Глава 13. Особенности функционирования власти как института-субъекта социальной помощи

Рассмотрим особенности российской модели социальной помощи XVI-XIX вв.

Характер развития общественно-экономических отношений в нашей стране обусловил отличные от европейских институциональные условия функционирования социальных институтов, в том числе институтов-субъектов социальной помощи, их характер и уровень развития. Это, в свою очередь, обусловило различия в характере и уровне генерируемой ими социальной помощи.

Какие социально-экономические факторы влияли на “лицо” институтов-субъектов социальной помощи в России и как это отразилось на формировании отечественной системы социальной помощи данного исторического периода?

Россия к началу XVIII столетия представляла собой деспотическое крепостническое государство с абсолютистско-монархическим способом правления. Это была аграрная страна, где население проживало в основном в сельской местности и вело натуральное хозяйство.

Суровые природно-климатические условия России, короткое лето, низкий уровень агротехники и слабое плодородие почв обусловили экстенсивный характер земледелия (в основном за счет запашки новых земель), нехватку рук, отсутствие перенаселения. Урожайность могла обеспечить крайне незначительные излишки сельскохозяйственной продукции, а в Нечерноземье давала возможность покрыть лишь собственные потребности производителя.

Все это обусловило низкий уровень жизни крестьянства, развитие местных ремесленных промыслов, уход крестьян в осенне-зимний период в города на заработки. Низкая эффективность сельского хозяйства позволяла обеспечивать лишь собственные потребности, а для уплаты оброков крестьянин был вынужден искать заработок, занимаясь ремеслом. В то же время проживающие в малых городах ремесленники вели подсобное хозяйство, имели огороды, держали скот, то есть занимались сельским хозяйством.

Переход государства на сбор оброков и податей в денежной форме побуждал крепостных крестьян становиться сезонными рабочими в городах, заниматься промыслами, что втягивало их в систему товарно-денежных отношений. Развитие крестьянских промыслов как мелкотоварного производства, постепенное его укрупнение, расширение наемного труда в ремесленных заведениях, а затем и мануфактурах постепенно формировали капиталистический хозяйственный уклад.

Социальная структура общества имела сословный характер. Высшее сословие – дворянство было занято на государственной служб. Государство отражало интересы и потребности высшего сословия.

Реформаторская деятельность Петра I обусловила громадный скачок в развитии производительных сил общества. Создаются новые промышленные предприятия (мануфактуры) государственной и частной форм собственности. Как правило, развитие крупного производства было связано с военно-хозяйственными потребностями страны. Мануфактуры имели современное оборудование и отличались относительно высокой производительностью труда. Всего за период правления Петра I в России возникло около 200 сравнительно крупных мануфактур, половина из которых принадлежала государству.

К 1750 г. в России действовало около 100 металлургических заводов, что позволило ей занять первое место в мире по выплавке чугуна.

Труд на мануфактурах был подневольный, крепостные крестьяне прикреплялись к заводам и в случае необходимости продавались вместе с ними. В этих условиях рынок рабочей силы отсутствовал, а промышленность в целом носила сезонный характер. К концу XVIII в. общее количество наемных работников в России составляло 500 тыс. человек, но подавляющая их часть были крепостными.

Укрепление государственной власти, оформление и усиление ее институтов, как и в европейских странах, повлекло за собой процесс секуляризации.

Церковь полностью подчиняется государству: император является главой Русской православной церкви, церковью управляет Святейший синод, во главе которого стоит обер-прокурор. Церковь – часть государственной машины самодержавия. Поэтому, в отличие от Европы, где она была реально отделена от государства, русская церковь не потеряла все свои экономические источники. Отобранные Екатериной II монастырские землевладения, при Павле I были частично компенсированы выделенными из казны земельными наделами. Государство предпочитало не изымать в полной мере церковные ресурсы.

С середины XIX столетия в России постепенно начинается промышленный переворот, означающий переход от ремесленной мастерской (мануфактуры) к фабрике. Все большая часть продукции изготавливается с применением машин на паровой или электрической тяге.

Доля вольнонаемных работников в промышленности составляет уже около половины всех работающих. Но вольнонаемным работником нередко был крепостной оброчный крестьянин.

Появляются рабочие, не связанные с землей, постоянно живущие в городе и работающие на предприятии.

