Лекция 4. Развитие системы управления рисками таможенными средствами

В соответствии с философией Киотской конвенции, таможенный контроль, как способ обеспечения надлежащего применения таможенного законодательства и соблюдения предписаний других подзаконных и нормативных актов должен осуществляться при максимальном облегчении условий для международной торговли. Поэтому таможенный контроль должен ограничиваться минимумом, необходимым для достижения основных целей, и должен осуществляться на основе выборочности и при максимально возможном применении методов управления рисками.

Такая философия таможенного контроля основана на том, что все проверить и обеспечить полную достоверность сведений, представляемых таможенным органам, невозможно.

Поэтому ограниченные ресурсы таможенных органов необходимо использовать с наибольшей эффективностью и сосредоточить усилия на наиболее уязвимых операциях и поставках с точки зрения повышенного налогообложения, устойчивого характера нарушений, подрыва интересов отечественных товаропроизводителей, создания угрозы другим государственным интересам, защищать которые призвана таможенная служба.

С другой стороны, там, где рисков несоблюдения законодательства нет, либо где риски минимальны с точки зрения последствий возможных нарушений, нужно предлагать бизнесу самые упрощенные технологии таможенного оформления, не допускать неоправданных издержек предпринимателей, связанных с простоем транспортных средств, перевозкой товаров, их хранением на таможенном терминале.

В рекомендациях Всемирной таможенной организации о применении положений Киотской конвенции о таможенном контроле приводятся следующие основные определения, относящиеся к системе управления рисками:

риск- вероятность несоблюдения таможенного законодательства;

анализ рисков - систематическое использование имеющейся в наличии информации для определения частоты возможного возникновения ранее определенных рисков и оценки масштабов последствий в случае их возникновения;

оценка рисков - систематическое определение приоритетов в управлении рисками путем оценки и сравнения уровня рисков на основе заранее установленных стандартов, целевых уровней рисков или других критериев;

управление рисками - систематическое применение процедур и методов управления, обеспечивающих таможенную службу необходимой информацией для принятия соответствующих мер в отношении перемещений или отдельных товаров, которые представляют риск.

Применение нового подхода к таможенному контролю, основанного на применении методов управления рисками, позволит таможенным службам:

▪сосредоточить внимание на областях повышенного риска и тем самым более эффективно использовать свои ресурсы;

▪повысить возможности выявления таможенных правонарушений, а также участников внешней торговли, не соблюдающих требований таможенного законодательства;

▪предоставить законопослушным участникам внешней торговли более благоприятные условия;

▪ускорить торговлю и передвижения.

На реализации системы управления рисками основан и принцип выборочности таможенного контроля. В соответствии с этим принципом пределы контроля, применяемого в целях обеспечения соблюдения законов и правил, регулируемых таможенной службой, должны быть пропорциональны уровню оцененного риска.

Действующим российским таможенным законодательством воспринята приведенная выше философия таможенного контроля.

Согласно ТК о принципах проведения таможенного контроля предусмотрены:

− выборочность таможенного контроля;

− ограничение при проведении таможенного контроля только теми его формами, которые достаточны для обеспечения таможенного законодательства;

− использование при выборе объектов, форм и пределов таможенного контроля системы анализа и управления рисками;

− определение стратегии таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков.

Таким образом, в соответствии с ТК основой, регулирования таможенного контроля является принцип анализа и управления рисками, на основании которого должны выявляться товары, транспортные средства, лица и документы, подлежащие проверке, и определяться степень такой проверки.

Следующим важным принципом таможенного контроля, является принцип таможенного контроля на основе методов аудита (пост-контроль).

Под контролем на основе методов аудита понимается совокупность мер, при помощи которых таможенная служба убеждается в правильности заполнения деклараций на товары и достоверности указанных в них сведений, проверяя имеющиеся у причастных к декларированию лиц соответствующие книги учета счетов, документы, учетную документацию и коммерческую информацию.

