Контрреформы Александра III

Первое место по значению в серии контрреформ занял закон 12 июля 1889 г. о земских участковых начальниках. В Государственном совете за него проголосовали лишь 13 членов, а 39 (включая трех великих князей) были шокированы им и голосовали против. Закон 1889 г. подчинял все крестьянское самоуправление, введенное в 1861 г., земскому начальнику, которым мог быть только потомственный дворянин – по представлению губернатора и по назначению министра внутренних дел. Он утверждал и смещал должностных лиц крестьянской администрации, мог штрафовать и арестовывать без объяснения причин отдельных крестьян и целые сходы, чинить расправу над ними (например, выпороть любое должностное лицо из крестьян – волостного старшину, сельского старосту, членов волостного суда). Мировой суд в деревне был упразднен, а его права перешли к земскому начальнику, соединившему в своем лице административную и судебную власть. Харьковский губернский предводитель дворянства А.Шидловский заметил: «Ни в отечественном, ни в иностранных законодательствах нельзя найти примера предоставления столь обширных полномочий не только отдельным должностным лицам, но даже и целым коллегиям». В романе М. Горького «Жизнь Клима Самгина» упомянут земский начальник Бронский, который «штрафует мужиков на полтинник, если они не снимают шапок перед его лошадью, когда конюх ведет ее купать». Жаловаться на произвол земского начальника крестьянин мог только в уездный съезд земских начальников. Царь поощрял порку крестьян и порознь и вкупе, за что нелегальная печать переиначила его титул «царь-миротворец» в «царь-миропорец». Этот крепостнический по характеру институт просуществовал вплоть до 1917 г.

Второй по значению акт в цикле контрреформ – новое положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Оно подрывало демократические основы земской реформы 1864 г., т.е. всесословность и выборность, было нацелено на то, чтобы «одворянствовать» земство, пресечь его «либеральничанье», по выражению С. Витте. Губернаторы жаловались монарху «на вредное направление земства», которые «возбуждают и подвергают обсуждению дела, не входящие в круг их ведения», т.е. защищают население от произвола царской администрации. На жалобе вятского губернатора от 1886 г. Александр III пометил: «Почти везде то же самое». Особенно раздражали царя факты «систематического препирательства» земских учреждений «почти со всеми правительственными установлениями: с губернатором, с полицией, с судебными следователями и Министерством юстиции, с духовенством, с инспекцией народных училищ и с учебным округом». На полях отчета новгородского губернатора А.Н. Мосолова Александр III написал: «Какие же меры приняты правительством против этого безобразия?»

По новому положению выборность крестьянских представителей в земство упразднялась. Отныне крестьяне могли избирать только кандидатов, а из них администрация губернии (как правило, земские начальники) назначала гласных (депутатов земства). Бессословная избирательная курия землевладельцев была ликвидирована, а вместо нее учреждена курия дворян. К 1903 г. удельный вес дворян в губернских управах земства достиг 94,1 %, в уездных – 71, 9 %. Ранее губернатор мог отменять земские постановления только вследствие их «незаконности», теперь – и по причине их «нецелесообразности» с губернаторской точки зрения. Однако среди земцев-дворян преобладали либералы. П.А. Зайончковский пишет, что «земская контрреформа, несмотря на усиление правительственной опеки и на увеличение численности дворянства, не изменила оппозиционной сущности земских органов». Так, с ноября 1891 по ноябрь 1892 г. губернские по земским делам присутствия отменили 116 решений губернских и уездных земских собраний в 11 губерниях.

Вслед за земской была проведена и городская контрреформа. 11 июня 1892 г. Александр III утвердил новое городовое положение. Теперь были лишены избирательных прав не только рабочие (как по положению 1870 г.), но вообще все горожане без недвижимой собственности (квартиросъемщики, приказчики, мелкие торговцы). На основаниях имущественного ценза уменьшилась политическая правомочность средней буржуазии. В Киеве из 7 тыс. домовладельцев 5 тыс. были лишены избирательных прав. По 132 городам империи с населением в 9,5 млн. человек сохранили избирательные права лишь 100 тыс. горожан. Отныне в городском управлении главенствовали не торгово-промышленные круги, а владельцы недвижимого имущества, преимущественно чиновники. Однако и городская контрреформа не вполне удалась царизму: «Лишив избирательных прав представителей мелкой буржуазии, закон 1892 г. усилил в городских думах роль владельцев недвижимой собственности, а также представителей учреждений. Тем самым увеличился в городских думах процент лиц со средним и высшим образованием. Это увеличивало и процент оппозиционных элементов, либеральной интеллигенции» (Зайончковский).

