Общая характеристика работы. Специальность 12. 00. 06 – природоресурсное право;

На правах рукописи

 

ХАСАНОВ ДМИТРИЙ ГЕННАДЬЕВИЧ

 

 

ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ

 

Специальность 12.00.06 – природоресурсное право;

аграрное право; экологическое право

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

Москва

Работа выполнена в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

 

Научный руководитель: кандидат юридических наук

Елена Анатольевна Галиновская

 

Официальные оппоненты: - доктор юридических наук

Мария Ивановна Васильева,

- кандидат юридических наук,

доцент Владимир Владимирович Вербицкий

Ведущая организация: Российский государственный аграрный университет – МСХА имени К.А. Тимирязева

 

Защита состоится «26» марта 2008 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу:

117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д.34

 

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

 

Автореферат разослан «___» ____________ 2008 г.

 

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент А.Н.Чертков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Сельскохозяйственная деятельность как предмет правового регулирования понимается как производство продукции растениеводства и животноводства, ее первичная переработка и реализация самими сельскими товаропроизводителями1.

Производство продукции растениеводства и животноводства связано, прежде всего, с использованием компонентов природной среды – земли, почв, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха. Таким образом, результаты сельскохозяйственного производства, качество получаемой сельскохозяйственной продукции основываются на качестве окружающей среды, ее благополучии.

Есть и обратная сторона взаимосвязи сельского хозяйства и состояния окружающей среды. Растущие с каждым годом общественные потребности в сельскохозяйственной продукции, а также технические возможности, не ориентированные на сбережение природных ресурсов в процессе их сельскохозяйственного использования, порождают чрезмерное и порой разрушительное воздействие сельскохозяйственного производства на окружающую среду. В результате такого воздействия и деградации природной среды, несмотря на возможный кратковременный рост производства, с одной стороны, снижаются возможности общества по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве, а с другой стороны, наносится ущерб здоровью самого человека2.

При оценке значения сельскохозяйственного природопользования нельзя забывать еще об одном факторе – социальном. Как известно, сельскохозяйственное производство является основным источником обеспечения трудовой занятости сельского населения. Поэтому используемые в сельском хозяйстве природные ресурсы выступают, по сути, не только главным средством сельскохозяйственного производства, но и основой жизнеобеспечения сельского общества, тем более в условиях недостаточности, а порой и просто отсутствия государственной поддержки села. Рациональное сельскохозяйственное природопользование служит, таким образом, опорой устойчивого развития сельских территорий.

Тем не менее по ряду причин экономического, технологического, социального, правового характера на фоне охватившего сельскохозяйственное производство кризиса положение дел в сфере использования природных ресурсов в сельском хозяйстве остается крайне сложным. За счет роста населенных пунктов, размещения промышленных объектов и по иным причинам за последние пятнадцать лет из сельскохозяйственного оборота выбыло более 15 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий. Более 56 млн. гектаров пашни характеризуются низким содержанием гумуса1. Чрезмерной механизацией и химизацией сельскохозяйственного производства, проведением научно необоснованных мелиоративных мероприятий, нарушением при проведении сельскохозяйственных работ санитарного законодательства и законодательства об охране окружающей среды не только наносится огромный ущерб непосредственно используемым в сельском хозяйстве природным ресурсам и объектам, но и оказывается негативное воздействие на окружающую среду в целом.

Полагаем, однако, что реализация приоритетного национального проекта «Развитие АПК», а также продолжающие острые дискуссии относительно условий (в том числе и касающихся государственной поддержки отечественного АПК) вступления России в ВТО свидетельствуют о возрастающем интересе государства к поддержке собственного сельскохозяйственного производства. С еще большей уверенностью можно сказать, что в силу вышеупомянутых причин продолжающееся реформирование аграрных отношений неизбежно сопряжено с определенными трудностями.

Необходимость разрешения всего комплекса проблем, возникших и возникающих в сфере сельскохозяйственного производства и природопользования, ставит серьезные задачи перед правовым регулированием указанной сферы общественных отношений, а также перед наукой природоресурсного, аграрного и экологического права. Среди упомянутых задач здесь необходимо выделить, во-первых, поиск и поддержание в правотворчестве разумного баланса в обеспечении различных интересов вокруг использования природных ресурсов в сельском хозяйстве, и, во-вторых, совершенствование государственного управления природопользованием, в том числе путем разработки и внедрения новых и усовершенствования действующих правовых средств по обеспечению реализации прав и выполнению обязанностей сельскохозяйственных природопользователей.