Таможенная проверка (проверка товаров после выпуска) является важной частью современного таможенного контроля и содействия развитию торговли. С одной стороны он позволяет справиться с растущим объемом перемещений товаров, с другой - создает благоприятные условия для участников внешней торговли.

Пост-аудит обычно проводится в целях подтверждения соответствия сведений в отношении таможенной стоимости, происхождения товаров, тарифной классификации, освобождения от уплаты таможенных пошлин, возврата/возмещения сумм таможенных пошлин и т.д., однако при необходимости может затрагивать и другие области.

Без развитой системы пост контроля, т.е. отнесения контроля на время после выпуска товаров, говорить об ускорении таможенных формальностей и упрощении процедур немыслимо.

Принцип проверки достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств отражен в ТК, в соответствии с которой после выпуска товаров и (или) транспортных средств таможенные органы вправе осуществлять проверку достоверности заявленных при таможенном оформлении сведений.

Формой реализации принципа таможенного контроля, выраженного в проверке достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств, является таможенная проверка. Таможенная проверка, являющаяся одной из форм таможенного контроля, это, в том числе, проверка достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном декларировании, путем сопоставления этих сведений с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами, с другой информацией лиц.

Таможенная проверка проводится и еще с одной целью - целью проверки факта выпуска товаров как такового, т.е. легальности (с точки зрения таможенного оформления) нахождения товаров у проверяемого лица.

Помимо названных выше принципов таможенного контроля (выборочность, анализ и управление рисками, пост-аудит), которые относятся к основе современного таможенного контроля, необходимо указать еще две составляющих современного таможенного контроля: сотрудничество таможенных служб и заключение ими соглашений о взаимной помощи в целях совершенствования таможенного контроля, а также сотрудничество таможенных служб с участниками внешней торговли и заключение с ними меморандумов о взаимопонимании в целях совершенствования таможенного контроля. Обмен информацией, полученной на основе взаимной, административной помощи таможенных служб, может, в частности, содействовать и в управлении рисками. Информация, предоставленная таможенной службой другого государства, по собственной инициативе или по запросу, является дополнительным, очень точным источником, на котором можно базировать анализ рисков.

Что касается сотрудничества таможенных служб с участниками внешнеэкономической деятельности, то в деле достижения надлежащего баланса между эффективностью контроля и упрощением условий для торговли таможенные службы в качестве своих партнеров видят законопослушных участников внешней торговли.

При проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства.

При выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками (СУР). При этом под риском понимается вероятность несоблюдения таможенного законодательства.

Система управления рисками основывается на эффективном использовании ресурсов таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства:

- имеющих устойчивый характер;

- связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах;

- подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей;

- затрагивающих другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы.

Таможенные органы применяют методы анализа рисков для определения товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки. ФТС России определяет стратегию таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков.

Управление рисками - это основной базисный принцип современных методов таможенного контроля. Этот метод позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников внешнеэкономической деятельности от излишнего бюрократического контроля. Процедуры, основанные на управлении рисками, позволяют контролировать производство таможенного оформления на участках, где существует наибольший риск, позволяя основной массе товаров и физических лиц сравнительно свободно проходить через таможню.

Четырехуровневая система администрирования, созданная в российской таможенной службе (ФТС России, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты), объединенная в единую информационную сеть, создает условия для построения эффективной СУР. Положительный результат применения в деятельности таможенных органов СУР подтверждает опыт работы таможенных органов зарубежных стран.

Основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование СУР, закреплены в Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации.

СУР предполагает быть одной из основных составляющих в работе по приведению процедур таможенного контроля в РФ в соответствие критериям качества таможенного администрирования, которые предусмотрены стандартами Всемирной торговой организации ВТО, что приведет к сокращению времени таможенного оформления; обеспечит прозрачность и предсказуемость работы таможенных органов для участников внешнеэкономической деятельности; установит партнерский подход в отношениях таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности.