К середине XIX в. среди городского населения образуются классы: буржуазия и пролетариат. Буржуазный слой составляют дворяне, купцы, мещане и разбогатевшие крестьяне, пролетариат – крестьяне и городская беднота. Крепостное право диктовало крайне замедленные темпы развития страны, обусловило отсталость России.

Либеральные реформы Александра II открыли путь развитию производительных сил и капиталистических отношений в России, положили начало формированию гражданского общества.

Отмена крепостного права, введение местного самоуправления, судебная реформа подключали Россию к общеевропейскому процессу создания цивилизованных форм государственности, основанных на самодеятельности населения и его волеизъявлении.

С середины 1860-х гг. в России наблюдается подъем предпринимательства. Промышленные отрасли переходят с принудительного труда на вольнонаемный. Набирает темпы промышленный переворот, завершившийся к концу XIX в.

В деревне ускоряется процесс социальной дифференциации, расслоения крестьянства, реформы активизируют переход от натурального хозяйства к товарно-рыночному. Города растут за счет прибывающего на заработки крестьянства, со временем порывавшего связь с деревней, формируется слой профессиональных промышленных работников, производство перестает носить сезонный характер.

С 90-х гг. XIX в. начинается интенсивный экономический рост со средним приростом промышленной продукции в ведущих отраслях 12 % ежегодно. Постепенно страна превращается из преимущественно аграрной, с сельским населением и сельскохозяйственными статьями экспорта в аграрно-индустриальную страну с высоким удельным весом промышленного сектора в ВНП.

В конце XIX века, по данным переписи населения (1897), в стране проживало более 125 млн жителей, из которых 100 млн были крестьяне. В городах проживало 16 млн человек, в том числе рабочих – 1,5 млн.

На рубеже XIX-XX вв. Россия находилась примерно на одном уровне цивилизованного развития с европейскими государствами. В то же время в стране не был завершен переход от инструментального к индустриальному уровню производства, не сформировались монополистические объединения, общественное разделение труда находилось на невысоком уровне, что обусловило низкую дифференциацию общества и слабую степень урбанизации. Россия не имела сложившейся системы классического капитализма.

Население – крестьянство и фабрично-заводские рабочие– отличалось низким культурным уровнем. Уровень и качество жизни населения также были невысокими и значительно уступали сложившимся в развитых европейских странах.

В России так и не была оформлена система гражданских прав. Социальная справедливость воспринималась на основе морального долга, альтруизма, гуманности и патернализма, а не либеральных идей равенства и свободы, солидарности и естественных прав личности.

Россия оставалась во многом традиционным обществом с соответствующими ему социальными институтами.

Социально-экономическое развитие России в XVIII-XIX вв. обусловило отличное от западноевропейского развитие социальных институтов, генерирующих социальную помощь: государства, церкви, общины, благотворительности и корпоративных структур. Рассмотрим общее и особенное в деятельности институтов-субъектов социальной помощи России и западноевропейских государств.

Особенности формирования и реализации властных отношений социальной помощи. Период конца XVII – начала XVIII вв. в истории России характеризуется разрушением старых государственных связей и хозяйственных отношений и формированием новых.

Петром I было построено абсолютистское государство с централизованным государственным управлением, глобальной властной регламентацией всех сфер жизни общества, что отвечало задачам предельной мобилизации материальных, людских, финансовых и иных ресурсов для скорейшей ликвидации отставания России от Запада.

Петровские преобразования существенно изменяют подходы властной системы социальной помощи. Идеологически ценность индивида начинает рассматриваться с точки зрения его трудовой стоимости. Человек определяется как деятель, носитель общественно-полезного труда, объект, имеющий государственную полезность. Поэтому труд, общественная польза начинают выступать как критерии новой доктрины помощи. С этих позиций рассматриваются такие члены общества, как нищие, инвалиды, больные, сироты и другие категории нуждающихся. Дифференциация членов общества производится исходя из их возможности или невозможности быть участником совместной жизнедеятельности в социуме.

Теологические подходы конфессиональной парадигмы помощи власть отныне заменяет на социетальные, а социальная помощь (общественное призрение) становится отраслью государственного управления.

Государство в этот период выступает как институт-субъект помощи в очень ограниченной мере, формирует в основном нормативно-правовую базу социальной помощи и директивными методами понуждает субъекты общества участвовать в отношениях призрения.

Так, в ходе реформирования практически огосударствли- вается церковь. Государство не изымает церковных землевладений, но церковные вотчины становятся основными источниками денежных, хлебных и иных сборов государства. Государство фактически управляет церковно-монастырской системой помощи.

