Правовой режим Арктики. «Секторная» теория. Юридический статус морских пространств Арктики. Северный морской путь. Арктический континентальный шельф

Понятие Арктики относится к северной полярной области земного шара в пределах, ограничиваемых с юга географической параллелью, ле­жащей под 66°33' северной широты, — Северным полярным кругом, включая соответствующие материковые части Европы, Азии, Америки и Северный Ледовитый океан с находящимися в нем островными обра­зованиями. Правовое положение всех таких пространств и режим поль­зования ими весьма различны.

К настоящему времени на все известные (открытые) сухопутные об­разования в Арктике распространена исключительная и безраздельная власть — суверенитет — того или иного государства, граничащего с Се­верным Ледовитым океаном, — России, Норвегии, Дании (остров Грен­ландия), Канады и США. Однако специальные внутригосударственные нормативные акты, конкретизирующие рамки пространственной сферы действия и объем властных функций поименованных стран на таких тер­риториях, были приняты лишь Канадой и СССР. После распада СССР Российской Федерацией — продолжательницей его правомочий в отно­шении принадлежавших ему арктических пространств — издан целый ряд таких актов, в определенной степени затрагивающих юридический статус различных частей этих пространств и позволяющих при необхо­димости уточнять этот статус. В числе таких актов могут быть названы законы федерального значения: «О Государственной границе Россий­ской Федерации» 1993 г., «О континентальном шельфе Российской Фе­дерации» 1995 г., «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г. и «Об исключитель­ной экономической зоне Российской Федерации» 1998 г.

О своих неотъемлемых правах на сухопутные образования, располо­женные в омывающих ее северное побережье водах Северного Ледовито­го океана, Россия впервые четко заявила в адресованной правительствам союзных по Антанте и дружественных ей держав в ноте-депеше от 20 сентября 1916 г. В этом дипломатическом документе от имени россий­ского правительства сообщалось о включении в состав территории Рос­сии открытых экспедициями капитана Вилькипкого в 1913—1914 гг. зе­мель и островов к северу от полуострова Таймыр и острова Беннета — земли императора Николая II, острова цесаревича Алексея и ряда других (ныне Северная Земля и Новосибирские острова). В ноте указывалось также на то, что неотъемлемой частью Российской империи являются уже известные к тому времени острова Северного Ледовитого океана, составляющие продолжение к северу континентального пространства Сибири и расположенные вблизи европейского побережья страны, ввиду того, что их принадлежность к ее территории общепризнана в течение столетий.

Необходимо особо оговорить, что ни одно из приарктических госу­дарств на всю совокупность сухопутных и морских пространств данного региона в официальном порядке претензий никогда не выдвигало. Меж­ду тем в юридической литературе долгое время высказывалось мнение, согласно которому властные правомочия этих стран распространяются или должны распространяться на всю площадь прилежащих к побере­жью каждого из них арктических секторов с вершинами в точке Север­ного полюса. Этот подход к оценке юридического статуса пространств Арктики — так называемая «теория секторов» («секторальная» или «сек­торная» теория) — какого-либо подкрепления в положениях националь­ных нормативных актов или международных договоров не получил. Сам термин «арктический (или «полярный») сектор» в официальных междуна­родно-правовых документах не используется; более того, документы, в том числе законодательные акты Канады и СССР, закрепляют пра­вомочия соответствующих стран не на все пространство таких секторов, а лишь на расположенные там сухопутные — материковые и островные — образования. Даже особый правовой статус архипелага Шпицберген, ос­нованный на многостороннем международном договоре, с полной опре­деленностью фиксирующем признание над этим архипелагом суверените­та Норвегии, никоим образом не затрагивает сопредельных с ним мор­ских пространств арктического сектора, в пределах которого он находится.

Юридический статус морских пространств Арктики в целом опреде­ляется принципами и нормами общего международного права, относя­щимися к Мировому океану в целом и закрепленными в получивших всеобщее признание Женевских конвенциях по морскому праву 1958 г. и особенно в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Это означает, что суверенитет и юрисдикция приполярных государств могут распро­страняться не на всю акваторию соответствующих секторов Арктики, а лишь на ту часть вод Северного Ледовитого океана и его подводных пространств, которые омывают или примыкают к сухопутным образова­ниям этих стран, — на внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую и исключительную экономическую зоны, на континен­тальный шельф, международный район морского дна, а также на ряд су­ществующих здесь проливов, перекрываемых территориальным морем соответствующей прибрежной страны или не используемых в качестве мировых морских коммуникаций.