Система управления рисками предполагает использование таких понятий как риск, анализ риска, товары риска, товары прикрытия, объекты анализа, область риска, индикаторы риска, оценка риска, профиль риска, прямые и косвенные меры по минимизации рисков, управление риском, стратегическое управление, оперативное управление, тактическое управление.

Анализ риска - систематическое использование имеющейся у таможенных органов информации для определения причин и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки возможных последствий несоблюдения таможенное законодательства Российской Федерации. Риски разделяются на два типа: выявленный и потенциальный. Выявленный риск является фактом, т.e. известным риском, когда нарушение законодательства Российской Федерации уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте. Потенциальный риск - это риск, который не проявил себя, но условия для его возникновения существуют.

Товары риска - товары, перемещаемые через таможенную границу и в отношении которых выявлены риски либо существуют потенциальные риски.

Товары прикрытия - товары, которые с достаточной степенью вероятности могут заявляться (декларироваться) вместо товаров риска.

Область риска - отдельные сгруппированные объекты анализа, в отношении которых требуется применение отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также повышение эффективности качества таможенного администрирования.

Индикаторы риска - определенные критерии с заданными заранее параметрами, отклонение от которых позволяет осуществлять выбор объекта контроля.

Оценка риска – систематическое определение вероятности возникновения риска и последствий нарушений таможенного законодательства в случае его возникновения.

Профиль риска - совокупность сведений об области риска, индикаторов риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации риска. В зависимости от региона применения профиль риска по видам делится на общероссийский, региональный и зональный.

Управление риском - систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, а также контролю за применением таможенных процедур и таможенных операций, предусматривающая непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся у таможенных органов информации.

Стратегическое управление - определение областей риска с наибольшей вероятностью потенциально возможного нарушения таможенного законодательства и наибольшей величиной ущерба в случае возникновения рисков (тенденции, закономерности), а также разработка и внедрение соответствующих мер по их предотвращению или минимизации на уровне всей таможенной службы Российской Федерации.

Существенный признак:

1) признак, который обязательно принадлежит предмету при всех условиях, без которого данный предмет существовать не может и который выражает коренную природу предмета и тем самым отличает его от предметов других видов и родов;

2) признак, из значения которого можно логическими рассуждениями вывести знание других признаков того же предмета, так как все признаки предмета, кроме самых случайных, закономерно связаны между собой.

Оперативное управление - определение локальных областей риска с наибольшей вероятностью потенциально возможного нарушения таможенного законодательства и наибольшей величиной ущерба в случае возникновения рисков, характерных для отдельных лиц, товаров и (или) таможенных органон, и том числе распределение компетенции таможенных органов по принятию решений.

Тактическое управление - определение областей риска, характерных для краткосрочных ситуаций, конкретных лиц, партий товаров.

Объекты анализа:

− товары, находящиеся под таможенным контролем или выпущенные для свободного обращения на таможенной территории Российской Федерации;

− транспортные средства, используемые в международных перевозках для платной перевозки лиц либо для платной или бесплатной промышленной, или коммерческой перевозки товаров;

− сведения, содержащиеся в транспортных (перевозочных), коммерческих и таможенных документах;

− сведения, содержащиеся в договорах международной купли-продажи или других видах договоров, заключенных при совершении внешнеэкономической сделки, а в случае совершения односторонних внешнеэкономических сделок - иных документов, выражающих содержание таких сделок;

− деятельность лиц, выступающих в качестве, достаточном в соответствии с гражданским и (или) таможенным законодательством для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем;

− деятельность таможенных брокеров (представителей), владельцев складов временного хранения и таможенных складов, а также перевозчиков, в том числе таможенных;

− результаты применения форм таможенного контроля;

− таможенные органы.

