Капитализм для своих», Большая Нефть и политические институты: случай России

Логика «капитализма для своих»: Большая нефть, Большой Бизнес и Большая Политика в России

 

(готовится к печати в сборнике «Экономика и институты» под ред. А.Заостровцева. СПб: Леонтьевский центр, 2010)

 

Изобилие природных ресурсов в целом и Большая Нефть в частности на протяжении последнего десятилетия рассматриваются как важнейший фактор многих патологий политического и экономического развития – начиная от упадка демократии и свободы слова и кончая коррупцией и гражданскими войнами.[1] Исследователи, признавая ключевую роль Большой Нефти в этих процессах, расходятся в оценках эффектов ее воздействия на Большую Политику и Большой Бизнес. Однако наиболее распространенной выступает точка зрения, согласно которой негативное влияние Большой Нефти сказывается лишь в совокупности с другими факторами, природа большинства из которых носит структурный или исторически обусловленный характер.[2] Как заметила Терри Карл, «петро-государства возникают на базе того, что уже создано».[3] Россия в этом отношении не служат исключением.[4] Настоящая статья посвящена влиянию Большой Нефти во взаимодействиях между Большой Политикой и Большим Бизнесом в современной России. Речь в ней пойдет об отношениях государственной власти, с одной стороны, и крупных нефтегазовых компаний, с другой. Эти отношения, подробно проанализированные многочисленными исследователями,[5] за последние несколько десятилетий претерпели драматические изменения со времен государственного социализма через турбулентный процесс социально-экономических и политических трансформаций к становлению государственного капитализма, сопровождаясь масштабным перераспределением прав собственности в 1990-е и затем в 2000-е годы. Неудивительно, что характеристика политико-экономического устройства России как «капитализма для своих» (crony capitalism) в последние годы становится общим местом в оценках многочисленных аналитиков и наблюдателей.[6]

Что обусловило становление «капитализма для своих» в России и логику трансформации его основных характеристик в 1990-е и 2000-е годы? Работы, посвященные анализу российской политики и экономики, связывают эти процессы со структурными факторами (включая тенденции развития отрасли и динамику мировых цен на нефть)[7] или рассматривают их как побочный продукт корыстных интересов и оппортунистического поведения политических и экономических акторов (включая лидеров государства и нефтяные компании).[8] Однако в рамках такого рода анализа политические институты зачастую выступают не более чем побочным продуктом интеракций между Большой Политикой и Большим Бизнесом.[9] В рамках данной работы основное внимание уделено именно политическим институтам, которые, наряду с Большой Нефтью, обусловили динамику «капитализма для своих» в современной России. В начале главы представлены основные рамки анализа, основанные на сравнительных исследованиях,[10] и призванные объяснить логику развития «капитализма для своих» в России. Затем в свете этого подхода анализируются взаимодействия Большой Нефти, Большого Бизнеса и Большой Политики в Советском Союзе и в России 1990-х и 2000-х годов на фоне процессов институционального строительства. В заключении раздела делаются выводы о взаимном влиянии политических институтов и механизмов взаимодействия государственной власти и крупных нефтегазовых компаний в России и рассматриваются перспективы их дальнейшей трансформации.

 

Капитализм для своих», Большая Нефть и политические институты: случай России

 

Как правило, динамику взаимодействий государства и бизнеса в трансформирующихся обществах принято рассматривать как результат структурных характеристик экономических акторов, с одной стороны, и степени консолидации государства, с другой. Такой подход, представленный в работе Дэвида Канга, позволяет провести различие между уровнями коррупции в рамках «капитализма для своих» – от ситуации laissez-faire, которая характеризуется минимальным уровнем коррупции до высокого уровня коррупции как в случае поиска ренты, когда происходит «захват государства» со стороны Большого Бизнеса, так и в случае «государства-хищника», когда государственный аппарат, по сути, осуществляет «захват бизнеса». Промежуточным вариантом со средним уровнем коррупции является структурно либо ситуационно обусловленное равновесие сил между политическими и экономическими акторами, или ситуация «взаимных заложников».[11]

