Особенности правового режима лесов

Правовое понятие леса определено Лесным кодексом РФ — лес представляет собой совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Такое понимание исходит из понятия леса в контексте экологических связей данного природного объекта с другими. Существенным дефектом этого понятия является то, что в нем не учитывается принцип дифференциации отраслей законодательства об использовании и охране природных ресурсов -земли, животного мира, вод и др.

Юридическое понятие «лес», основывающееся на анализе сферы действия лесного законодательства и содержания института права лесопользования, может быть определено как совокупность всех растительных организмов, древесных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхов, лишайников и т.п.)1.

Следует уточнить, что речь идет о совокупности названных видов, произрастающих в пределах земель лесного фонда Российской Федерации; в лесах, не входящих в лесной фонд, расположенных на землях обороны; городских лесах; древесно-кустарниковои растительности, расположенной на землях:

• сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства;

• транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог);
• населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов);

• водного фонда (на полосах отвода каналов);

• иных категорий.

В соответствии с Лесным кодексом РФ названные виды лесов и древесно-кустарниковои растительности являются объектами регулируемых им лесных отношений.

Таким образом, лесное законодательство регулирует отношения по использованию и охране лесной и древесно-кустарниковои растительности как на землях лесного фонда, так и на иных землях. В свою очередь, в состав земель лесного фонда входят два вида земель — лесные и нелесные. К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостой, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные). К нелесным землям относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли).

При регулировании отношений собственности, пользования и охраны лесов и растительного мира вне лесов законодательство учитывает функции, выполняемые растительным миром в природе и в обществе. В частности, они обладают средообразующими, водоохранными, защитными, санитарно-гигиеническими, оздоровительными и иными полезными природными свойствами. Так, леса создают почву, смягчают климат, предотвращают наводнения, сохраняют влагу, противодействуя засухам, уменьшают эрозионное воздействие дождей, удерживают почву на склонах и предохраняют реки и морские побережья от заиления. Кроме того, особо следует подчеркнуть экономическое значение леса и иной растительности для удовлетворения потребностей человека.

Исходя из экологической, экономической, духовной и иной значимости лесов и растительного мира вне лесов, а также сохранения биологического разнообразия, законодательство исходит из принципа, согласно которому правовой охране подлежат все виды диких растений, независимо от того, являются ли они полезными или вредными.

Особенностью правового режима лесов является то, что лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находятся в федеральной собственности. Часть лесного фонда может быть передана федеральным законом в собственность субъектов РФ. Собственник же в соответствии с Лесным кодексом РФ несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования принадлежащих ему объектов лесных отношений. Он же имеет право на получение доходов от использования лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд.

С учетом экологически и социально значимых функций лесов в лесном фонде выделяются леса первой, второй и третьей групп. Одновременно леса первой группы разделяются по категориям защитности. В лесном законодательстве определены критерии отнесения тех или иных лесов к указанным группам.

В соответствии со ст. 56 ЛК РФ к лесам первой группы относятся наиболее экологически и социально ценные леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы разделяются на следующие категории защитности:
• запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов;
• запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб;
• противоэрозионные леса;

• защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения;

•государственные защитные лесные полосы;

•ленточные боры;

• леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей природной среды;
• леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов
• леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения;
• леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов;
• особо ценные лесные массивы

• леса, имеющие научное или историческое значение
• памятники природы

• орехово-промысловые зоны;

• лесоплодовые насаждения;

• притундровые леса;

• леса государственных природных заповедников;

• леса национальных парков;

• леса природных парков;

• заповедные лесные участки

К лесам второй группы относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования.

Наконец, к лесам третьей группы относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. Относительно использования данной группы лесов Лесной кодекс РФ устанавливает требование, согласно которому при заготовке древесины должно обеспечиваться сохранение экологических функций этих лесов. В свою очередь, леса третьей группы разделяются на освоенные и резервные леса по критериям, устанавливаемым федеральным органом управления лесным хозяйством.

Лесной кодекс РФ регулирует как отнесение лесов к группам, так и перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. На практике
потребность в изменении статуса лесных земель возникает в связи с решением общественно значимых задач экономического развития, например, для строительства дорог, трубопроводов, линий электропередачи и т.п. Так, перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы осуществляется Правительством РФ по представлению органа государственной власти субъекта РФ. Соответствующее решение должно быть согласовано с федеральным органом управления лесным хозяйством.