Основными задачами системы управления рисками являются:

− создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование СУР;

− разработка методик (программ) по выявлению рисков;

− определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков;

− выявление причин и условий, способствующих совершению таможенных правонарушений;

− оценка возможного ущерба в случае возникновения потенциальных рисков и ущерба при выявленных рисках;

− определение возможности предотвращения или минимизации рисков, а также определение требуемых ресурсов и разработка предложений по их оптимальному распределению;

− разработка и применение методик оценки эффективности применяемых мер;

− разработка и практическая реализация мер по предотвращению или минимизации рисков;

− контроль за практической реализацией мер по предотвращению или минимизации рисков;

− оценка эффективности применяемых мер по управлению рисками и корректировка управленческих решений;

− накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также о причинах и условиях, способствующих совершению таможенных правонарушений, с целью выработки предложений по модернизации стратегии таможенного контроля.

СУР основывается на следующих базовых принципах, обеспечивающих решение основных задач таможенной службы:

− принцип целевой направленности, заключающийся в подчинении всех задач таможенной службы и способов их решения в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства;

− принцип целостности, заключающийся в разработке и использовании структурными подразделениями ФТС России функциональных подсистем управления рисками как элементов единой системы таможенной службы;

− принцип информационного единства, заключающийся в совместимости информационных источников и единых подходов к процедурам их обработки и анализа, а также взаимосвязи информации как по вертикали, так и по горизонтали, на всех уровнях таможенного администрирования (ФТС России, РТУ, таможня, таможенный пост);

− принцип законности, заключающийся в соответствии принимаемых мер по предотвращению или минимизации рисков действующему законодательству РФ;

− принцип единства управления рисками, заключающийся в определении единых подходов к принятию управленческих решений по принимаемым мерам по предотвращению или минимизации рисков.

Основываясь на указанных принципах, СУР обеспечит организацию эффективного таможенного контроля, осуществляемого на основе выборочности.

Это позволит таможенным органам:

− сосредоточить внимание на наиболее важных и приоритетных направлениях работы и, следовательно, обеспечить более эффективное использование имеющихся ресурсов;

− увеличить возможности по выявлению и прогнозированию нарушений таможенного законодательства;

− оказать благоприятные условия лицам, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность и соблюдающим таможенное законодательство;

− ускорить перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу;

− сформировать единое информационное обеспечение функциональных подсистем управления рисками структурных подразделений ФТС России и объединить их в единую систему таможенной службы.

Применение СУР предполагает реализацию нескольких ее элементов:

1. Сбор и обработка информации о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу РФ.

Данный элемент предусматривает сбор и обработку всей существующей информации из различных источников о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу, в том числе информации:

− статистической о перемещаемых товарах и транспортных средствах через таможенную границу, а также сравнение внутренней статистики РФ со статистикой стран-контрагентов;

− о производственно-экономическом потенциале стран-контрагентов;

− поступающей от иных правоохранительных и контрольных органов, в том числе от таможенных органов иностранных государств;

− о результатах оперативно-розыскной деятельности таможенных органов, а также специальной статистики о нарушениях таможенных правил;

− о правонарушениях и преступлениях в сфере таможенного дела;

− о деятельности лиц, выступающих в качестве, достаточном в
соответствии с гражданским и (или) таможенным законодательством для
совершения юридически значимых действий от собственного имени с
товарами, находящимися под таможенным контролем;

− о деятельности таможенных брокеров (представителей), владельцев
складов временного хранения и таможенных складов, а также перевозчиков,
в том числе таможенных;

− заявляемой при осуществлении таможенных операций;

− о расчетно-платежных отношениях по совершаемым внешне-экономическим сделкам;

− о транспортных логистических схемах.

Важнейшим фактором, определяющим обоснованность и эффективность принимаемых управленческих решений, является полнота, оперативность (своевременность) и достоверность информации, которая используется для разработки и реализации мер по предотвращению и минимизации рисков. Таможенные органы должны иметь доступ к надежным, достоверным и актуальным источникам информации и уметь эти сведения оценивать.