Все эти факторы обусловили выбор автором темы диссертационного исследования, а также определили актуальность работы.

Состояние разработанности темы и научная новизна исследования. Тема использования природных ресурсов в сельском хозяйстве не является новой для науки природоресурсного, аграрного и экологического права. Правовое регулирование использования отдельных видов природных ресурсов в сельском хозяйстве подробно исследовалось в научной литературе, основанной на законодательстве СССР и практике его применения: в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Ю.Г. Жарикова «Теоретические проблемы права сельскохозяйственного землепользования в СССР» (1973 г.), в монографии Л.А. Заславской «Законодательство о колхозных лесах» (1974 г.), а также в кандидатских диссертациях А.А. Лемешенко «Правовое регулирование рационального использования пастбищ» (1976 г.), В.В. Янчука «Правовой режим пахотных угодий (на материалах Украинской ССР)» (1982 г.), Т.Г. Калиниченко «Право сельскохозяйственного водопользования» (1984 г.).

Значительная часть исследований и выводов авторов названных работ и поныне сохраняет свою актуальность. Однако как в этих работах, так и в ряде более поздних исследований1 предметом исследования преимущественно выступают правовые отношения по использованию в сельском хозяйстве отдельных видов природных ресурсов (земель, водных объектов, лесов), а не природной среды в целом как интегрированного объекта природоресурсных отношений.

Диссертационным исследованием последних лет, непосредственным предметом которого стало правовое регулирование использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в сфере аграрного производства, является диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Л.Ф. Усмановой «Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики» (2000 г.).

Приоритетом в указанном исследовании (как по значению, так и по мере освещения), на наш взгляд, пользуются правоотношения по охране окружающей среды в аграрном секторе экономики, поэтому в его рамках не в полной мере оказались выраженными специфика и значение правоотношений по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве.

В последнее время приняты новые Земельный кодекс РФ (2001), Водный кодекс РФ (2006), Лесной кодекс РФ (2006), Закон об охране окружающей среды (2002), существенные изменения внесены в Налоговый кодекс РФ и другие законодательные акты, вступили в силу Закон о развитии сельского хозяйства (2007) и другие законы.

Развитие природоресурсного законодательства, законодательства об охране окружающей среды и законодательства о сельском хозяйстве, требует, по мнению диссертанта, нового научного анализа правоотношений (в том числе правовых норм) по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве как самостоятельной совокупности отношений, выработке рекомендаций по совершенствованию соответствующего правового регулирования и практики применения нормативных предписаний. Структура и содержание данного исследования также должны исходить из принципа единства интеграции и дифференциации в анализе права природопользования в сельском хозяйстве в зависимости от объекта регулируемых данным правом общественных отношений.

Исходя из изложенного, автором настоящего исследования определяется его структура и содержание. Особое внимание в настоящей работе уделено также отдельным проблемам реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей.

Предмет диссертационного исследования. Предмет настоящего исследования составляют нормы права, закрепляющие права и обязанности сельскохозяйственных товаропроизводителей по использованию природных (земельных, лесных, водных) ресурсов в сельскохозяйственном производстве, а также ряд правовых требований по обеспечению эффективности реализации указанных прав и исполнения обязанностей.

В предмет исследования не включаются права и обязанности сельскохозяйственных товаропроизводителей по использованию иных природных ресурсов – объектов животного мира, недр и атмосферного воздуха по следующим причинам.

Во-первых, что касается основных видов пользования объектами животного мира, включая водные биоресурсы, – охоты и рыболовства, то в силу значительного числа присущих им особенностей есть все основания отнести их к самостоятельным сферам общественного производства, выходящим за пределы сельского хозяйства. В охоте и рыболовстве природопользование обусловлено задачей присвоения (добычи) созданного самой природой продукта, в сельском хозяйстве решающее значение имеет использование природных (земельных, водных, лесных) ресурсов в качестве необходимых средств производства.

Формально юридическое разграничение сельского хозяйства и охоты и рыболовства можно встретить, например, в п.3 ст.346.2 ч.II Налогового кодекса РФ, согласно норме которого вылов рыбы и других водных биологических ресурсов (об охотничьих трофеях даже речь не идет) по общему правилу не относится к сельскохозяйственной продукции. Исключение, связанное с целью упрощения налогообложения, сделано только для вылова рыбы и других водных биологических ресурсов градо- и поселкообразующими российскими рыбохозяйственными организациями1.

Во-вторых, использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира (почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений и других), хотя и имеет место в сельском хозяйстве, также не рассматривается, по крайней мере, обособленно, в настоящем исследовании, поскольку представляет собой скорее предмет биологии, почвоведения и иных естественных наук, нежели исследования собственно юридического.