Канг, анализировавший взаимодействие политических и экономических акторов на примерах Южной Кореи и Филиппин, выделяет два ключевых фактора, определяющие их характер. Во-первых, структура экономики, которая на Филиппинах определялась большим количеством крайне разрозненных бизнес-групп, а в Южной Корее – малой численностью крупных многоотраслевых холдингов, созданных по инициативе государства. Во-вторых, констелляция акторов в рамках государственного аппарата, который в условиях авторитарных режимов в 1970-80-е годы в обоих случаях – как в Южной Корее, так и на Филиппинах – представлял собой относительно монолитную и консолидированную группу, в то время как демократизация этих стран в 1980-90-е годы повлекла за собой относительную фрагментацию государственного аппарата. В силу этих факторов траектории взаимодействий государства и Большого Бизнеса в обоих случаях кардинально разошлись (от «взаимных заложников» к поиску ренты в Южной Корее и от «государства-хищника» к laissez-faire на Филиппинах).[12]

Таблица 1. Типология взаимодействий государства и Большого Бизнеса (в скобках – уровень коррупции)

 

Бизнес-группы	Государственный аппарат
	Сплоченный	Разобщенный
Концентрация	Взаимные заложники (средний)	Поиск ренты / захват государства (высокий)
Разобщенность	Государство-хищник (высокий)	Laissez-faire (низкий)

 

Источник: David Kang, Crony Capitalism: Corruption and Development in South Korea and the Philippines (New York: Cambridge University Press, 2002), 15.

 

Модель взаимодействий государства и Большого Бизнеса, предложенная Кангом, не специфична по отношению к секторам экономики и к проблематике прав собственности. Эти аспекты, однако, рассматриваются в обзорной работе Полин Джонс Луонг и Эрики Вейнталь, которые рассматривали варианты структуры собственности и задаваемых ею механизмов контроля над ресурсами в секторах добычи и переработки природных ресурсов в связи с задаваемыми ими стимулами к институциональному строительству. Авторы выделяют несколько типов структуры собственности – (1) государственная собственность с более чем 50% контроля, когда основные природные (применительно к нашему анализу – нефтегазовые) ресурсы находятся в руках государства, а основными экономическими акторами в нефтегазовом секторе выступают государственные нефтяные и газовые компании; (2) частная собственность с преобладанием национального капитала, когда основными акторами выступают частные нефтегазовые компании, а также (3) государственная собственность с менее чем 50% контроля и (4) частная собственность с преобладанием иностранного капитала, когда основными акторами выступают иностранные инвесторы. В свою очередь, в варианте (1) политические элиты и бюрократия создают условия для размытых взаимоотношений бизнеса и государства и тем самым способствуют становлению слабых институтов. Примерами такого рода могут служить Венесуэла или Мексика, где нефтяной бизнес сосредоточен в руках крупных государственных нефтяных компаний. Напротив, вариант (2) вынуждает как государство, так и частные нефтегазовые компании к более ясным и симметричным взаимоотношениям, благодаря чему возникают основания для становления сильных институтов в долгосрочной перспективе (примером такого рода может служить США). Наконец, ключевая роль иностранных инвесторов задает смешанные стимулы к институциональному строительству и способствует формированию «гибридных» институтов, о чем свидетельствует противоречивый опыт многих стран «третьего мира».[13]

 

Таблица 2. Структура собственности и институциональные последствия

Структура собственности	Ключевые акторы	Отношения государства и бизнеса	Стимулы к институциональному строительству	Институты
Государственная собственность, более 50% контроль   Частная собственность, национальный капитал     Государственная собственность, менее 50% контроль   Частная собственность, иностранный капитал	Политические элиты + бюрократия     Политические элиты + национальный капитал     Политические элиты + иностранные инвесторы   Политические элиты + иностранные инвесторы	Размытые + симметричные     Четкие + симметричные   Четкие + асимметричные     Четкие + асимметричные	совпадающие     совпадающие   различающиеся     различающиеся	слабые     сильные   гибридные   гибридные

 

Источник: Pauline Jones Luong and Erika Weinthal, Rethinking the Resource Curse: Ownership Structure, Institutional Capacity, and Domestic Control, Annual Review of Political Science, vol.9 (2006), p.247.

