Механизмы развития европейской интеграции

В последние десятилетие XX в. Европейский Союз столкнулся с целым рядом вызовов, стимулировавших его коренную трансформацию. Прежде всего накопленный опыт интеграции и багаж достижений к середине 1980-х годов позволили вплотную приступить к строительству сначала единого рынка, а позднее Экономического и валютного союза. Если ранее интеграция осуществлялась посредством преимущественно негативных мер, заключавшихся в снятии барьеров, то в этот период главное внимание стало уделяться интеграции позитивной, предполагающей прогрессирующую гармонизацию национальных норм. Кроме того, глобальные перемены, связанные с крахом биполярной системы, развязали европейцам руки в области внешней политики, а рост нестабильности и появление многочисленных «мягких» вызовов безопасности вынудили Европу задуматься о координации действий во внешней политике и юстиции. Наконец, распад социалистической системы покончил с разделением Европы и вынудил ЕС дать государствам Центральной Европы политическое обязательство в обозримом будущем принять их в Союз. Эти стратегические процессы, наряду с возникновением ряда новых направлений политики и некоторыми менее значимыми факторами, поставили на повестку дня вопрос о масштабной реформе институциональной структуры Европейского Союза.

Полезность Европейского Союза для участвующих в нем 25, а в будущем и 30 стран, напрямую зависит от того, как он будет устроен. Речь идет не только о его руководящих органах и их компетенции, но - главное - об архитектуре интеграции в целом и ее внутренней логике. С момента основания и до середины 1980-х годов ЕС развивался линейно и вполне предсказуемо. Основное содержание интеграции располагалось в экономической сфере - вокруг таможенного союза и общей сельскохозяйственной политики. Группировка именовалась Европейским экономическим сообществом, что практически ставило знак равенства между экономической интеграцией и интеграцией вообще, которая понималась как процесс сращивания национальных хозяйств.

Помимо этого отраслевого профиля у ЕЭС имелся еще один - институциональный. Он тоже с годами укреплялся, о чем, правда, было мало известно вне брюссельских кабинетов. В 1967 г. руководящие органы ЕЭС, Евратома и ЕОУС были слиты в единые Комиссию и Совет (министров). К этому времени Суд ЕЭС утвердил примат права Сообществ над национальным. С 1974 г. начал работать Европейский совет, в 1975 г. была создана Палата аудиторов, а в 1979 г. прошли первые выборы в Европейский парламент.

Со второй половины 1980-х годов комплект интеграционных инструментов начал заметно пополняться. Во-первых, Сообщество включилось в несколько новых неэкономических проектов. Если в Договоре о ЕЭС главной целью интеграции называлось развитие экономики (вкупе со сбалансированным ростом и повышением уровня жизни), в договорах о Европейском Союзе и в недавно подписанном Конституционном договоре добавились: укрепление мира; создание пространства свободы, безопасности и правопорядка; технологический прогресс; сохранение и развитие европейского культурного наследия; утверждение интересов ЕС в мире и распространение его ценностей (права человека, демократия, верховенство закона). Во-вторых, был разработан план перехода от таможенного союза к единому рынку и валютному союзу, что означало завершение перехода от преимущественно негативной интеграции к позитивной. Произошедшие в конце XX в. изменения сделали также необходимой капитальную реформу институтов ЕС, поскольку их конструкция, простая и мало изменившаяся с 1967 г., перестала справляться с возросшей нагрузкой.

В довершение сначала незаметно, а потом все острее вставал вопрос о единстве группировки, сохранении единого для всех участников темпа. Причиной того явилось как присоединение новых стран (особенно слабых Греции, Испании, Португалии), так и усложнение самой интеграции - углубление прежних и появление новых ее направлений.

И, наконец, отношения между ЕС и населением, бывшие всегда побочной сюжетной линией интеграционной саги, вышли на первый план. В 1992 г. - при ратификации Маастрихтского договора - брюссельские чиновники впервые увидели, что граждане, по сути исключенные из процесса управления Сообществом, могут в одночасье заблокировать самые благодетельные решения. Расширение сферы компетенций ЕС и повышение его статуса в мире требовало новой концепции взаимоотношений между Союзом и его жителями. В 1990-е годы появился институт европейского гражданства, была принята Хартия основополагающих прав граждан, расширены функции Европарламента. Однако главные вопросы - о европейской идентичности и характере демократии в ЕС - сегодня не решены.