В-третьих, отношения по использованию недр и атмосферного воздуха, возникающие в сфере сельскохозяйственного производства, не обладают столь выраженной спецификой, чтобы выделить их из общности правоотношений по недропользованию и использованию атмосферного воздуха. Поэтому основу предмета исследования составляет прежде всего и главным образом совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по использованию в сельском хозяйстве земель, водных объектов и лесов как элементов единой природной среды.

Для раскрытия и детального определения предмета настоящего исследования автором анализируются:

– система законодательных и иных нормативно-правовых актов (в том числе утративших силу), в которых содержатся нормы права, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве и отношения обеспечительного характера;

– акты реализации вышеуказанных норм права, в том числе акты применения права, включая судебные;

– научные идеи, теории, взгляды, исследования в отношении правовой, экономической, экологической, социальной, собственно аграрной сторон сельскохозяйственного природопользования;

– зарубежный опыт правового регулирования отношений по использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в уточнении теоретических положений и развитии научного представления о нормах права, закрепляющих права и обязанности сельскохозяйственных товаропроизводителей по использованию природных ресурсов и обеспечивающих их (прав и обязанностей) реализацию и исполнение, а также в разработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию и применению положений законодательства, регулирующего использование природных ресурсов в сельском хозяйстве.

Для достижения цели исследования автор решал следующие задачи:

– выявить общее и особенное в правовом регулировании отдельных видов сельскохозяйственного природопользования;

– проанализировать систему законодательных и иных нормативных актов (в том числе, утративших силу), регулирующих сельскохозяйственное природопользование, установить возможные пробелы и противоречия;

– дать научную оценку существующим теоретическим положениям по проблемам природопользования в сельском хозяйстве;

– обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы: формально-логический, системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический; а также частнонаучные методы: сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, толкования.

Общую часть теоретической основы диссертации представляют собой научные исследования С.С. Алексеева, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.С. Пиголкина в области общей теории государства и права, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, А.Е. Постникова, Ю.А. Тихомирова в области конституционного и административного права.

Специальной теоретической основой настоящего исследования являются труды ученых – специалистов по теории природоресурсного, аграрного и экологического права: Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Д.Б. Горохова, В.К. Григорьева, Ю.Г. Жарикова, Л.А. Заславской, И.А. Иконицкой, Т.Г. Калиниченко, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, И.Ф. Панкратова, Г.Н. Полянской, Н.А. Сыродоева, А.М. Турубинера, Л.Ф. Усмановой, Г.В. Чубукова, Ю.С. Шемшученко и других.

Особую часть теоретической основы диссертации составили работы ученых в области экономики природопользования, экологии и сельскохозяйственных наук: С.Н. Бобылева, Е.Г. Лысенко, А.В. Чаянова, А.В. Яблокова.

В информационно-практическую основу исследования легли сообщения, доклады, концепции, статистические данные, размещенные на сайтах Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в информационной сети Интернет (www.mcx.ru; www.kadastr.ru).

Основные теоретические положения, выносимые на защиту:

1. Под правом природопользования в сельском хозяйстве как правовым институтом природоресурсного права диссертантом предлагается понимать совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, характеризующиеся одновременно следующими признаками: а) одна из сторон указанных отношений обязательно представлена лицами, которые в установленном законом порядке приобрели право пользования природными ресурсами; б) опосредующие процесс рационального и экономически соизмеримого использования ими природных ресурсов в качестве основных средств производства в сельском хозяйстве.

При этом под рациональным понимается всестороннее и с учетом экологических взаимосвязей между различными компонентами природной среды использование природных ресурсов. Экономически соизмеримое природопользование – использование такого количества (объема) природных ресурсов, которое соответствует финансово-экономическому состоянию природопользователей.

2. По мнению диссертанта, учет органами государственной власти и местного самоуправления материально-технических, кадровых и иных экономических возможностей сельскохозяйственных товаропроизводителей при принятии решений о предоставлении (приобретении) им прав на природные ресурсы позволит во многом предупредить нерациональное природопользование.

В связи с этим диссертантом предлагается дополнить порядок приобретения прав на природные ресурсы, в том числе и главным образом находящиеся в государственной собственности, для ведения сельского хозяйства представлением заявителем в уполномоченный на предоставление прав на природные ресурсы орган государственной власти или местного самоуправления декларации природопользователя. В этой декларации отражались бы сведения о финансово-экономическом состоянии заявителя и предполагаемых затратах на рациональное использование природных ресурсов.