На губернии возлагается законодательная, организационная и финансовая ответственность за состояние социальной помощи. Базовыми формами призрения, как и в европейских государствах, становятся закрытые социальные учреждения. Зарубежная практика показала их предпочтительность в аспекте администрирования и экономии средств (более 30 % по сравнению с открытыми формами помощи). Так, в губерниях открываются госпитали и богадельни для увечных, престарелых, “зазорных” внебрачных младенцев. Если госпитали были рассчитаны на призрение объективно не способных к самообеспечению, то для трудоспособных, но предпочитающих праздный образ жизни и занимающихся “профессиональным” нищенством, предназначались смирительные дома (для мужчин) и прядильные дома (для женщин). Это были исправительно-трудовые учреждения типа европейских работных домов и общих госпиталей.

Городские магистраты власть также обязывала участвовать в социальной помощи. Так, инструкцией 1724 г. на городские магистраты возлагалась ответственность за призрение бедных “престарелых и дряхлых граждан” в рамках учреждений закрытых форм помощи – городских богадельнях.

Помимо церкви, городских магистратов, среди регулируемых государством субъектов помощи – помещики, старосты сельских общин, которым было разрешено собирать нуждающимся “на хлеб и на одежду”, а также сотские в селениях со свободным населением.

В этот период система призрения получает и свои экономические основы. В отличие от западноевропейских государств, где на социальную помощь еще в XVII в. были установлены специальные налоги, в России наблюдался некий комплекс весьма разнохарактерных по своему содержанию сборов: сбор венечных денег за “венечные памяти” со всех вступающих в брак; вычет из жалованья у всяких чинов людей, “кроме солдат, по одной копейке с рубля на содержание госпиталей”; доброхотные подаяния в церквах на госпиталь; доход от продажи восковых свечей; штрафные деньги с раскольников, обращаемые на богоугодные дела.

Безусловно, данная совокупность сборов не могла, да и не была, видимо, предназначена в полной мере обеспечить экономические основы системы властного призрения. Государство в основном принуждало субъекты помощи к действию за счет использования “внутренних резервов”.

Распространение “профессионального” нищенства в России являлось предметом внимания власти еще с XVI в. Так, Стоглавый собор в 1551 г. отметил рост нищенства и его негативное влияние на состояние общества.

Церковный собор в 1681 г. завершает “эру нищелюбия” в России. Явление признается крайне вредным, требующим применения репрессивных мер, создания по европейскому опыту специальных исправительно-трудовых учреждений типа работных домов.

Целенаправленная деятельность государства по борьбе с нищенством разворачивается только Петром I. Подходы и формы деятельности практически не отличались от применяемых в Европе. В соответствии с Указом 1712 г. “О воспрещении нищенства” нищих ловили, на первый раз наказывали, пойманных вторично отправляли на каторжные работы либо в исправительно-трудовые учреждения (смирительные и прядильные дома). За “неприсмотр” за своими людьми штрафовались помещики, сельские старосты или приказчики.

Наказывались штрафами и подающие милостыню. “Лицам, желавшим оказать милостыню, властями предписывалось передавать ее в богадельни, госпиталя и другие заведения подобного типа. Запрет подавать милостыню непосредственно просящим вызвал протест в общественных кругах... Вскоре и сам император осознал, что в данном вопросе “перегнул палку”. Свидетельством этого стали официальное разрешение прошения милостыни при наличии “прокормежного” письма, а также подготовка проекта нового царского указа о раздаче нищих по монастырям”^*83.

*83: {Циткилов П. Я. Указ. соч. – С. 312.}

В отличие от западноевропейского, российское общественное сознание не разделяло буржуазных принципов самоответственности и личной предусмотрительности, оно было соборным, общинно-коллективистским, индивид воспринимался как часть общинного целого. Церковь не была либерализирована реформаторскими течениями буржуазного толка. Поэтому милостыня как форма социальной помощи вызывала двойственное отношение в обществе. С одной стороны, она порождала и поддерживала “профессиональное” нищенство, а это общественное зло, с которым необходимо бороться. С другой стороны, милостыня – это долг православного человека. К тому же от прошения милостыни в силу обстоятельств никто не был застрахован – “от сумы не зарекайся”.