Основными организационно-правовыми инструментами обеспечения рационального использования и охраны лесов служат, согласно Лесному кодексу РФ, расчетная лесосека, государственный учет лесного фонда, государственный лесной кадастр, мониторинг лесов, государственные программы использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, обязательная сертификация лесных ресурсов, лесоустройство, договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, лесорубочный билет, ордер и лесной билет, лицензирование права лесопользования, государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.

Поскольку лесные ресурсы относятся к восстановимым, лесное законодательство регулирует воспроизводство лесов и лесоразведение. С учетом изменений, произошедших в лесном фонде, в лесоустроительных проектах предусматривается установление объема работ по воспроизводству лесов, способов их проведения и определение воспроизводимых древесных пород. Задачи по воспроизводству лесных ресурсов определяются лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством. Воспроизводство лесов, заготовка лесных семян и выращивание посадочного материала — обязанность как лесхозов, так и лесопользователей.

Особенностью правового регулирования отношений по поводу лесов является то, что лесное законодательство устанавливает требования по охране и защите лесов. Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок (порубок), нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам. Одновременно регулируется защита лесов от вредителей и болезней леса.

Характеризуя правовой режим лесов, важно отметить особенности использования лесных ресурсов. Один из основных видов использования — заготовка древесины. Лесной кодекс РФ регулирует ее применительно к двум видам — рубкам главного пользования и рубкам промежуточного пользования.

В отношении рубок главного пользования Кодекс устанавливает требование, согласно которому заготовка древесины может осуществляться в перестойных и спелых древостоях. Что касается рубок промежуточного пользования, то они связаны с рубками ухода за лесом, йыборочными санитарными рубками, рубками реконструкции и иными рубками малоценных древостоев, а также древесно-кустарниковой растительности, теряющей защитные, водоохранные и другие функции, и прочими рубками (сплошными санитарными рубками, расчисткой лесных площадей для строительства гидроузлов, трубопроводов, дорог, а также при прокладке просек, создании противопожарных разрывов, рубками для иных целей).

Принципиальным при регулировании рубок является вопрос о способах их проведения. Они зависят от группы, к которой отнесен тот или иной лес. Так, в лесах третьей группы, т.е. наиболее эксплуатируемых, рубки главного пользования должны проводиться способами, обеспечивающими своевременное восстановление этих лесов, эффективное и рациональное использование лесных ресурсов. На практике в таких лесах широко, до 90% общей площади вырубок, проводятся сплошные рубки, наиболее удобные для лесозаготовителей, но наносящие непоправимый экологический вред.

В лесах второй группы рубки главного пользования должны проводиться способами, направленными на восстановление ценных пород деревьев, сохранение природных функций лесов этой группы и позволяющими эффективно и рационально использовать лесные ресурсы.

В лесах первой группы, экологически наиболее ценных, проводятся рубки главного пользования, направленные лишь на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное использование перестойных и спелых древостоев. Такие рубки не направлены на удовлетворение экономических интересов.

В лесах национальных парков, природных парков, особо ценных лесных массивах, лесах, имеющих научное или историческое значение, памятников природы, орехово-промысловых зон, в лесоплодовых насаждениях, лесопарковых частях зеленых зон,
лесах первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и лесах первой и второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, государственных защитных лесных полосах, противоэрозионных, притундровых лесах и запретных полосах лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб, а также в кедровых лесах всех групп лесов допускаются только рубки промежуточного пользования и только прочие рубки.

В лесах государственных природных заповедников, на заповедных лесных участках допускаются только прочие рубки, соответствующие заповедному режиму. При регулировании и проведении рубок в заповедниках важно учитывать, что заповедники создаются для проведения научных исследований и их режим должен быть неприкосновенным. Человек не должен вмешиваться в естественные процессы, происходящие в экосистеме заповедника.

В горных лесах применяются способы рубок главного пользования с учетом защитного, противоэрозионного и водорегулирующего значения этих лесов.

Кроме того, при рубках и главного пользования, и промежуточного пользования заготовка древесины осуществляется в соответствии с региональными правилами рубок или наставлениями. Такие правила (наставления) утверждаются федеральным органом управления лесным хозяйством.

Особенностями обладает правовое регулирование использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, не входящих в лесной фонд, а также использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности.