Для расчета финансово-экономического состояния заявителей и предполагаемых затрат на рациональное использование ими природных ресурсов, сведения о которых должны быть отражены в декларациях природопользователей, и определения соизмеримости сельскохозяйственного природопользования предлагается разработать и нормативно закрепить (на уровне нормативных актов Министерства сельского хозяйства совместно с Министерством природных ресурсов) соответствующие методики.

3. Для реализации экосистемного подхода в правовом регулировании природопользования в сельском хозяйстве необходимо гармоничное развитие земельного, водного и иного природоресурсного законодательства в части закрепления прав и обязанностей сельскохозяйственных природопользователей.

В связи с этим предлагается закрепить (в рамках отдельной статьи Водного кодекса РФ) специальный круг прав и обязанностей сельскохозяйственных водопользователей. При этом обосновывается целесообразность включения в предлагаемый перечень обязанности сельскохозяйственных водопользователей использовать предоставленные для нужд сельскохозяйственного производства водные объекты, аналогичной предусмотренной земельным и гражданским законодательством обязанности обладателей земельных прав использовать для сельскохозяйственного производства земельные участки, предназначенные для этой цели.

4. В целях обеспечения рационального использования земельного фонда в целом и земель сельскохозяйственного назначения в частности необходимо усовершенствовать систему мер по переводу малопригодных для сельскохозяйственного производства земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель, прежде всего, земель лесного и водного фондов, земель особо охраняемых территорий и объектов.

Для этого предлагается предусмотреть порядок указанного перевода не только по ходатайству заинтересованного лица, но и по инициативе специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих функции по планированию и организации рационального использования земель и их охраны в системе землеустроительных мероприятий. Указанная инициатива должна основываться на плановом (систематическом) мониторинге сельскохозяйственных угодий, в том числе оценке их качественного состояния, а также учитывать их социально-экономическое значение.

5. В целях обеспечения доступности древесины и иных древесных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей целесообразно предусмотреть в законодательстве особый порядок предоставления лесных участков в составе земель лесного фонда для заготовки древесины и иных древесных ресурсов для собственных нужд сельскохозяйственных товаропроизводителей, например, на праве безвозмездного срочного пользования независимо от принадлежности того или иного сельскохозяйственного товаропроизводителя к кругу субъектов права безвозмездного срочного пользования, определенному земельным законодательством.

Это связано, с одной стороны, с тем, что заготовка древесины для собственных нужд сельскохозяйственных товаропроизводителей осуществляется не с целью непосредственного извлечения прибыли от реализации заготовленной древесины, а имеет важное вспомогательное (обеспечительное) значение для сельскохозяйственного производства. С другой стороны, экономическое положение большинства сельскохозяйственных товаропроизводителей не позволяет им конкурировать с промышленными лесозаготовителями на аукционах на право заключения договоров аренды лесных участков или купли-продажи лесных насаждений.

6. По мнению диссертанта, правовое регулирование приоритетного национального проекта «Развитие АПК» должно осуществляться с учетом возможного негативного влияния интенсивного развития животноводства на состояние используемых в сельскохозяйственном производстве природных ресурсов. Поэтому в числе мер поддержки развития животноводства представляется целесообразным предусмотреть меры поощрения рационального природопользования в сельском хозяйстве. Например, возможно распространить механизм субсидирования процентных ставок не только на кредиты, получаемые на строительство и реконструкцию животноводческих комплексов, но и на кредиты, получаемые на приобретение и мелиорацию пастбищ и иных сельскохозяйственных угодий.

Научно-практическое значение диссертации заключается в том, что сделанные в ней выводы могут быть использованы для развития правового регулирования и научных исследований, толкования уже существующих правовых норм в сфере как природопользования в сельском хозяйстве, так и использования природных ресурсов в иных отраслях общественного производства. Структура и содержание диссертационного исследования могут найти применение при разработке специальных учебных курсов, при преподавании природоресурсного и аграрного права.

Апробация результатов диссертационного исследования. Исследование было проведено и обсуждено в отделе природоресурсного, аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Тезисы и предложения, содержащиеся в диссертации, излагались в публикациях диссертанта, а также в докладах на научно-практических конференциях: «Проблемы реализации закона» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», 2004 г.); «Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Государственный университет по землеустройству, 2004 г.); «Публичные и частные интересы в российском законодательстве» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2005 г.). Отдельные выводы автора, сделанные в ходе работы над диссертацией, обсуждались на Одиннадцатой (Соловецкие острова) и Двенадцатой (г. Анапа) Всероссийских Школах молодых ученых-юристов (Юридический факультет Московского Государственного университета имени М.В. Ломоносова, 2006 и 2007г.г.).

