределенность самой конструкции исполнительной вла­сти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием над­лежащего баланса в ее отношениях с российским парламен­том (Федеральным Собранием), который, по Конституции (ст. 94), является "представительным и законодательным орга­ном Российской Федерации".

Федеральное Собрание, по Конституции, вообще не уча­ствует в формировании Правительства, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем "после трехкратного отклонения представленных кан­дидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации на­значает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выбо­ры" (ч. 4 ст. 111).

К полномочиям Президента относится и представление кандидатур на те должности, назначение которых относится к компетенции Совета Федерации (должности судей Консти­туционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального проку­рора Российской Федерации) или Государственной Думы (дол­жность Председателя Центрального банка Российской Феде­рации).

В области контрольных функций парламент обладает лишь правом контроля за исполнением Правительством федераль­ного бюджета (ч. 5 ст. 101).

Государственная Дума может выразить недоверие Пра­вительству. При этом Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государствен­ной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Госу­дарственную Думу (ч. 3 ст. 117).

Президент, согласно Конституции (ст. 93), может быть отрешен от должности Советом Федерации только на осно­вании выдвинутого против него Государственной Думой обви­нения в государственной измене или совершении иного тяж­кого преступления, подтвержденного заключением Верховно­го Суда Российской Федерации о наличии в действиях Прези­дента признаков преступления и заключением Конституцион­ного Суда Российской Федерации о соблюдении установлен­ного порядка выдвижения обвинения. Но процедура эта очень сложная и практически нереализуемая.

Становление правового государства невозможно без ут­верждения независимой судебной власти и ее всесторонней правозащитной деятельности.

Первыми действительно важными шагами на пути к ново­му суду в России стали формирование и деятельность Конституционного Суда России. Закон РСФСР "О Конституцион­ном Суде РСФСР" был принят Верховным Советом РСФСР 6 мая 1991 г.

Целый ряд новых полномочий о суде был закреплен в Законе РСФСР 1992 г. "О статусе судей в Российской Федера­ции". В этом законе содержится положение о том, что судеб­ная власть самостоятельна и действует независимо от законо­дательной и исполнительной властей.

Сформулированные в этом законе основные принципы формирования и деятельности независимой судебной власти в России получили в дальнейшем свое признание и закрепле­ние в новой Конституции. В ней (ст. 118) провозглашено поло­жение о том, что "правосудие в Российской Федерации осу­ществляется только судом". Согласно Конституции (ч. 1 ст. 120), "судьи независимы и подчиняются только Конституции и фе­деральному закону". Судебная власть осуществляется посред­ством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Создание чрезвычайных судов не допускается. Конституция (ст. 120—122) закрепляет принципы независимости, несменяемости и неприкосновенности судьи.

Судопроизводство, согласно Конституции (ст. 123), осу­ществляется на основе состязательности и равноправия сто­рон. В случаях, предусмотренных федеральным законом, су­допроизводство осуществляется с участием присяжных засе­дателей.

В плане практических шагов судебной реформы заслужи­вает внимания введенный с 1 ноября 1993 г. в виде экспери­мента на территории ряда регионов (Ставропольский край, Ивановская, Московская, Рязанская и Саратовская области) новый порядок судопроизводства — участие присяжных засе­дателей при рассмотрении в соответствующих краевых и об­ластных судах дел об особо тяжких преступлениях. Мировые судьи.

Конституци­онная модель российского правового государства имеет ряд недостатков. В их числе несбалансированное разделение вла­стей, отсутствие надлежащей эффективно действующей сис­темы сдержек и противовесов во взаимоотношениях различ­ных властей, раздвоение исполнительной власти (Президент, Правительство) в сочетании с независимостью Правительства от парламента, отсутствие необходимой ясности в распреде­лении полномочий между Федерацией в целом и ее субъекта­ми, отсутствие четкой иерархии источников действующего в стране права, неопределенность статуса прокуратуры (она упомянута в главе о судебной власти, хотя должна быть отне­сена к исполнительной власти).