К концу 80-х гг. была завершена и судебная контрреформа. Независимость суда от администрации в низшем звене судебной системы была ликвидирована с учреждением института земских начальников. Несменяемость судей обратилась в фикцию по закону от 20 мая 1885 г., который учредил Высшее дисциплинарное присутствие Сената, правомочное смещать или перемещать судей по усмотрению и представлению министра юстиции. Гласность судопроизводства, ограниченная в отношении политических дел законами 1872,1878, 1881 гг., была ликвидирована законом от 12 февраля 1887 г. Именной царский указ дал право министру юстиции, если он «из дошедших до него сведений усмотрит, что публичное рассмотрение дела не должно быть допущено в видах ограждения достоинства государственной власти», закрывать в любое время заседания любого суда. Устанавливался порядок, «равносильный замене суда, гласного по закону, судом гласным по усмотрению министра». В условиях ограниченной гласности ущемлялась и состязательность судопроизводства: судебные власти потворствовали прокуратуре и чинили препятствия адвокатам на всех стадиях судебного разбирательства. О суде присяжных К.П. Победоносцев писал Александру III в 1885 г.: «От этого учреждения необходимо нам отделаться». Суд присяжных был стеснен в своей компетенции. Закон от 7 июля 1889 г. изъял из юрисдикции присяжных дела, связанные с политикой: «Значительное число оправдательных по сим делам приговоров в связи с усилившейся в конце 70-х гг. деятельностью партии, выразившейся в целом ряде посягательств против должностных лиц», не позволяет доверять такие дела присяжным.

По закону от 12 июля 1889 г. о земских начальниках мировой суд был вообще ликвидирован в 37 губерниях и сохранен в 9 крупных городах. Попутно этот закон подрывал бессословное начало в судах, поскольку земскими начальниками могли быть только дворяне. В условиях контрреформ в 1885 г. была утверждена и последняя при царизме редакция дореформенного Уложения о наказаниях 1845 г., где политические преступления квалифицировались как во много раз более тяжкие, чем уголовные, причем без различия между «поступком» и «умыслом». Простое укрывательство лица, виновного в злоумышлении против жизни, благополучия или чести царя, считалось большим преступлением, чем предумышленное убийство родной матери.

Контрреформы 1889-1892 гг. сопровождались гонениями на инакомыслие. Новые (после 1865 г.) «Временные правила о печати» от 27 августа 1882 г. ввели карательную цензуру: совещание четырех министров (юстиции, внутренних дел, просвещения и обер-прокурора Синода) получило право закрывать любое периодическое издание без предупреждения (ранее это было возможно после трех предупреждений). Всего за время царствования Александра III на прессу были наложены 174 взыскания, а 15 изданий запрещены. Уже в 1883 г. были закрыты три наиболее влиятельные газеты либерального толка – «Голос», «Страна», «Московский телеграф». В следующем году – газеты «Русский курьер», «Восток», журнал М.Е. Салтыкова-Щедрина «Отечественные записки». О мотивах расправы с журналом нелегальная газета «Народная воля» писала так: «Это был почти единственный орган русской печати, в котором сквозь дым и копоть цензуры светила искра понимания задач русской жизни во всем их объеме. За это он должен был погибнуть – и погиб». По словам Салтыкова-Щедрина, печать при Александре III подгонялась под правило: «Коли не понимаешь – не рассуждай! А коли понимаешь – умей помолчать!»

