Организация государственной власти в Украине

По конституционному определению «Украина есть суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство» (ст. 1). Демократический характер украинского государства конституционно закрепляется через республиканскую форму правления и принципы народного суверенитета: «Украина является республикой. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ» (ст. 5) и разделения властей: «Государственная власть в Украине осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 6).

Высшими органами государственной власти в Украине является глава государства - Президент, общенациональный представительный орган законодательной власти - Верховный Совет, коллегиальный орган исполнительной власти - Кабинет Министров и вузы суды - Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Хозяйственный Суд.

Форму государственного правления в Украине Конституция определяет лишь в наиболее общей форме, провозглашая ее республикой. Та или иная форма республиканского правления - президентская, парламентская или смешанная - в Конституции конкретно не определяется. Вывод о ней можно сделать на основе анализа полномочий высших органов государственной власти и их соотношение, прежде всего в отношении такой важной признаки формы государства, как способ формирования и функционирования правительства.

По способу формирования и функционирования правительства Украина в годы независимости эволюционировала сначала от парламентарно-президентской к президентской, а затем - к президентской-парламентарной формы правления. Если в первые годы независимости основной состав правительства определялся парламентом, то Конституционный Договор между Верховной Радой и Президентом от 8 июня 1995 г. ввел президентскую форму республиканского правления, провозгласив Президента «главой государства и главой государственной исполнительной власти Украины» (это главный признак президентской республики) и определив, что он «как глава государственной исполнительной власти осуществляет эту власть через возглавляемые им Правительство - Кабинет Министров Украины - и систему центральных и местных органов государственной исполнительной власти» (ст. 19) и «назначает Премьер-министра Украины, формирует новый состав Правительства Украины - Кабинет Министров Украины» (ст. 22).

Согласно действующей Конституции, «Президент Украины является главой государства...» (ст. 102) и не только «назначает с согласия Верховной Рады Украины Премьер-министра Украины; прекращает полномочия Премьер-министра Украины и принимает решение о его отставке» но и «назначает по представлению Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций и прекращает их полномочия на этих должностях» (ст. 106, ч. 10), «образует, реорганизует и ликвидирует по представлению Премьер-министра Украины министерства и другие центральные органы исполнительной власти...» (ст. 106, ч. 15). Такие полномочия Президента свидетельствуют о том, что он фактически является главой государственной исполнительной власти, хотя формально Конституция этого не признает. Реально в Украине существует дуализм исполнительной власти, который оказывается в ее разделении между Президентом и Премьер-министром при доминирующей роли главы государства.

По Конституции, «единственным органом законодательной власти в Украине является парламент - Верховная Рада Украины» (ст. 75). К полномочиям Верховной Рады относительно формирования и функционирования правительства принадлежат: «рассмотрение и принятие решения относительно одобрения Программы деятельности Кабинета Министров Украины», «дача согласия на назначение Президентом Украины Премьер-министра Украины», «осуществление контроля за деятельностью Кабинета Министров Украины» (ст. 85, ч. 11, 12, 13). Верховная Рада также «может рассмотреть вопрос об ответственности Кабинета Министров Украины и принять резолюцию недоверия Кабинету Министров Украины» (ст. 87), а «принятие Верховной Радой Украины резолюции недоверия Кабинету Министров Украины влечет отставку Кабинета Министров Украины» (ст. 115).

Такое распределение полномочий Кабинета Министров между Президентом и Верховной Радой, за которого правительство формируется главой государства, а участие парламента в этом процессе сводится к даче согласия на назначение Президентом Премьер-министра, определяет внедренную в Украине форму государственного правления как смешанную, причем именно как президентской-парламентскую, а не наоборот - парламентарно-президентскую.

Согласно этой формы правления в Украине введена двойная политическая ответственность правительства: Кабинет Министров несет политическую ответственность и перед Президентом, и перед Верховной Радой, которые могут отправить его в отставку. Однако Президент никоим образом не отвечает за действия исполнительной власти, поскольку формально не признается ее главой, а Кабинет Министров не имеет никаких средств воздействия на Верховную Раду, поскольку формируется внепарламентским путем и не опирается на партийное большинство в парламенте. Это повлекло за собой нестабильность правительства, которая оказалась, в частности, в том, что за годы независимости в Украине действует уже девятый по составу правительство. Внедряя президентской-парламентскую форму правления, в Украине не удалось реализовать ее основное преимущество - обеспечение стабильности правительства.