В свою очередь, по мнению Джонс Луонг и Вейнталь, возникновение той или иной структуры собственности в секторах экономики, связанных с добычей и переработкой природных ресурсов, обусловлено сочетанием структурных и политических факторов. С одной стороны, ключевую роль играет зависимость экономики той или иной страны от экспорта природных ресурсов. Если она высока, то в соответствующих секторах экономики ресурсных (и тем более – «нефтяных») государств, как правило, преобладает национальный капитал (как государственный, так и частный), в то время как низкая зависимость от экспорта природных ресурсов открывает дорогу для иностранных инвесторов. Вместе с тем, уровень политической конкуренции (тесно связанный с характеристиками политических режимов) определяет место частных собственников в ресурсных секторах экономики – в условиях неконкурентных (главным образом, авторитарных) режимов в них господствует государство, а конкурентные режимы открывают возможности для частных экономических акторов (национальных и иностранных). Таким образом, изменения режимов и динамика зависимости государств от экспорта природных ресурсов объясняют изменения структуры собственности в тех или иных странах.[14]

 

Таблица 3. Детерминанты структуры собственности

 

Зависимость от экспорта природных ресурсов	Уровень политической конкуренции
	Низкий	Высокий
Высокая	Государственная собственность, более 50% контроль	Частная собственность, национальный капитал
Низкая	Государственная собственность, менее 50% контроль	Частная собственность, иностранный капитал

 

Источник: Pauline Jones Luong and Erika Weinthal, Rethinking the Resource Curse: Ownership Structure, Institutional Capacity, and Domestic Control, Annual Review of Political Science, vol.9 (2006), p.257.

 

Как видно, данные подходы не противоречат друг другу, а, скорее, взаимно дополняемы. Политические и экономические детерминанты, обуславливающие характеристики взаимодействий государства и Большого Бизнеса, а также структуру собственности и качество институтов, во многом взаимосвязаны и взаимозависимы. Однако их влияние проявляется не напрямую, а опосредованно, тем более в ходе крупномасштабных и одновременных политических и экономических трансформаций. В этом отношении случаи постсоветских государств, включая Россию, представляются весьма интересными с точки зрения анализа траекторий их политического и экономического развития. Сочетание этих факторов – динамики (1) политических режимов и (2) государственного строительства на фоне (3) роста зависимости от экспорта нефти и газа обусловило значительные изменения структуры собственности, тенденций институционального строительства и взаимодействий между государством и Большим Бизнесом.

В целом, траектория России на своего рода карте взаимодействий государства и Большого Бизнеса в последние десятилетия выглядит следующим образом. В советский период господство государственной собственности в экономике на фоне коммунистического авторитарного режима, казалось бы, представляло собой классический пример «государства-хищника». Однако, начиная с 1970-х годов, советская экономика испытывала увеличение зависимости от экспорта нефти и газа.[15] Это сочетание факторов влекло за собой относительное усиление влияния государственной бюрократии и менеджеров сырьевого сектора экономики и порождало в отношениях государства и бизнеса ситуацию, близкую к ситуационно обусловленному варианту «взаимных заложников». В конце 1980-х – начале 1990-х годов нарастание проблем принципал-агентских отношений на фоне упадка административного потенциала государства[16] и смены политического режима с неконкурентного авторитарного на более конкурентный привели к тому, что Большой Бизнес резко расширил возможности для поиска ренты, особенно в нефтегазовом секторе. В середине 1990-х годов непрозрачный процесс приватизации государственных активов (в особенности, в нефтяной отрасли) способствовал становлению частной собственности, что сопровождалось внезапным и масштабным «захватом государства». Значительное политическое влияние со стороны «олигархов» в этот период подвергалось критике со стороны большинства наблюдателей.[17] В начале 2000-х годов провозглашение российскими властями курса на «равноудаленность» «олигархов» и поиски компромиссов между государством и Большим Бизнесом в отношении налоговой политики и централизации государства, казалось бы, открывало дорогу к становлению структурно обусловленного равновесия сил по модели «взаимных заложников».[18] Однако спустя всего лишь несколько лет рост зависимости России от сырьевого экспорта, с одной стороны, и упадок политической конкуренции в стране, с другой, повлекли за собой фактически поворот к крупномасштабному перераспределению структуры собственности, частичному восстановлению государственной собственности и к расцвету «государства-хищника», для которого характерна политика «захвата бизнеса».[19] Такая модель взаимодействий государства и Большого Бизнеса характерна для России и сегодня, однако она обусловлена ситуационно и в среднесрочной перспективе может подвергнуться существенным изменениям. Рассмотрим подробнее влияние как политических, так и экономических факторов на Большой Бизнес и Большую Политику в современной России.