Использование лесов, расположенных на землях обороны, регулируется с учетом того, что такие леса предназначены для обеспечения нужд обороны и закрепляются за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны, т.е. Министерством обороны РФ, которое и осуществляет ведение лесного хозяйства, а также обеспечивает рациональное использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных на закрепленных за ним землях. Порядок ведения лесного хозяйства, а также использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны, определяется специальным законодательством РФ, но в соответствии с Лесным кодексом РФ. Государственный контроль за ведением лесного хозяйства, использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях обороны, проводится совместно федеральным органом управления лесным хозяйством и Минобороны России.

Исходя из того, что леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки, ведение лесного хозяйства, а также использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, расположенных на таких землях, осуществляются в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями Лесного кодекса РФ. При этом в лесах, расположенных на землях городских поселений, допускается лишь проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок. Государственный контроль за использованием, охраной, защитой и воспроизводством «городских» лесов ведется государственными органами субъектов РФ, федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды.

Регулируя рубки древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, Лесной кодекс РФ исходит из того, что при этом должны обеспечиваться улучшение состояния растительности и выполнение ею своих функций. Такая растительность предназначена для обеспечения защиты земель от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности. Допускается проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также прочих рубок древесно-кустарниковой растительности.

Что касается древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта и землях водного фонда, предназначенной для защиты транспортных магистралей и каналов от неблагоприятных природных явлений, предотвращения загрязнения окружающей среды, снижения шумового воздействия транспорта, то Лесной кодекс РФ допускает рубки ухода, санитарные рубки, рубки реконструкции, рубки специального назначения и прочие рубки древесно-кустарниковой растительности, расположенной на соответствующих землях.

Прогрессивный опыт, накопленный в мире, показывает, что чрезмерные темпы' использования лесных ресурсов в действительности не так уж необходимы. Объемы вырубки лесов могут
быть значительно снижены усилением контроля за отходами и увеличением использования вторичных материалов. Для производства бумаги и упаковочного картона вместо интенсивных рубок леса многие государства всемерно используют вторичное сырье. Так, доля бумаги, полученной из макулатуры, в общем производстве бумаги составляет в Швеции 53%, в Японии -52%, Западной Европе — 46%, США — 45%. В этих государствах по всей территории созданы четко действующие и разветвленные системы сбора макулатуры. В России существовавшая система пунктов сбора макулатуры практически разрушена. Макулатура, как правило, выбрасывается в контейнеры для бытовых отходов и вывозится на свалки или сжигается.
вне лесов

Наиболее полно регулирование использования и охраны растительного мира осуществлено в лесном законодательстве. Что же касается растительного мира вне лесов, то отношения по поводу его объектов фрагментарно регулируются земельным, водным, горным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях. Определяя объекты охраны окружающей среды, Закон об охране окружающей среды называет леса и иную растительность. Водный кодекс РФ устанавливает обязанность водопользователей не допускать ухудшения среды обитания растительного мира. Для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает создание ботанических государственных заказников, а в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира дендрологических парков и ботанических садов. Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды растений заносятся в Красную книгу РФ, в которой предусмотрен режим их использования и охраны.

Нормативные правовые акты регулируют деятельность по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений (кроме растений, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ). В соответствии с Положением о лицензировании деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1996 г., такая деятельность
может проводиться юридическими и физическими лицами лишь на основании лицензии. Лицензирование осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

Важное экологическое значение наряду с экономическим имеют для охраны растительного мира постановления Правительства РФ от 17 мая 1995 г. № 486 «О неотложных мерах по охране лесов и оленьих пастбищ от пожаров в 1995 году»1 и от 26 февраля 1992 г. «О нормативах возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии, уничтожении или порче оленьих пастбищ».

Уже в 70-е гг. ученые обосновали необходимость принятия самостоятельного Закона «Об охране и использовании внелесной растительности»2. А.Б. Искоян, посвятившая свое исследование охране растительного мира, считает, что таким Законом следует:
• установить экологически обоснованные правила и нормы по охране, рациональному использованию и воспроизводству растительного мира;
• ввести запреты и ограничения на пользование растительным миром, включая ограничения сбора диких растений, цветов и тому подобного для нужд населения и народного хозяйства, а также для ботанических коллекций и иных научных целей;
• предусмотреть меры по предотвращению и пресечению самовольного пользования и иных нарушений порядка пользования растительным миром;
• установить меры, обеспечивающие сохранение благоприятной среды произрастания диких растений, а также иные меры3.