Благодаря смешанной форме правления Президент Украины имеет достаточно широкие полномочия. Кроме имеющихся у главы государства в президентской республике полномочий, Конституция предоставила ему право законодательной инициативы в Верховной Раде, причем «законопроекты, определенные Президентом Украины как неотложные, рассматриваются Верховной Радой Украины вне очереди» (ст. 93), а также право роспуска парламента: «Президент Украины может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться» (ст. 90).

Четко определенной и стабильного большинства в Верховной Раде вообще нет, что связано с условиями ее формирования и функционирования. Поскольку представленные в Верховной Раде политические партии не участвуют в создании правительства, которое формируется внепарламентским путем, то им нет необходимости объединяться в большинство с целью создания правительственной коалиции, на которую мог бы опереться Кабинет Министров.

Создание устойчивой и эффективно действующей большинства в Верховной Раде затрудняется также порядком ее формирования.

По действующим избирательным законодательством одна половина из 450 народных депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а вторая - в едином общегосударственном многомандатном избирательном округе по пропорциональной системе. Такой порядок случается в демократических государствах. Однако в отличие от других государств в Украине народные депутаты, избранные по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе, не связанные в Верховной Раде ни партийной, ни фракционной дисциплиной, ведут себя там на собственное усмотрение и отстаивают не столько общественные, сколько узко групповые и личные интересы.

Не лучше обстоит дело и с теми народными депутатами, которые избраны в Верховную Раду по партийным спискам. Хоть они попали в парламент благодаря партиям, однако не несут никакой ответственности ни перед самими партиями, ни перед их парламентскими фракциями и могут свободно переходить из одной фракции в другую, ища выгоды. Такая практика неприемлема для демократических государств, в некоторых из них в случае оставления партийной фракции избран по партийному списку депутат теряет мандат. Даже депутаты-мажоритарщики там связаны партийной дисциплиной, потому что без партийной поддержки они имели бы незначительные шансы победить на выборах и ничего бы не смогли решать в самом парламенте.

Парламент, депутаты которого не связаны партийной дисциплиной, является сочетанием разнонаправленных групповых и личных интересов и отстаивает не столько общенациональные, сколько групповые интересы. Он является неуправляемым и фактически неструктурированным. В нем трудно сформировать постоянную большинство, поэтому решения принимаются ситуативным большинством. Руководство фракций становится заложником членов фракций, поскольку те могут свободно их оставлять, ставя под угрозу само существование фракции.

Организация государственной власти в Украине, особенно законодательной ветви, требует серьезного совершенствования. Важным шагом в этом направлении было бы формирование Кабинета Министров на основе парламентского большинства, которое предоставляло бы смысла ее созданию.

Необходимость создания большинства и обеспечения стабильности правительства, в свою очередь, потребует усиления партийно-политической структурированности парламента, а в связи с этим - изменений в избирательном законодательстве, наиболее вероятным вариантом которых является переход к пропорциональной избирательной системы. Будет происходить, следовательно, дрейф в сторону парламентарной формы правления. Однако сами по себе такие изменения не будут гарантировать повышение эффективности государственной власти. Важное значение здесь имеют даже мельчайшие детали механизма осуществления государственной власти, в том числе избирательной системы.

По форме государственного устройства Украина является унитарным государством. Систему ее административно-территориального устройства украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. Города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется законами Украины. Автономная Республика Крым является неотъемлемой частью Украины и в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, относящиеся к ее ведению. АРК имеет собственную Конституцию, которую принимает Верховная Рада АРК и утверждает Верховная Рада Украины. Нормативно-правовые акты Верховной Рады АРК и решение Совета Министров АРК не могут противоречить Конституции и законам Украины и принимаются согласно Конституции Украины, законов Украины, актов Президента Украины и Кабинета Министров Украины и на их выполнение.