В условиях низкого уровня жизни подавляющего количества населения, слабости иных форм социальной защиты милостыня в трудных жизненных ситуациях реально спасала людям жизнь, и это также осознавалось обществом. Милостыню продолжали охотно подавать. Для бескомпромиссной борьбы с нищенством ни идеологические, ни духовные, ни экономические предпосылки в обществе тогда еще не вызрели, поэтому и борьба с милостыней не приносила желаемого эффекта.

Формируя систему социальной помощи в основном директивным способом, власть в ряде случаев выступает и непосредственным институтом-субъектом отношений помощи. Это касается категорий “государственных людей”, связанных с военной и гражданской государственной службой. Данные отношения можно рассматривать как корпоративные (государство как корпорация заботится о своих работниках), а с учетом того, что государственная служба была в основном занятием высшего сословия (дворянства), – как сословную форму социальной защиты господствующих социальных слоев в авторитарно-бюрократическом государстве.

Практика социальной помощи “служилым людям” имела место еще в царствование Алексея Михайловича (1645-1676). Лицам, утратившим трудоспособность на воинской службе или по старости, назначались денежное жалованье, “кормовые деньги” до конца жизни, неимущие воины помещались в монастырские или воинские богадельни на пожизненное содержание. По царскому Указу 1650 г. вдовы и дети погибших на воинской службе наделялись земельными участками.

Петр I упорядочивает систему социальной помощи военнослужащим, направляет поддержку на наименее обеспеченные их категории. В своих указах он предписывает назначать увечных, престарелых воинов на гражданские должности в целях обеспечения источниками существования. Для неспособных самообеспечиваться, увечных воинов открываются госпитали и инвалидные дома, из государственной казны устанавливается система денежных выплат на лечение ранений.

В соответствие с указами 171би1719гг. для отставных военных по возрасту вводятся государственные пенсии – “некоторое жалование для пропитания по их смерть”. Вдовам и детям погибших или умерших военнослужащих устанавливаются денежные пособия, рассчитываемые из годового жалованья.

Для нижних чинов традиционно использовалась монастырская сеть. Так, государство обязывало монастыри нести повинность по содержанию престарелых, неимущих, нетрудоспособных бывших военнослужащих. В монастырях они получали “жалованье денежное и хлебное из монастырских доходов”. Данная практика имела место до 60-х гг. XVIII в.

В связи с превращением монастырских земель в государственную собственность они лишились необходимых экономических ресурсов для исполнения этой повинности, и забота о данной категории нуждающихся была возложена на особые инвалидные команды при военных гарнизонах.

Организованный характер носила социальная помощь и для гражданских государственных служащих. Правовые основы социальной помощи гражданским служащим были закреплены Петром I в таких нормативно-правовых актах, как Генеральный регламент (1720), Табель о рангах (1722) и др.

Император, отдавая предпочтение закрытым формам помощи, предопределил такой способ призрения и для государственных служащих. Так, губернским правлениям и городским магистратам предписывалось открывать госпитали и богадельни, куда “пристраивать” больных и немощных гражданских служащих. Вместе с тем в петровское время для государственных служащих существовали и открытые формы социальной помощи – пенсии, “кормовые деньги”, наделение землей, передача в аренду тех или иных промыслов и т. п.

С укреплением государства, оформлением властной структуры социальных учреждений (госпитали, лечебницы, богадельни, приюты и т. п.) и социальной помощи начинает формироваться слой граждан, занимающихся социальной помощью на профессиональной основе, – социальных работников. Конечно, в те времена они так не назывались, но характер их деятельности, профессиональная специфика позволяют отнести эту категорию именно к социальным работникам.

Как уже отмечалось, во второй половине XVIII в. политика европейских государств испытывала сильное влияние идей Просвещения. Носительница новых производственных отношений – буржуазия этой эпохи развернула острейшую критику загнивающего феодального строя и его институтов и предложила новые общественные отношения.

В России просветительская теория естественных права человека, его свободы и равенства и тесно связанная с ней теория происхождения государства как акта общественного договора не могли быть восприняты как основа для преобразования общества. Дворянская крепостническая монархия выбирает доктрину “просвещенного абсолютизма” для идейно-политической модернизации России.

Екатерина II начинает реформы, направленные на преобразование государственной машины. В ходе проведения губернской реформы, децентрализующей государственное управление и формирующей сильные органы региональной власти, создаются приказы общественного призрения. По Указу от 7 ноября 1775 г. создаваемые в губерниях приказы наделялись функциями “установления, попечения и надзирания” за народными школами; сиротскими домами; госпиталями или больницами; богадельнями для убогих, увечных и престарелых, “как пропитание не имеют”; особыми домами для неизлечимо больных, сумасшедших; смирительными домами. Эта дата считается моментом оформления социальной работы в России как профессионального вида деятельности.