Структура диссертационного исследования обуславливается актуальностью темы исследования, целью и задачами диссертации и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и материалов судов по теме исследования и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы диссертации, кратко характеризуется состояние ее научной разработанности, определяются предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая, методологическая и информационно-практическая основы, научная новизна диссертации и ее научно-практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования, а также формулируются основные положения диссертации, выносимые на защиту.

Первая глава «Теоретические основы права природопользования в сельском хозяйстве» посвящена общим теоретическим вопросам права природопользования в сельском хозяйстве в целом независимо от особенностей его различных видов. Особое внимание в ней уделено определению понятия права природопользования в сельском хозяйстве, общего содержания указанного права, а также методам правового регулирования сельскохозяйственного природопользования.

В первом параграфе «Понятие права природопользования в сельском хозяйстве» анализируются разработанные ранее научные подходы к определению понятий как права природопользования в целом, так и его отдельных видов, в том числе права сельскохозяйственного землепользования. Исследуются характер соотношения права природопользования и титульных прав на природные ресурсы, а также понятия «рационального» и «комплексного» природопользования применительно к сельскому хозяйству.

Правовое регулирование рационального сельскохозяйственного природопользование рассматривается с учетом как экономических, так и экологических интересов общества. Экономическая эффективность сельскохозяйственного природопользования выражается, прежде всего, в использовании всех или большинства полезных свойств природных ресурсов в целях сельскохозяйственного производства, в том числе таких свойств, с помощью которых оказывается влияние на сельскохозяйственные качества (ценность) иных природных ресурсов. В экологическом смысле рациональность природопользования в сельском хозяйстве означает учет влияния использования одного вида природных ресурсов на качественное состояние других видов. Примером экономически и экологически рационального природопользования в сельском хозяйстве является создание с применением гидро- и лесомелиоративных мероприятий, то есть с использованием водных объектов и лесов, культурных сельскохозяйственных угодий, выступающих в совокупности с лесами, водными и иными природными объектами как единая природно-сельскохозяйственная среда.

Одним из способов (форм) отражения и развития в правовом регулировании критериев рациональности сельскохозяйственного природопользования может стать закрепление в законодательстве понятия «комплексное природопользование в сельском хозяйстве». Под этим понятием предлагается понимать вид специального природопользования: а) направленного на удовлетворение, как правило, экономических интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей, б) заключающегося в использовании природно-ресурсного потенциала отдельных природно-сельскохозяйственных районов, в) осуществляемого с учетом состояния окружающей среды на территориях природно-сельскохозяйственных районов, г) направленного на обеспечение суммарного (всеми природопользователями и по всем видам воздействий) соблюдения нормативов допустимого воздействия на окружающую среду на территориях отдельных природно-сельскохозяйственных районов.

В итоге диссертантом предлагается определение права природопользования в сельском хозяйстве.

Во втором параграфе «Общее содержание права сельскохозяйственного природопользования» объясняется определенная общность в содержании прав пользования отдельными природными ресурсами в сельском хозяйстве, коренящаяся как в единстве и взаимосвязи природных ресурсов как элементов единого целого – природной среды, так и в однотипности задач, встающих перед субъектами в процессе пользования природными объектами1. Этим же обуславливаются и общие принципы природопользования, в зависимости от которых предлагается классификация общих прав и обязанностей сельскохозяйственных земле-, лесо- и водопользователей.

В параграфе также исследуются публично-правовые ограничения природопользования и их соотношение с установленными законом обязанностями природопользователей. Диссертантом подчеркивается необходимость правового разграничения обязанностей субъектов права природопользования и ограничений использования ими природных ресурсов.

Под ограничениями использования природных ресурсов в сельском хозяйстве в диссертации понимаются устанавливаемые на основании федеральных законов индивидуальными актами применения права уполномоченных органов и должностных лиц ограничения обычных возможностей (обычно допускаемой хозяйственной деятельности), предоставленных правом природопользователю, осуществляемые в исключительных случаях, связанных с установлением особого правового режима отдельных территорий или с самим субъектом природопользования (например, с нарушителем законодательных предписаний). В отличие от ограничений использования природных ресурсов сельскохозяйственными товаропроизводителями их обязанности предусматриваются непосредственно в нормативно-правовых актах и носят всеобщий характер.