Просвещение в годы царствования Александра III было возвращено к охранительным устоям «теории официальной народности». Весной 1882 г. министром просвещения вместо либерального А.П. Николаи был назначен И.Д. Делянов, по мнению Б.Н. Чичерина, «отребье человеческого рода». Д.А. Милютин записал в своем дневнике по поводу этого назначения: «Это восстановление ненавистного для всей России министерства графа Толстого. Между прежним режимом и будущим будет различие только в подкладке: у Толстого подкладка была желчь, у Делянова будет идиотизм. Бедная Россия!» Свой идиотизм Делянов проявил как министр тотчас, ответив на вопрос, почему он уволил заслуженного профессора: «У него в голове мысли». Новый университетский устав 1884 г. ликвидировал автономию высшего образования. Университеты были отданы под контроль администрации – министра и попечителя учебного округа. Должности ректора, декана, профессора, которые по уставу 1863 г. были выборными, снова замещались по назначению сверху, причем учитывались «не одни ученые качества и заслуги», но и «религиозно-нравственное и патриотическое направление». Политически неблагонадежные ученые с мировым именем изгонялись из университетов (социолог М.М. Ковалевский, историк В.И. Семевский, правовед С.А. Муромцев, Д.И. Менделеев, И.И. Мечников). Председатель Ученого комитета Министерства просвещения А. Георгиевский говорил, что «пока не переколеют все профессора, прошедшие в университеты на основании устава 1863 г., до тех пор новый устав не будет применен во всех подробностях».

Усилились гонения и на студентов. В 1885 г. вновь была введена форма для студентов – с целью облегчить надзор за ними во внеучебное время. Более жесткими стали «Правила для студентов»: им предписывалось «в целях соблюдения вежливости» отвечать на экзаменах стоя, поскольку «такой порядок производства экзаменов существует в военных академиях». Были приняты меры к «улучшению социального состава» студенчества: в 5 раз повысилась плата за обучение, для получения стипендии требовался отзыв университетской инспекции о «поведении» студента. В 1884 г. было принято установление отдавать непокорных студентов в солдаты. В области среднего образования министр Делянов гордился циркуляром 1887 г. «о кухаркиных детях». Министр, «озабоченный улучшением состава учеников», нашел необходимым закрыть доступ в гимназии «для детей кучеров, лакеев, поваров, мелких лавочников». По данным за 1887 г. в Витебскую гимназию были приняты из 52 подавших заявления только 13 человек, а во 2-ю Одесскую гимназию из 80 – 11.

Главными проявлениями национальной политики были насильственная русификация, религиозный гнет и антисемитизм. Преподавание на русском языке в Финляндии и Польше было введено даже в школах глухонемых. Было санкционировано массовое обращение из лютеранства в православие прибалтов (за 1881-1894 гг. – 37416 человек). В 80-90-е гг. начались гонения на евреев. Их выселяли в черту оседлости (Киевская, Черниговская, Екатеринославская, Волынская, Полтавская, Таврическая, Херсонская, Минская, Могилевская, Гродненская, Ковенская, Виленская, Бессарабская губернии). Вне черты оседлости жили лишь купцы 1-й гильдии, лица с высшим и специальным образованием, ремесленники, военнослужащие.

 

По «Положению» 1890 г. земской контрреформы была изменена система выборов земских гласных от крестьян. Двухступенчатая система выборов заменялась назначением гласных администрацией из числа кандидатов, предложенных волостными сходами. Каждый волостной сход избирал 1-2 кандидатов, из числа которых губернатор утверждал состав гласных.

Если по Положению 1864 г. утверждению подлежали только председатели земских управ, то по Положению 1890 г. утверждению подлежали и председатель, и члены управы. Члены и председатель уездной управы утверждались в должности соответствующим губернатором, а председатель и члены губернской управы – министром внутренних дел. По Положениям 1864 и 1890 гг. губернское земство обладало правом ходатайствовать центральному правительству о местных пользах и нуждах через губернаторов, а с 1904 г. это право было предоставлено и уездным земствам. Губернатор направлял ходатайство на Высочайшее имя или в соответствующее министерство с приложением собственного заключения.