Данным правовым актом была заложена государственная система общественного призрения. Как и западноевропейская система социальной помощи XVII в., она опиралась в основном на социальные учреждения с закрытыми формами помощи.

Экономическая основа сформированной системы государственной социальной помощи имела существенные особенности. Она не обладала устойчивыми источниками поступлений из государственной казны или за счет местных налогов. На развитие Приказа общественного призрения единоразово выдавалось из доходов губернии 15 тысяч рублей, что являлось своего рода финансовой инвестицией, обеспечивало формирование уставного капитала. Полученные средства с целью получения прибыли использовались для предпринимательской деятельности приказов. Они развивались как хозяйствующие субъекты – владели заводами, корабельными верфями, гостиными рядами, широко вели кредитные операции, сдавали имущество в аренду и т. д. Дозволялось привлекать и частные благотворительные взносы. Совокупные доходы использовались на финансирование программ общественного призрения.

Поскольку территории имели сильные различия в экономическом развитии, а предпринимательские способности и умение привлекать благотворительные взносы в приказах общественного призрения были также неодинаковыми, экономические основы социальной помощи в губерниях имели огромную разницу. Так, к началу XIX в. “Санкт-Петербургский приказ имел собственных капиталов на сумму 1 079 308 р. 3 ¾ к., Харьковский – всего 8747 р. 71 ½ к.”^*84 при первоначально равных инвестициях. Зависимость от социально-экономических факторов обусловила значительную разницу в уровне властной социальной помощи в российских губерниях.

*84: {Фирсов М. В. История социальной работы в России. – С. 97.}

Во второй половине XVIII в. продолжается политика борьбы с “профессиональным” нищенством, принудительного приобщения к труду. Екатерина II дополнительно к смирительным домам формирует губернскую систему работных домов. Она отличалась более мягким режимом содержания и в этом смысле была ближе к голландско-германскому типу закрытых учреждений.

К тому же работные дома были двух типов. Первый тип предусматривал предоставление работы и крова прибывшим добровольно. Предполагалось, что здесь человек должен своим трудом заработать некоторую сумму денег, возможно, освоить какое-либо ремесло, чтобы, вернувшись в свою социальную среду, обходиться без помощи общества.

Второй тип работного дома – “для праздных ленивцев”. Сюда помещались принудительно лица асоциального поведения с целью изоляции их от общества. Труд для них носил обязательный характер с целью перевоспитания. Подобные работные дома, в отличие от первого типа, находились в ведении полиции.

Работные дома как структуры, предоставляющие возможность неимущим содержать себя собственным трудом, существовали до начала XX столетия. В целом они как форма социальной помощи и принудительного перевоспитания трудом широкого распространения в России так и не получили.

Как особенность развития социальной помощи периода царствования Екатерины II можно отметить то, что власть, ранее использовавшая общественные работы случайно, придает этой форме поддержки законный, системный характер. Указ 1776 г. предписывает “иметь за правило для прокормления нужду претерпевающих селений” использовать общественные работы. В неурожайные годы они широко применялись в Воронежской, Саратовской, Архангельской, Олонецкой и других губерниях. Общественные работы как форма социальной помощи широко использовались властью вплоть до начала XX в.

Как уже отмечалось, государство традиционно выступало с регулирующими воздействиями в периоды частых неурожаев и вызванного ими массового голода. В этих случаях помощь населению оказывалась либо из государственной казны – продовольствием и деньгами, либо посредством принудительного перераспределения продовольствия, изъятого у помещиков.

С первых же годов Павла I...разразились сильные голоды в Белоруссии, особенно в Минской губернии. Гавриил Романович Державин, тогда сенатор, был уполномочен поехать на место, выяснить причины голода и устранить его – притом не было ему дано средств на закупку хлеба, но дано право отбирать имения у нерадивых помещиков и использовать их запасы для раздачи.

Державин, не только наш выдающийся поэт, но и незаурядный государственный деятель, оставил свидетельства уникальные и ярко изложенные. Рассмотрим их.