Во второй главе «Правовое регулирование отдельных видов природопользования в сельском хозяйстве» исследуются структура и особенности отдельных видов права природопользования в сельском хозяйстве в зависимости от вида используемых природных ресурсов: права сельскохозяйственного землепользования, лесопользования и водопользования. При этом указанные виды права сельскохозяйственного природопользования рассматриваются не «оторвано» друг от друга, а как составляющие единого права – права природопользования, что обусловлено тесной взаимосвязью и взаимовлиянием использования одних природных ресурсов на состояние других.

В первом параграфе «Право сельскохозяйственного землепользования», как и во всем исследовании, предпринимается попытка рассмотреть право сельскохозяйственного землепользования в составе сложноорганизованного целого – права природопользования в сельском хозяйстве. Рациональным может считаться не просто экономически продуктивное землепользование в сельском хозяйстве, но и осуществляемое вместе с тем с учетом возможного воздействия, в том числе негативного, хозяйственной деятельности субъектов аграрного производства на качественное состояние не только самих земель, но и иных природных ресурсов или окружающей среды в целом. В связи с этим первостепенная задача права сельскохозяйственного землепользования видится в том, чтобы обеспечить рациональность в обозначенном смысле использования земель, а вместе с ними и иных природных ресурсов в сельскохозяйственном производстве. Этой задаче должны быть подчинены права и обязанности сельскохозяйственных землепользователей.

Особое внимание уделено проблеме сохранения сельскохозяйственных угодий, предотвращению их вывода из сельскохозяйственного оборота. Сравнительно-правовой анализ зарубежного (США, Германии) и отечественного законодательства в этом вопросе позволяет прийти к выводу о том, что тенденция сокращения количества земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, характерна не только для России, но и для других, в том числе развитых, стран. Что принципиально, потери сельскохозяйственной продукции, вызванные сокращением сельскохозяйственных угодий, в развитых странах компенсируются за счет повышения качества использования существующих угодий.

Отдельно отмечается, что дифференциация правового регулирования отдельных видов сельскохозяйственного землепользования основывается на особенностях сельскохозяйственных угодий (пашня, сенокосы, пастбища) как главного средства производства в сельском хозяйстве и природного объекта, поскольку именно эти особенности, главным образом, определяют характер и специфику землепользования.

В связи с чем в правовом регулировании сельскохозяйственного землепользования следует выделять правила использования: а) пашни, б) пастбищ, в) сенокосов и т.д. Каждый из перечисленных видов правил в свою очередь подразделяется на подвиды, например, правила по использованию особо ценных сельскохозяйственных угодий и правила по использованию сельхозугодий, не относящихся к особо ценным. Вместе с этим правовое регулирование сельскохозяйственного землепользования в целом распадается на две большие части, востребуемые соответственно в двух отраслях сельскохозяйственного производства – растениеводстве и животноводстве.

Во втором параграфе «Правовое регулирование использования лесных участков в сельскохозяйственных целях» осуществлен сравнительно-исторический анализ правового регулирования сельскохозяйственного использования лесов. Одним из основных недостатков лесного законодательства, непосредственно предшествовавшего (Лесной кодекс РФ 1997 года) действующему, в регулировании сельскохозяйственного лесопользования являлась недостаточная правовая определенность закрепленного в нем понятия «участки лесного фонда, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций». С одной стороны, неуточненным оставался вопрос, о каких сельскохозяйственных организациях идет речь и какие сельскохозяйственные организации (и почему только сельскохозяйственные организации?) в новых условиях могут быть пользователями этих лесов. С другой стороны, участки лесного фонда, могли выбыть из владения сельскохозяйственных организаций, например, при передаче их в аренду иным лесопользователям, в связи с чем возникал вопрос о сохранении за ними в дальнейшем правового режима участков лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций.

Действующий Лесной кодекс РФ снял все вопросы о субъекте и объекте права сельскохозяйственного лесопользования. Обратиться за предоставлением лесных участков в пользование для ведения сельского хозяйства могут все граждане и юридические лица. К объектам прав сельскохозяйственных лесопользователей отнесены все лесные участки, за исключением тех, использование которых для ведения сельского хозяйства ограничено или запрещено законом, например, зеленых зон и лесопарков.

Вместе с тем в отличие от ранее действовавшего законодательства действующий Лесной кодекс РФ установил, что заготовка древесины, в том числе для собственных нужд сельскохозяйственных товаропроизводителей, возможна только на основании договоров аренды лесных участков или договоров купли-продажи лесных насаждений по результатам лесных аукционов, за исключением договоров купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины для собственных нужд граждан (ч. 8 ст. 29, ч. 1 ст. 74, ч. 1 ст. 77).