Степень власти земских учреждений определялась их правами по принятию обязательных к исполнению постановлений. Право издания обязательных постановлений частично было предоставлено земствам в 90-е гг. ХIХ в. Положение 1890 г. сохранило это право только за губернскими земскими органами, расширив круг вопросов, по которым эти органы могли принимать обязательные к исполнению постановления. Это касалось постановлений о санитарных или противопожарных мерах, об устройстве и содержании путей сообщения и порядке пользования ими; о производстве извозного промысла; о порядке функционирования ярмарок и рынков. Обязательное постановление, подготовленное земским собранием, получало законную силу лишь после его утверждения губернатором. Он же публиковал данное постановление. Срок вступления постановления в силу не должен был быть менее 2 недель со дня его обнародования в каждом населенном пункте уезда. В случае отклонения постановления губернатором оно передавалось в губернское «по земским и городским делам присутствие». Если большинство членов присутствия не соглашалось с мнением губернатора, то дальнейшую судьбу постановления решал непосредственно министр внутренних дел. При этом земское собрание должно было быть проинформировано о мотивах отказа.

В распоряжениях самостоятельность земств была сильно ограничена. Постановления по ряду дел, перечисленных в законодательстве, подлежали утверждению: одни – губернатором, другие – министром внутренних дел. Положение 1864 г. устанавливало определенных срок, в течении которого административное распоряжение исполнительного земского органа должно быть утверждено: 7 дней для губернаторского утверждения и 2 месяца – для министерского. Если в течение этого срока отказа не было, то административное распоряжение считалось утвержденным. В случае неудовлетворительного решения вопроса земское собрание вторично обсуждало данный вопрос и если полагало мотивы отказа неубедительными, то передавало рассмотрение спорного вопроса и решение его по существу в Сенат. Положение 1890 г. заменило эту процедуру на порядок, аналогичный принятию обязательных постановлений. По Положению 1864 г. губернатор и министр внутренних дел обладали правом вето на любое постановление земского собрания. Положение 1890 г. сосредоточило право протеста в руках губернатора, значительно расширив основания для подобного протеста.

Если по Положению 1864 г. земские исполнительные органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то Положение 1890 г. подчинило земские управы губернатору (тем не менее земские управы осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями земских собраний и были им подотчетны). Губернатор имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Он мог принимать жалобы на их действия, требовать объяснений или удовлетворения этих жалоб. В случае отказа со стороны земских исполнительных органов удовлетворить жалобу, губернатор был вправе внести соответствующий протест в губернское присутствие, решение которого было обязательным для управ, но которое управа могла обжаловать в Сенат.

Зависимость губернской или земской управы усиливалась полномочиями администрации в отношении личного состава управы. Министр внутренних дел и губернаторы обладали правом утверждать председателей и членов управы. Губернатор представлял этих чиновников к государственным наградам, отпускал на отдых за пределы губернии, возбуждал дела об их дисциплинарной и уголовной ответственности. Таким образом, во всех сферах своей деятельности, начиная с издания нормативных актов и заканчивая их исполнением, органы земского самоуправления были подчинены жесткой опеке со стороны администрации. Результатом контрреформы было превращение земского самоуправления в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии

В 1892 г. в соответствии с «Городовым положением» от 11 июня 1892 г. была проведена городская контрреформа.

Характерной особенностью Положения 1892 г. было крайне уменьшенное, суженное городское избирательное право. Установленная в 1870 г. прусская трехклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков. Налоговый ценз был заменен чрезмерно высоким имущественным цензом: необходимо было обладать недвижимостью в черте города, оцененной для взимания сбора от одной тысячи рублей в уездных городах и до 3 тыс. руб. в Москве и Петербурге. Содержание промышленного предприятия не менее одного года также давало право участия в выборах. Лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. Владельцы капиталов, пайщики-акционеры крупных торгово-промышленных предприятий, общественные деятели, профессора, врачи, адвокаты, инженеры, т.е. активная группа городских жителей, лишалась права участия в решении городских проблем, т.к. не имели собственных домов и не являлись купцами первой или второй гильдии.

Существенно ограничивались права избирателей по национальному и религиозному признакам. Число гласных от нехристиан не могло быть более одной пятой. Евреи были устранены из числа избирателей и из числа гласных, получающих это звание по выбору (за исключением городов черты оседлости). В целом число избирателей во всех российских городах составляло менее 1% численности жителей этих городов.

В случае избрания менее двух третей положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных. Положение определило, что собрания Думы созываются не менее четырех и не более 24 раз в год, причем график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год.