Образно говоря, на рубеже столетий Европейский Союз завершил возведение многоэтажного общежития (таможенный союз - Общий рынок - ЭВС) и перешел к строительству поселка из отдельных коттеджей (транспортная, экологическая, оборонная политика и т.п.), что, собственно говоря, вполне оправданно, поскольку решение стоящих сейчас перед Евросоюзом стратегических задач, таких как усиление его роли в международных делах, повышение конкурентоспособности, противодействие национализму, невозможно без совершенствования его внешнеполитических функций, развития научно-технического потенциала, улучшения качества образования, развития культуры и укрепления европейской идентичности. [16]

Центральная интрига европейского строительства в предстоящие 10-20 лет будет разворачиваться вокруг следующих проблем: формирование отраслевой структуры интеграции, выбор ее скоростного режима, поиск новых методов федерализации и демократизации увеличивающегося Союза, а также определение его границ.

Каким образом может выглядеть Европейский Союз через 10-20 лет? Сейчас его членами являются 25 из 44 стран, расположенных в Европе. В ближайшие три-семь лет к ним присоединятся Болгария, Румыния и Хорватия и, возможно, Македония. Дальше настанет черед Турции, ее вступление, если и состоится, то не раньше 2010-2012 г. За пределами ЕС останутся государства двух категорий - сознательно не желающие вступать в Союз и те, которым этого не удастся сделать, по крайней мере, в ближайшей перспективе. К первым определенно относится Россия и с высокой вероятностью - Норвегия, Швейцария, Исландия, а также Ватикан, Лихтенштейн и другие карликовые государства. Во вторую категорию попадут (при наличии соответствующей инициативы) Балканские страны, а также, возможно, некоторые участники СНГ, например Украина, Молдова, Грузия. Позиция последних будет зависеть от многих факторов: настроения национальных элит, степени развития сотрудничества на постсоветском пространстве, динамики интеграционных процессов в ЕС, характера взаимоотношений между ЕС и СНГ. Вопрос о членстве в ЕС Беларуси и Албании может быть поставлен даже абстрактно только после коренного изменения их политического курса.

Данная позиция ясно изложена в официальных материалах ЕС и выступлениях его первых лиц. Так, в 2002 г. бывший Президент Европейской комиссии Романо Проди говорил: «... мы не сможем быть активным действующим лицом на мировой арене, если мы сконцентрируем всю нашу энергию на новых и новых расширениях, полезность которых будет еще труднее объяснить нашему населению. Вот почему нам следует сделать упор на углублении интеграции, нежели на расширении»[17]. В конце 2004 г. он выразился еще яснее. Важнейшей задачей политики расширения называлось завершение соответствующих процедур в отношении официальных кандидатов и предложение членства Балканским странам. После этого «политика расширения подходит к концу, по крайней мере, на время. Но задача Европы строить мир продолжается. Мы предложили всем нашим соседям - от России и Марокко до стран Южного Кавказа - участвовать в будущем Союза. Все, кроме участия в институтах, что означает очень тесную экономическую и политическую интеграцию»[18].

Итак, Европейский Союз и Европа останутся понятиями близкими, но не тождественными. Если в экономической области приоритет ЕС будет очевидным, то европейская политика, как внутренняя, так и внешняя, будет формироваться на многосторонней основе. То же касается и новой европейской идентичности в самом широком плане. Из трех главных целей европейской интеграции (развитие экономики, внутренняя политическая стабильность и укрепление позиций в мире) нынешний Евросоюз может быть так же полезен Европе, как и в предыдущие годы, лишь в международной сфере. Рост территории и населения Союза, становление евро в качестве международной валюты, развитие военного измерения ЕС - все это источники потенциального усиления роли Европы в мире.