В третьем параграфе «Право сельскохозяйственного водопользования» определяются предмет и особенности права сельскохозяйственного водопользования, а также отмечается его тесная взаимосвязь с правом сельскохозяйственного земле- и лесопользования.

Специфика сельскохозяйственного водопользования во многом определяется его назначением, связанным главным образом с необходимостью перемещения (транспортировки) больших объемов водных ресурсов на большие расстояния «открытым» способом. Для транспортировки водных ресурсов, как правило, применяются специально созданные для этой цели искусственные водные объекты – магистральные и внутрихозяйственные каналы, сосредоточение вод в которых обладает непосредственной, «открытой» связью с иными природными ресурсами. Целевой характер использования этих водных объектов, с точки зрения диссертанта, предполагает наличие специальных прав и обязанностей сельскохозяйственных водопользователей по их использованию. Логичным, например, представляется, право на преимущественное использование для нужд сельского хозяйства магистральных и внутрихозяйственных каналов, созданных для этих целей. К специальным обязанностям сельскохозяйственных водопользователей можно отнести обязанности принимать меры по сокращению потерь на фильтрацию, испарение и нерациональный сброс водных ресурсов, а также дополнительные меры по защите иных природных ресурсов, например, меры по предупреждению попадания рыбы в мелиоративные каналы из водохозяйственных водоемов.

Отмеченные особенности сельскохозяйственного водопользования, по мнению диссертанта, заслуживают придания им юридического значения, а также являются основанием для специального законодательного закрепления (в рамках отдельной статьи) упомянутых выше прав и обязанностей сельскохозяйственных водопользователей. В действующем Водном кодексе РФ, к сожалению, в отличие от предшествующего Водного кодекса РФ не нашлось места не только для закрепления специального круга прав и обязанностей сельскохозяйственных водопользователей, но и для указания на использование водных объектов для сельского хозяйства в качестве самостоятельного, обусловленного соответствующей целью вида водопользования.

В третьей главе «Развитие законодательного регулирования природопользования в сельском хозяйстве» исследуются проблемы эффективности реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей, а такжев контексте эволюции в последнее время федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, посвященного сельскохозяйственному природопользованию, рассматриваются предложения по их совершенствованию.

В первом параграфе «Проблемы эффективности реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей» анализируются проблемы совершенствования правового механизма обеспечения реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей. При этом указанный механизм определяется как совокупность специальных правовых средств, воздействующих на реализацию прав и исполнение обязанностей сельскохозяйственных природопользователей на этапах подготовки, осуществления, а в отдельных случаях и по завершении процессов использования природных ресурсов в сельском хозяйстве с целью достижения максимального экономического результата, положительного социального эффекта с учетом требований по охране окружающей среды.

По мнению диссертанта, существующий правовой механизм обеспечения реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей испытывает определенный дефицит средств предупреждения (на этапе подготовки процесса использования природных ресурсов) неисполнения или ненадлежащего исполнения субъектами права аграрного природопользования своих обязанностей.

В связи с изложенным предлагается разработать и закрепить в законодательстве в качестве части общего механизма обеспечения реализации прав и исполнения обязанностей сельскохозяйственных природопользователей механизм, позволяющий органам государственной власти и местного самоуправления при принятии решений о предоставлении (приобретении) природных ресурсов в пользование сельскохозяйственных товаропроизводителей учитывать их адекватные возможности по рациональному использованию этих природных ресурсов.

Применение подобного механизма, с точки зрения диссертанта, позволит улучшить качество указанных управленческих решений с позиции реализации в них принципа экологического законодательства, запрещающего хозяйственную и иную деятельность, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализацию проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.

Дополнительно с его помощью могут решаться и задачи ограничения спекулятивного оборота природных ресурсов и навязывания реорганизуемым (приватизируемым) государственным предприятиям и учреждениям максимального объема природных ресурсов в целях получения в дальнейшем налоговых и арендных платежей, а также задача создания организационно-хозяйственных предпосылок для рационального использования и охраны природных ресурсов в сельскохозяйственном производстве.

В параграфе приводятся элементы и принципы действия предлагаемого механизма.