Характерным для внутренних морских вод приполярных стран является установление ими в отношении некоторых таких регионов статуса исторических вод. К этой категории морских пространств отнесены морские заливы, ширина входа в которые превышает двойную ширину территориального моря, установленную упоминавшейся Конвенцией 1982 г., т. е. 24 морские мили.

Историческими особенностями отличается и статус морских внут­ренних вод Канады в Арктике, на которые специальным административ­ным актом — приказом министра морского транспорта в 1985 г. — фак­тически был распространен канадский суверенитет, так как в этом доку­менте говорится об установлении полного контроля со стороны Канады за всеми видами морской деятельности, включая судоходство (в том чис­ле иностранное), в пределах таких пространств и особенно в проливах, образующих Северо-Западный проход — естественное соединение Ат­лантического океана с Северным Ледовитым океаном. Протяженность установленных названным приказом исходных линий по периметру все­го канадского арктического архипелага во многих местах значительно превышает конвенционную — двойную ширину территориального моря.

Правомерность установления статуса исторических вод в Арктике в приведенных примерах вытекает из положений п. 4 ст. 4 Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г. и п. 5 ст. 7 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., согласно которым при установлении в отдельных случаях исходных линий могут приниматься в расчет особые экономические интересы конкретного района, реаль­ность и значение которых доказаны их длительным осуществлением.

Особыми правами международное право наделяет приполярные го­сударства в части управления различными видами морепользования (в основном судоходными) в пределах исключительной экономической зоны в районах, покрытых льдами большую часть года.

Важной составляющей частью юридического статуса Арктики явля­ется правовой режим национальной транспортной коммуникации Рос­сии — Северного морского пути, положение которого в части прохожде­ния по внутренним морским водам, территориальному морю России и ее исключительной экономической зоне аналогично правовому положению норвежской судоходной прибрежной магистрали — Как и последняя, Северный морской путь проложен, освоен и оборудован ис­ключительно усилиями России, играет чрезвычайно важную роль в эко­номической жизни российского Крайнего Севера да и всей страны в це­лом, наконец, использование Северного морского пути исключительно судами под российским (ранее — советским) флагом не вызывало отри­цательной реакции со стороны других государств и может рассматри­ваться как молчаливое признание приоритетных прав нашей страны на эту коммуникацию.

Однако в отличие от Индерлее Северный морской путь имеет суще­ственную особенность, обусловленную климатическими и гидрологиче­скими факторами: он не имеет единой и фиксированной трассы. Сохра­няя общую направленность по широте — восток-запад или запад вос­ток, — этот путь год от года, а нередко и в течение одной навигации перемещается на значительные расстояния в широтном направлении. Тем не менее при любых обстоятельствах в своей значительной части этот путь располагается в пределах исключительной экономической зоны России, в ее территориальном море либо даже в российских внут­ренних морских водах, т. е. проходит в пространствах, подпадающих под суверенитет или юрисдикцию нашей страны.

На целостность Северного морского пути как единой транспортной коммуникации и на консолидированность ее правового режима не ока­зывает влияния тот факт, что отдельные участки трассы в тот или другой период могут пролегать за пределами границ указанных морских пространств, т. е. в открытом море. Это обстоятельство объясняется тем, что нахождение плавучего транспортного объекта на таких участках не­возможно без предварительного либо последующего пересечения ука­занных российских акваторий Северного Ледовитого океана, а также без ледокольно-лоцманской проводки и ледовой авиаразведки. Все это по­зволяет сделать вывод о том, что регулирование пользования трассами этого пути вполне обоснованно составляет прерогативу Российской Фе­дерации как прибрежного к этой магистрали государства. В настоящее время свыше 50 портов России на трассе Северного морского пути открыты для захода иностранных судов.

Решение конкретных вопросов, связанных с судоходством по Север­ному морскому пути, в том числе регулирование доступа на его трассы иностранных судов, установление рекомендованных маршрутов или кур­сов плавания, определение и проведение в жизнь мер по обеспечению безопасности мореплавания, имея в виду, в частности, и предотвраще­ние загрязнения морской среды региона, отнесено к компетенции спе­циального государственного органа — Администрации Северного мор­ского пути (АСМП), созданной в 1971 г. при Министерстве морского флота СССР (ныне при Госагентстве морского транспорта Минтранса и связи России).

Правовые основы режима судоходного использования данной транс­портной коммуникации изложены в принятых по постановлению Совета Министров СССР в 1990 г. Правилах плавания по трассам Северного морского пути, которыми впервые четко фиксируется, что данный путь — это «расположенная во внутренних морских водах, территориаль­ном море (территориальных водах) или исключительной экономической зоне СССР... его национальная транспортная коммуникация, включаю­щая пригодные к ледовой проводке судов трассы, крайние пункты кото­рой ограничены на западе западными входами в новоземельские проли­вы и меридианом, проходящим на север от мыса Желания, и на востоке в Беринговом проливе 66-й параллелью и меридианом 168°58'37" запад­ной долготы» (п. 2 Правила 1). Важнейшим принципом регулирования судоходства здесь определен недискриминационный порядок доступа на трассу судов всех стран (Правило 3).

