Самоуправление как основной принцип построения системы территориального управления.

Тема 1. Сущность и характерные особенности местного самоуправления

Понятие самоуправления. Самоуправление как основной принцип построения системы территориального управления. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Сущностные характеристики местного самоуправления. Общие принципы местного самоуправления.

Различные подходы к пониманию природы местного самоуправления. Государственно-общественная природа местного самоуправления. Роль и функции местного самоуправления в обществе. Признаки, характеризующие отличие местного самоуправления от государственной власти. Современные проблемы развития местного самоуправления в России.

Понятие самоуправления.

Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления исамоуправления.

Управление - это воздействие, поступающее в систему извне.

Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализациюуправленческих функций. Представители каждого уровня управления имеют свои обязанности,ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемыерешения.

В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между уровнями можетосуществляться по-разному. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней(даже при формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями иресурсами осуществляется сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Местная власть в этомслучае представляет собой низший уровень государственной власти. В демократическомобществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов властиперед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативнойоснове, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, аместная власть функционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятиирешений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит ее жителями избираемым ими органам самоуправления.

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальныхединиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства,местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественноесамоуправление в частях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системеесть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающийзначительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источникомместной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самомуотвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну изнеобходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти вгосударстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Самоуправление как основной принцип построения системы территориального управления.

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяетсязаконодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципальногообразования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая -приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличиеместного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Его интересы диктуют следующие принципы территориальной организации местногосамоуправления.

1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.

2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.

3. Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Вторая, противоположная тенденция - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 года не создал необходимых для этого предпосылок. Миллионный город и сельсовет с численностью населения 2 - 3 тысячи человек имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.

В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов. Так, в Англии и Индии в крупных поселениях и населенных территориях (муниципальные корпорации) и более мелких (муниципалитеты) разнятся объемы полномочий и структуры органов местного управления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем известно, какие услуги жителям оказывает город и какие - округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.

В разных субъектах РФ к концу 1990-х годов сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления.

1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.

2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главной особенностью данной модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти - центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ измеряется сотнями.

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.
Тенденцией начала XXI века стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 год общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тысячи.

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие "поселение" как самоуправляемая территория от понятия "населенный пункт". Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие - "межселенная территория".