Во втором параграфе «Совершенствование федерального законодательства в регулировании сельскохозяйственного природопользования» исследуется опыт законодательного регулирования природопользования в сельском хозяйстве последних лет на федеральном уровне. Законодательство России, посвященное природоресурсным отношениям в сельском хозяйстве, развивается сегодня, как представляется, в двух взаимосвязанных основных направлениях. С одной стороны, законодатель заинтересован в поиске оптимального соотношения между государственно-правовым регулированием природопользования и сферой необходимой хозяйственной самостоятельности экономических субъектов – природопользователей. С другой стороны, пытается сбалансировать в процессе использования природных ресурсов обеспечение нередко конкурирующих (по крайней мере внешне) друг с другом общественных интересов в потреблении природных ресурсов и сохранении благоприятной окружающей среды.

В параграфе предпринимается попытка оценить возможное влияние приоритетного национального проекта «Развитие АПК» на качество использования природных ресурсов в сельскохозяйственном производстве. По мнению диссертанта, в приоритетном национальном проекте «Развитие АПК» недостаточно полно учтены последствия (главным образом негативные для качественного состояния природных ресурсов и их дальнейшего использования) реализации приоритетных мер, направленных на развитие животноводства и малых форм хозяйствования. Поэтому представляется целесообразным в числе мер государственной поддержки развития животноводства и малых форм хозяйствования особо предусмотреть меры поощрения рационального природопользования в сельском хозяйстве.

В третьем параграфе «Развитие законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего природопользование в сельском хозяйстве» предпринимается попытка систематизировать наиболее общие тенденции развития законодательства субъектов РФ, посвященного сельскохозяйственному природопользованию, исходя из предмета ведения и полномочий субъектов РФ, определенных Конституцией РФ (пункты «в», «г», «к» части 1 статьи 72) и федеральными законами (ст.10 ЗК РФ, ст.25 ВК РФ, ст.82 ЛК РФ).

К таким тенденциям, по мнению диссертанта, относятся: во-первых, конкретизация в законодательстве субъектов РФ путем детально-формальных критериев предусмотренных федеральными законами общих прав и обязанностей природопользователей применительно и с учетом специфики сельскохозяйственного природопользования в отдельно взятом субъекте Российской Федерации; во-вторых, дальнейшее определение в региональном законодательстве порядка использования природных ресурсов в сельском хозяйстве, находящихся в собственности (управлении) субъектов Российской Федерации, и, наконец, в-третьих, правовое регулирование иных вопросов аграрного природопользования, в том числе тех, которые прямо отнесены федеральным законодателем к сфере регионального правотворчества.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования.

 

По теме диссертации были опубликованы следующие работы автора:

1. Рецензия на комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Право и экономика, 2004, № 5. 0,1 п.л.

2. Обеспечение экономической состоятельности хозяйствующего субъекта как условие рационального природопользования // Сборник докладов научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов, соискателей Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации «Проблемы реализации закона». М., 2004. 0,4 п.л.

3. Вопросы согласования гражданского и земельного законодательства в регулировании имущественных земельных отношений // Сборник статей совместной научно-практической конференции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Государственного университета по землеустройству «Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе». М., 2004. 0,3 п.л.

4. Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе // Журнал российского права, 2005, № 3 (совместно с Царапкиной Ю.Е.). 0,3 п.л.

5. Проблемы правового регулирования использования участков лесного фонда в сельскохозяйственных целях // Аграрное и земельное право, 2005, № 4. 0,6 п.л.

6. Частные и публичные интересы в праве сельскохозяйственного землепользования // Сборник по материалам научно-практической конференции «Публичные и частные интересы в российском законодательстве». М., 2005. 0,4 п.л.

7. Признание прав граждан и юридических лиц на земельную долю // Адвокат, 2008, № 2. 0,4 п.л.

Общий объем – 2,5 п.л.

1 См.: Аграрное право. Учебник. Под ред. С.А. Боголюбова и Е.Л. Мининой. – М., 2007. С. 13.

2 Подробнее о факторах деградации природной среды в Российской Федерации, вызванных сельскохозяйственным (в общем контексте) производством, и задачах по преодолению их отрицательного воздействия на здоровье населения см.: Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р «Об экологической доктрине Российской Федерации» / СЗ РФ, 09.09.2002, № 36, ст. 3510.

 

1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы» / СЗ РФ, 06.03.2006, № 10, ст. 1101.

 

1 См., например: Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации / на материалах Тверской области /. Дисс. на соискание уч. степени к. ю. н. – М., 1998.

 

1 См. также §1 главы 1 о понятии сельскохозяйственного товаропроизводителя.

 

1 См.: Башмаков Г.С. Общее и особенное в содержании права природопользования, в кн. «Право природопользования в СССР». / Отв. ред. И.А. Иконицкая. – М., 1990. С.47.