Общим условием доступа на Северный морской путь является соот­ветствие судна специальным технико-эксплуатационным требованиям, а также наличие у капитана опыта управления судном во льдах: не до­пускается плавание судов, не имеющих на борту свидетельства о надле­жащем финансовом обеспечении гражданской ответственности владель­ца судна за ущерб от загрязнения морской среды (Правила 4 и 5). Кон­троль за ходом плавания судна, как и определение самого порядка плавания по коммуникации, возложены на АСМП, представители кото­рой могут осуществлять контрольные осмотры судна, устанавливать тот или иной вид проводки судов (рекомендованными курсами, по указани­ям обеспечивающих летательных аппаратов, с лоцманом на борту, ледо-кольно-лоцманскую проводку), а также приостанавливать плавание (ко­гда это диктуется очевидной необходимостью охраны окружающей сре­ды или безопасностью мореплавания) и выводить судно за пределы Северного морского пути, если оно нарушает положения данных Правил (Правила 6, 7, 9 и 10).

В соответствии со ст. 234 Конвенции 1982 г. прибрежное государство наделено правом принимать меры по обеспечению издаваемых им недискримина­ционных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохране­нию под контролем загрязнения морской среды с судов. Это объясняется тем, что чрезвычайно суровые климатические условия Арктики создают реальную опасность возникновения морских аварий и угрозу загрязнения окружающей среды, нанесения тяжелого вреда экологическому равнове­сию или способствует его необратимому нарушению. В ст. 234 оговарива­ется, что издаваемые прибрежными государствами соответствующие нор­мативные акты должны учитывать интересы сохранения морской среды «на основе имеющихся наиболее достоверных научных данных» и интере­сы судоходства. При установлении таких особых районов государства должны обращаться в компетентную международную организацию (ст. 211), под которой понимается Международная морская организация (ИМО).

Наделяя прибрежные государства рядом правомочий в особых рай­онах исключительной экономической зоны, Конвенция 1982 г. подчер­кивает, что эти правомочия, в частности инспекционные осмотры ино­странных судов представителями властей данной прибрежной страны, могут осуществляться только при условии, что «такая инспекция оправ­дана обстоятельствами дела» (п. 5 ст. 220), причем государство, осущест­вляющее инспекцию, обязано незамедлительно уведомлять государство флага инспектируемого судна о любых принятых к судну мерах.

Юридический статус морских внутренних вод приарктических госу­дарств сказался и на статусе, и на правовом режиме некоторых проливов Северного Ледовитого океана. Таковы проливы, расположенные в при­брежной зоне Норвегии и в районе прохождения Индерлее: все они под­падают под суверенитет этой страны, хотя она разрешает здесь плавание иностранных торговых судов и военных кораблей. Основанием для уста­новления в этих проливах режима внутренних вод является то, что они отделены от внешних морских пространств исходными линиями, от ко­торых ведется отсчет ширины территориального моря.

С 1 января 1985 г. Канада в отношении проливов, образующих Севе­ро-Западный проход, ввела режим внутренних морских вод, установив специальным нормативным актом исходные линии отсчета территори­ального моря, рыболовных и исключительной экономической зон. Пла­вание иностранных судов через эти проливы допускается лишь при ус­ловии соблюдения ими канадского законодательства, регулирующего борьбу с загрязнением моря с судов.

Проливы Северного Ледовитого океана, прилежащие к территориям России, не подпадают под действие положений Конвенции 1982 г. о транзитном или свободном проходе, поскольку они не являются про­ливами, используемыми для международного судоходства. К тому же в большинстве случаев они перекрываются внутренними морскими во­дами или территориальным морем нашей страны. С учетом приводив­шихся положений ст. 234 этой Конвенции можно говорить о правомер­ности распространения практически на все такие проливы особого пра­вового режима, исключающего их бесконтрольное использование иностранными судами. Такой режим был введен постановлением Совета Министров СССР от 27 апреля 1965 г., в котором содержался разреши­тельный порядок иностранного судоходства во всех проливах, соединяю­щих моря Карское, Лаптевых, Баренцево, Восточно-Сибирское и Чукот­ское. Указывалось, что воды проливов Карские Ворота, Югорский Шар, Маточкин Шар, Вилькицкого, Шокальского и Красной Армии являются территориальными, а проливов Дмитрия Лаптева и Санникова — исто­рическими.