Городские учреждения оставались источниками (субъектами) права: они принимали местные законы, издавали и приводили в исполнение свои административные распоряжения, разрешали или запрещали те или иные виды деятельности, в их руках оставалось право обложения местными налогами и сборами и распоряжение собранными средствами.

Прежней осталась организационная структура городского управления, но был уточнен внутренний распорядок его деятельности. Для начала работы Думы необходимо было присутствие не менее половины от общего числа гласных (в городах, где их численность превышала 40 человек) и не менее одной трети, где их численность была меньше этого количества. Как и в земских собраниях, в Думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по наиболее важным делам Положение требовало повышенного кворума (две трети от общего числа гласных в думах с количественным составом до 40 гласных и половина в думах более 40 гласных). Малоэффективность городского управления из-за вмешательства надзора сформировало явление абсентизма (от лат. аbsens – отсутствующий), т.е. уклонение гласных от участия в заседаниях. В течение недель, а иногда и месяцев, из-за отсутствия кворума не могли состояться собрания думы, причем думы почти никогда не пользовались правом штрафовать своих членов, нарушавших установленный регламент.

Городская управа состояла из двух членов под председательством головы. Число членов могло быть увеличено по постановлению Думы в обеих столицах до 6 членов, в других крупных городах – до 4. В обеих столицах, Одессе и Риге в состав управы входили товарищи городского головы. Все должностные лица Управы, за исключением столичных городских голов, занимали свои должности по выбору Думы. Столичные головы назначались императором по представлению министра внутренних дел.

Резко менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Голова, члены Управы по новому Положению становились государственными служащими. Голова и члены Управы осуществляли свои полномочия в течение 4 лет. Для придания городскому управлению устойчивости вводилось частичное обновление состава управы: через каждые 2 года половина членов управы избиралась по очереди; однако выбывший мог быть повторно избран на ту же должность. В организации земских управ этот институт отсутствовал.

Компетенция городского самоуправления не была затронута контрреформой Александра III. К предметам ведомства городского самоуправления Городовое положение 1892 г. относило:

«заведование установленными в пользу городских поселений сборами и повинностями;

заведование городскими капиталами и имуществами городского поселения;

содержание в исправности и обустройство улиц, площадей, мостовых, набережных, пристаней, тротуаров, общественных садов, водопроводов, сточных труб, прудов, мостов;

попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства, устройство и заведование благотворительными и лечебными заведениями;

участие в мероприятиях по охране народного здравия и пресечению падежей скота;

попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам, о мерах предосторожности против пожаров;

попечение о развитии средств народного образования, заведование учебными заведениями;

попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров;

воспособление развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, кредитных учреждений, содействие устройству биржевых учреждений».

В небольших городских поселениях, включенных в особый список, вводилось упрощенное общественное управление. Вместо Думы учреждалось собрание городских уполномоченных в количестве от 12 до 15. Уполномоченные избирались сходом местных домохозяев сроком на 4 года из числа лиц, владевших недвижимостью стоимостью не менее 100 руб. Собрание уполномоченных на тот же срок избирало городского старосту. Он председательствовал в собрании и одновременно являлся исполнительным органом городского управления.

Существенно были ограничены права и независимость органов городского самоуправления. Ни одна из статей нового Городового положения не содержала даже декларативного признания самостоятельности общественного управления. Все решения городских дум утверждались губернским по земским и городским делам присутствием. Весь руководящий состав – городской голова, его товарищ, городской секретарь, члены городской управы, члены исполнительных комиссий, утверждались администрацией и допускались к исполнению своих обязанностей лишь с разрешения губернского начальства.

Подводя итоги контрреформам в сфере общественного управления, отметим:

– местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Земские учреждения действовали в уездах и губерниях, но отсутствовали на низовом уровне управления;

– возникли ограничения в системе выборов местных органов, выборы отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам;

– местное самоуправление оказалось под жестким контролем государственной администр.;

– продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с системой самоуправления, конфликт за пределы власти на почве толкования местных и неместных нужд;

– контрреформы способствовали развитию земского движения – либерально-оппозиционного течения с требованием расширения прав земств и распространения земских принципов управления на высшие государственные учреждения («Союз освобождения», «Союз земцев-конституционалистов», практика всероссийских земских съездов).