Субъекты РФ: проблемы определения конституционно-правового статуса.

Согласно Конституции РФ, статус субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и соответствующими конституциями (уставами) самих субъектов. В теории права категория «статус субъекта права» определяется как система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права за субъектом права. Гарантии реализации закрепленных прав и ответственность также включаются в рассматриваемую категорию. Исходя из изложенного, можно определить статус государственно-территориального образования (от лат. status - состояние, положение) как комплекс прав и обязанностей, гарантий их осуществления и ответственности за их ненадлежащее исполнение. Таким образом, конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации представляет собой комплекс принадлежащих ему юридических прав и обязанностей, установленных законодательством, а также гарантий осуществления прав и мер ответственности за их ненадлежащее исполнение. Конституционно-правовой статус субъекта Федерации включает в себя следующие элементы:

1) место в государственном устройстве, социально-политическое положение;

2) общая правосубъектность, которая выступает основанием для участия в конституционных отношениях;

3) комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права;

4) система гарантий, направленных на обеспечение стабильности правового состояния;

5) конституционно-правовая ответственность. Элементы статуса можно характеризовать как своеобразный «блок», связывающий одну из частей целого с другими его частями, равно как и с самим целым.

Система элементов целого и образует структурную связь компонентов данного целого, без которого целое распалось бы на части и перестало существовать как целое». Элементы статуса отдельно взятого субъекта права могут быть как основными, так и дополнительными, факультативными. Они и позволяют определить политико-территориальное образование в качестве субъекта Федерации. Очевидно, что в приложении к конституционным проблемам федерализма и государственного строительства вопрос о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации», играет важную роль не только для юридической теории, но и для политической практики. При этом конкретные задачи подчас требуют не только возвращаться к теоретическим «азам» федерализма, но и пересматривать привычный методологический инструментарий. В конституционном праве России есть такие понятия, как «территория Российской Федерации», «территория субъекта Федерации», «территории, в которых осуществляется местное самоуправление». Понятию «территория» как признаку государства сопутствует другой признак – суверенитет. Одной из отправных статей Конституции Российской Федерации, содержащей два фундаментальных понятия – «суверенитет» и «территория» является ст. 4 (гл. 1 «Основы конституционного строя»). Значение этой статьи состоит в провозглашении суверенитета. Последний предполагает верховенство и единство власти Федерации и обязательность актов ее органов для всех граждан и вообще всех физических лиц на территории Российской Федерации (с изъятиями для лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом), а также верховенство федеральной власти по отношению к власти субъектов Федерации, будь то республика, край, область, автономия или город федерального значения. Присущее суверенитету свойство единства государства и независимости его власти от любой другой власти как внутри страны, так и вне ее – в условиях федеративного правового государства, каковым провозглашена Россия (ч. 1 ст. 1 Конституции), – понимается с известными ограничениями. Эти ограничения вызваны связанностью федеративных органов власти положениями гл. 3 «Федеративное устройство» и Федеративного договора (трех его составляющих), оговаривающими полномочия субъектов Российской Федерации. Притом положения Федеративного договора действуют, поскольку не противоречат п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации. Отсюда следует, что суверенные права Российской Федерации распространяются на всю территорию России. Правовой формой реализации суверенитета Российской Федерации является закрепление верховенства ее Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2. ст. 4). Оно предполагает юридически строгое разграничение предметов ведения и полномочий Федерации, с одной стороны, и ее субъектов – с другой, и жесткую систему согласования между ними с целью устранения коллизионности законодательства. Кроме того, воплощением суверенитета Российской Федерации является и обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории вовне, что вытекает из Устава Организации Объединенных Наций (ст.ст. 1, 2), а также из многочисленных международных договоров. Конституция Российской Федерации гарантирует единство, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 67, п. «б» ст. 71). Все вопросы, связанные с территорией России могут решаться только самой Россией, только с ее согласия (п. «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Исходя из взаимообусловленности территории и суверенитета, неоднозначную реакцию политиков и юристов вызывает в настоящее время содержание ст. 66 Конституции России о том, что автономные округа входят в состав областей и краев. Территориальное вхождение одного субъекта Российской Федерации в другой предполагает особенности их взаимоотношений. Обратимся к выводам Конституционного Суда Российской Федерации. Пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» определяет: «Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов…». Соответственно, необходимо говорить о правообязанностях автономного округа включать свою территорию и население в состав территории и населения области (края) и о подчинении органов власти округа органам власти области (края). Вряд ли есть необходимость говорить о правообязанностях области (края). При этом необходимо отметить, что выводы Конституционного Суда и не могли быть иными: без связи территории, населения и государственной власти округа, как системообразующих элементов всякого государственно-территориального образования, с аналогичными элементами области (края), вхождение (в смысле «стать членом чего-либо») не могло состояться. Соответственно, вхождение автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п. В частности, Конституционный Суд указывает на то, что включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем). Более того, развивая этот тезис он уточняет, что «в правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера». Исходя из этого, территориальное единство округа и области (края), в понимании Конституционного Суда, означает только то, что на одной и той же территории (территории автономного округа) осуществляется не только государственная власть Российской Федерации (как целого) и автономного округа (как равноправного субъекта Федерации), но и государственной власти области (края), в состав которой округ входит. То есть, Конституционный Суд признает, что в этом исключительном случае происходит соединение территориально-правового пространства округа и области (края). Если территориальное единство, в смысле единства правового пространства округа и области (края), нетрудно себе представить как особенность конституционных статусов субъектов Российской Федерации, то единство их территорий, как природных явлений, чтобы территория автономного округа оставалась элементом его статуса, – гораздо труднее. Представляется, что для правильного понимания и практического использования этого аспекта территориального единства области (края) и округа, следует обратиться к норме ст. 42 Федерального закона «О недрах», в которой указывается, что «при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области в сумме, равной двум третям или половине (для прочих районов) от суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет». Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 66) определяет, что отношения, вытекающие из территориального единства сложнопостроенных субъектов Федерации, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Однако, несмотря на прямое обращение Конституционного Суда Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации ускорить разработку и принятия такого закона, он до сих пор не принят. Другим правовым источником, определяющим правовые основы территориального единства таких сложных субъектов, исходя из ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации является договор. Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции восемьдесят три субъекта Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидность субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых: - большое количество субъектов РФ, - разностатусность субъектов РФ, - неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований), - финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ. Российская Федерация является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, однако, принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства, подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их числа исходя из экономических критериев оптимальности. Сложнопостроенные субъекты Российской Федерации как фактор размывания компетенции и ответственности органов власти перед населением необходимо готовить к поэтапному реформированию их статуса путем принятия федерального закона в соответствии ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, а также федеральных законов согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ. Дальнейшая эволюция правового статуса автономных округов может развиваться в двух направлениях с учетом дифференцированного подхода к автономным округам, исходящего из степени их социально-экономической самодостаточности:

1) полное поглощение автономного округа краем, областью с образованием нового субъекта Российской Федерации;

2) выход автономного округа из состава края, области.

На завершающей стадии процесса ликвидации феномена сложносоставных субъектов Федерации согласно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ вносятся изменения в ст. 65 Конституции, содержащую перечень субъектов Российской Федерации. Целесообразно принятие решения о выходе из состава края и области только тех автономных округов, которые обладают достаточным потенциалом для более самостоятельного и ответственного построения своих отношений, как с Российской Федерацией, так и с другими субъектами Федерации. Следует отметить, что вопрос о существовании асимметричной федерации в России с ее большим количеством разностатусных субъектов, как исторического наследия советского государственного устройства становится все более актуальным. Конституция РФ 1993 г. отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особое место занимает феномен «сложнопостроенных» субъектов. Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение ее субъектов. Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложнопостроенных» субъектов Российской Федерации. В научной литературе и в публицистике предлагались различные варианты укрупнения субъектов РФ через их «республиканизацию» или, наоборот, через «губернизацию», некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие – в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрупнение регионов России ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни в теоретических кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: «Какую федерацию мы должны построить?». Тем не менее, после многочисленных обсуждений на разных уровнях государственной власти, в декабре 2001 г. вступил в силу федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее – № 6-ФКЗ), регулирующий, в том числе и вопросы укрупнения субъектов Российской Федерации. Относительно подробно описывая процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов закон крайне немногословен, рамочный характер закона, видимо, в этом отношении объясняется тем, что в каждом конкретном случае будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику. Системное толкование ч. 2 ст. 2 и ч. 1 ст. 5 ФКЗ № 6 позволяет нам сделать вывод о том, что образование нового субъекта РФ осуществляется в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Часть 2 ст. 5 этого же ФКЗ гласит о том, что образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Толкование этого положения приводит нас к заключению о том, что возможны два варианта объединения, которые влекут за собой либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта Российской Федерации, либо образование нового субъекта Российской Федерации не исключает существования одного из объединяющихся субъектов Российской Федерации. Одновременное существование объединяющихся субъектов Российской Федерации при уже образованном новом субъекте Российской Федерации представляется невозможным, так как это означало бы, что в результате объединения на территории нового субъекта Российской Федерации существуют несколько других субъектов федерации и эта ситуация не означает «сложнопостроенности», так как «вхождение» одного субъекта Российской Федерации в состав другого не означает объединения. Объединение субъектов Российской Федерации предполагает потерю статуса субъекта федерации объединяющимися субъектами, а «вхождение» в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П предполагает лишь специфику сохраняющегося статуса субъекта Российской Федерации. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки. Следовательно, на территории объединившихся субъектов Российской Федерации только один из субъектов может сохранить свой статус, остальные субъекты свой статус утрачивают. В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ была предпринята очередная попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий (ст. 26-6). Нормами Закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов РФ, указанные в пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 Закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (п. 3 ст. 26-6). Таким образом, из 43-х компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 18. Получается, что собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 Закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям). Подобный подход представляется недопустимым и противоречащим нормам Конституции РФ. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом. Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, поскольку лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма п. 3 ст. 26-6 Проекта не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой округ «вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации», что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации. Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных субъектов РФ, предложенный обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, противоречит Конституции РФ и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Проблема отношений края, областей с входящими в их состав автономными округами требует более детальной и глубокой проработки и, возможно, принятия целого комплекса законодательных актов. К сожалению, Федеральный закон № 95-ФЗ был принят слишком поспешно, что практически не оставило законодателям шансов на вдумчивый и глубокий анализ его положений, возможных политико-правовых и социально-экономических последствий его принятия. В результате Закону так и не удалось избежать целого ряда недостатков концептуального и юридико-технического характера. И это не единичный пример такого рода, а, скорее, негативная тенденция современного российского законотворчества. Ключевые нормативные правовые акты зачастую принимаются в обстановке спешки, без тщательной проработки. Рассмотрим конституционно-правовой статус Камчатского края. Камчатский край образован в соответствии с Федеральным конституционным законом от 12 июля 2006г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа». Высшим нормативным актом Камчатского края является Устав Камчатского края. Устав в соответствии с Конституцией РФ определяет конституционно-правовой статус Камчатского края, устанавливает основы его административно-территориального устройства, систему органов государственной власти Камчатского края, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности органов государственной власти Камчатского края и органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае, а также иные положения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом и федеральным законом. Камчатский край является субъектом Российской Федерации, входящим в состав Российской Федерации. Камчатский край является правопреемником Камчатской области и Корякского автономного округа, в том числе в отношениях, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации с Российской Федерацией, другими субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, органами государственной власти иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, международными и иными организациями, юридическими и физическими лицами. При этом обладает равными правами с другими субъектами Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и другими субъектами Российской Федерации. Поскольку конституционно-правовой статус Камчатского края определяется Конституцией РФ и Уставом, то изменение конституционно-правового статуса Камчатского края возможно исключительно на основе взаимного согласия РФ и Камчатского края в соответствии с федеральным конституционным законом. В ведении Камчатского края находятся:

Ø принятие и изменение Устава, законов и иных правовых актов Камчатского края, контроль за их соблюдением и исполнением;

Ø установление системы органов государственной власти края и их формирование;

Ø установление административно-территориального устройства края и порядка его изменения;

Ø формирование, утверждение, исполнение краевого бюджета;

Ø владение, пользование и распоряжение государственной собственностью края;

Ø установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

Ø определение направлений социально-экономического развития Камчатского края;

Ø межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи Камчатского края;

Ø награды, почетные звания, премии и стипендии Камчатского края;

Ø официальные символы Камчатского края [5];

Ø иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами Камчатского края к ведению и полномочиям Камчатского края.

По предметам ведения Камчатского края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части не относящейся к ведению Российской Федерации органы государственной власти Камчатского края осуществляют собственное правовое регулирование путем принятия законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края. Порядок их принятия, обнародования и вступления в силу регулируется Уставом и законами Камчатского края. Следует отметить, что в случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, применяются федеральные законы. А также, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Камчатского края, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт Камчатского края. Таким образом, до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти Камчатского края вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты Камчатского края подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Следует отметить, что Устав, законы и иные нормативные правовые акты Камчатского края подлежат государственной защите на территории Камчатского края равно, как и Конституция РФ и федеральные законы. Устав, законы и иные нормативные правовые акты обязательны для исполнения всеми находящимися на территории края органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами Камчатского края. При этом незнание организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами официально опубликованного закона или иного нормативного правового акта Камчатского края не освобождает их от ответственности за его несоблюдение. Таким образом, правовой статус субъекта Российской Федерации всегда конкретен и дополняет предшествующие статусы за счет текущего федерального и регионального законодательства, указывающих на его специфику, на определенные региональные и национальные особенности. Сюда же относятся и федеральные законы о конкретном субъекте Российской Федерации, которые могут быть приняты в связи с его особым положением.