Системность и комплексность мероприятий по сбору, обобщению и анализу информации, наличие нескольких независимых источников информации, а также технология сбора информации, регламентирующая источники информации, периодичность обновления, пополнения баз данных и движение (оборот) информации в таможенных органах обеспечит максимальную достоверность и объективность получаемых результатов, а также принятие оптимальных решений для определения необходимых мер по предотвращению и минимизации рисков.

В качестве основных сведений для выявления и определения потенциальных рисков используются информационные ресурсы ФТС России.

Основные действия, связанные с анализом рисков, состоят из определения:

− совокупности условий и факторов, влияющих на риски;

− таможенных операций, при осуществлении которых существует вероятность совершения таможенного правонарушения;

− объектов анализа;

− критериев и параметров, характеризующих риски (количество перемещений, номенклатура товаров, получатель товаров и т.д.);

− индикаторов риска (граничных количественных показателей, определяющих необходимость применения мер по предотвращению или минимизации рисков);

− оценки возможной величины ущерба в случае возникновения рисков.

При разработке и реализации мер необходимо учитывать:

− прогноз результатов и определение возможных последствий планируемых мер и вероятности наступления этих последствий;

− анализ возможных мер по предотвращению или минимизации рисков, а по результатам - выбор оптимальных, предусмотренных действующим законодательством РФ.

СУР невозможна без отлаженной системы "обратной связи". Наряду с подготовкой и реализацией профилей рисков необходимо на постоянной основе осуществлять контроль за применением соответствующих форм таможенного контроля, анализ их эффективности, а по результатам – их корректировку.

Осуществляемые меры могут принести разный по величине эффект и оказать влияние на различные аспекты таможенной деятельности (совершенствование процедур таможенного контроля, фискальную, правоохранительную):

− пресечение незаконного перемещения товаров через таможенную границу РФ;

− на эффективность таможенного контроля;

− на полноту взысканных таможенных платежей;

− на ускорение товарооборота;

− на расходы таможенных органов и лиц, перемещающих товары, связанные с проведением таможенного контроля;

− на изменение времени таможенного оформления.

При подготовке и выборе мер необходима сбалансированная оценка их совместного суммарного эффекта.

Уполномоченное должностное лицо, осуществляющее прием и регистрацию таможенных деклараций:

а) осуществляет проверку таможенной декларации на предмет выявления профилей риска, доведенных до таможенных органов в электронном виде;

б) заполняет отчет о результатах применения прямых мер по минимизации рисков в графе "С" электронной копии ДТ в случае выявления рисков, доведенных до таможенных органов в электронном виде.

Профили риска, доведенные до таможенных органов в бумажном виде, выявляют должностные лица таможенного поста или отдела таможенного оформления и таможенного контроля (ОТОиТК), осуществляющие документальный контроль.

В случае выявления при осуществлении документального контроля профилей риска, доведенных до таможенных органов в бумажном виде, информация о результатах применения прямых мер по минимизации рисков вносится должностным лицом, выявившим профиль риска, в определенные поля отчета о применении прямых мер по минимизации рисков в графе "С" электронной копии ДТ.

При внесении изменений в таможенную декларацию и ее электронную копию на любом из этапов документального контроля производится повторная проверка таможенной декларации на предмет выявления профилей риска, доведенных до таможенных органов как в бумажном, так и в электронном виде.

В случаях выявления при декларировании товаров в электронной форме профилей риска, предусматривающих принятие решений по отдельным видам документального контроля структурными подразделениями таможни, в ОКТС таможни по имеющимся каналам связи направляются электронная декларация и электронные документы с одновременным уведомлением уполномоченного должностного лица ОКТС таможни по оперативным каналам связи.

Если профилем риска не предусмотрена проверка бумажных экземпляров электронных документов, то требование о представлении письменной таможенной декларации и бумажных экземпляров документов, подтверждающих заявленные в таможенной декларации сведения, не допускается.