Голод, обнаруженный Державиным, оказался – крайний. Как он пишет: “приехав в Белоруссию, самолично дознал великий недостаток у поселян в хлебе... самый сильный голод, что питались почти все пареною травою, с пересыпкою самым малым количеством муки или круп”; крестьяне “тощи и бледны, как мертвые”. “В отвращение чего, разведав у кого у богатых владельцев в запасных магазейнах есть хлеб”, – взял заимообразно и раздал бедным, а имение одного польского графа, “усмотри токовое немилосердное сдирство”, приказал взять под опеку. “Услыша таковую строгость, дворянство возбудилось от дремучки или, лучше сказать, от жестокого равнодушия к человечеству: употребило все способы к прокормлению крестьян, достав хлеба от соседственных губерний. А как... чрез два месяца поспевала жатва, то... пресек голод”. Разъезжая по губернии, Державин “привел в такой страх” предводителей, исправников, что дворянство “сделало комплот или стачку и послало на Державина оклеветание к Императору”^*85.

*85: {Солженицын А. Двести лет вместе: В 2 ч. – Ч. 1. – М.: Русский путь, 2001. – С. 45.}

Государство и в послепетровский период уделяло большое внимание социальной помощи “государевым людям”. Екатерина II своим Указом 1764 г. упорядочивает систему пенсий для государственных служащих.

Окончательно законодательная база социальной помощи данной категории населения оформляется при Николае I. В 1823 г. создается Комитет призрения заслуженных гражданских чиновников, наделенный полномочиями назначать постоянные или единовременные пособия или пенсии государственным служащим. Право на государственную пенсию зависело от выслуги лет, ее размер – от должности и должностного оклада. Аналогичная система пенсионного обслуживания была сформирована и для военной государственной службы.

Во второй половине XIX в. уставные нормы социальной защиты чиновников дополнялись и развивались. Увеличивается разрыв в размерах жалования высшей бюрократии и рядовых служащих, что обусловило резкую дифференциацию пенсий. На 1 января 1912 г. государственные пенсии в России получали около 300 тысяч бывших военных, гражданских и придворных государственных служащих. В том числе 10 % пенсионеров получали пенсию от 2 до 12 тысяч рублей в год, 50 % – от 200 до 1 тысячи рублей в год. Около 40 % пенсионеров состояли из низших служащих и получали пенсию от 36 до 100 рублей в год^*86.

*86: {См.: Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России: Учеб. пособие. – М.: 2002. – С. 214.}

Все это стимулировало оформление системы пенсионного страхования государственных служащих, открытие ведомственных пенсионных касс, то есть оформление корпоративных структур социальной помощи, по профессионально-групповому принципу, на основе взаимопомощи, солидарности с участием государства как работодателя.

Тем не менее относительно высокую степень социальной помощи государственным служащим можно отметить как российскую особенность. Он был обусловлен в первую очередь сословной организацией общества, где высшее сословие – дворянство – традиционно посвящало себя государственной службе. Корпоративность, привилегированность данной категории также были связаны с характерным для России высоким социальным статусом “государевых людей” как опоры самодержавия, защитников общества.

С начала XIX в. приказы общественного призрения переходят под юрисдикцию министерства внутренних дел. Происходит упорядочение экономических основ приказов, и хотя они по-прежнему в определяющей мере зависят от их предпринимательской деятельности, усиливается роль правительственных вкладов.

В целом, по оценкам исследователей, приказы призрения к середине XIX в. представляли собой достаточно громоздкую и неоперативную систему помощи, не имеющую четких принципов организации. Их деятельность не была постоянной в течение всего года, они функционировали около трех месяцев в году – “с 8 января до страстной недели”. Приказы развивали деятельность по своему усмотрению и на свои собственные средства, призрение не являлось обязательным для всех нуждающихся, а было выборочным, что порождало различия в подходах, формах и размерах социальной помощи.

Дальнейшее развитие производительных сил, разделение труда, формирование капиталистических отношений, низкая эффективность крепостного труда и безнравственность крепостного права обусловили реформирование российского общества в 60-70-е гг. XIX в.

В результате реформ Александра II крепостные крестьяне становятся “свободными сельскими обывателями”, получают определенные гражданские права. Вводится местное земское и городское самоуправление с функциями строительства и содержания местных больниц, богаделен; организации продовольственной помощи населению в неурожайные годы; попечением и призрением бедных, неизлечимо больных и умалишенных, а также сирых и увечных; прекращения нищенства. Местное самоуправление явилось результатом децентрализации административного управления, перераспределения власти между Центром и регионами в пользу местных органов власти.

Так как земства были введены не повсеместно, в России создается не имеющая аналогов система государственной (властной) социальной помощи, включающая в себя два разных по содержанию, своим правовым, организационным и экономическим основам типа призрения: земский (властный) и приказный, собственно государственный.

По оценкам исследователей, земская система социальной помощи была значительно эффективнее приказной. Так, отмечаются большая мобильность и разветвленность сети услуг земской системы, более широкий охват нуждающихся и ситуаций, требующих помощи, внедрение новых эффективных форм призрения, предупреждения обнищания населения и т. п. “...За тридцать лет земское управление общественным призрением по сравнению с приказным оказалось прогрессивнее и предпочтительнее. В 90-х гг. оно в 1,5 раза превосходило по количеству учреждений всю приказную дореформенную систему общественного призрения во всех 55 губерниях”^*87.

*87: {См.: Фирсов М. В. История социальной работы в России. – С. 127.}

Земское самоуправление расширяет сеть дневных и ночных приютов, в том числе ночлежных домов, для переселенцев и приходящих рабочих организовываются бараки с раздачей пищи (“питательные станции”), а также странноприимные дома. Создаются ремесленные богадельни для способных к легкому труду, с земскими магазинами для реализации производимых товаров. Открываются бесплатные ясли, детские сады, воспитательные дома и сиропитательные приюты для детей-подростков.

Вторая половина XIX в. отличается возросшей специализацией учреждений социальной помощи. Подходы к организации деятельности учреждений во многом были схожи с французской “карцерной” системой, где каждому виду социальной патологии, категории нуждающихся в призрении стремились создать специальные условия помощи в специализированном учреждении.

К началу 1890-х гг. в земствах создаются ссудно-благотворительные кассы и капиталы для недоимщиков по государственным податям, для крестьян на восстановление хозяйства, переселенцев – на строительство домов и т. п.

В 1883 г. в губерниях учреждаются эмеритальные пенсионные кассы для низших служащих земств и земских учреждений, не имевших право на получение государственной пенсии. Фонды касс формировались из трех источников: ежегодных дотаций земств; вычетов из жалования и премий членов касс; единовременных вступительных взносов. Эмеритальные кассы, а также общества взаимного вспомоществования низших служащих обеспечивали социальную помощь членам данных сообществ: пенсии, единовременные пособия и беспроцентные ссуды.

Кроме того, земства выдавали единовременные пособия, в том числе к праздникам (Пасха, Рождество и др.), вносили плату за обучение учащихся в гимназиях, и т. п.

Земские учреждения применяли дифференцированный подход к проблемам нуждающихся. Выдача пособий производилась из специальных фондов, созданных для категорий ремесленников, “дряхлых и больных”, “бедных женщин” и т. п.

На земствах лежала функция организации общественных работ, как формы социальной помощи: строительства дорог, плотин, ирригации полей и устройства лесонасаждений и т. п., которые финансировались из средств земства либо из государственной казны. Как отмечает А. А. Раевский, в отличие от западных моделей общественных работ, в России эта форма трудовой помощи имела сельскохозяйственный сезонный характер. Она в большей мере была направлена на локализацию голода в частые годы неурожаев, нежели на решение проблемы занятости.

Общественные работы имели массу недостатков, главным образом, в сфере управления и организации: отсутствие информации о нуждающихся трудоспособных крестьянах, несогласованность планов и действий и т. п. Но как форма социальной помощи они были актуальны и востребованы обществом.

Экономической основой земства были местные налоги и сборы, благотворительные взносы. Главным налоговым источником являлось обложение недвижимого имущества, в том числе земли. К 1906 г. оно составляло 71,9% от всего дохода. Государственная финансовая поддержка общественного призрения, как отмечает М. В. Фирсов, начинает приобретать системный и регулярный характер лишь к концу XIX в. Поэтому экономические основы местного самоуправления, формирующиеся исключительно на местном уровне, без централизованных государственных дотаций, изначально не были способны в достаточной мере обеспечить потребности территорий, в том числе и в социальном призрении.

Городовое положение 1870 г. обязало каждый город содержать и не допускать до прошения милостыни своих бедных, нетрудоспособных отдавать на содержание родственникам, при их отсутствии помещать нуждающихся в социальные заведения, содержащиеся за счет сословий и обществ.

Единой схемы городского призрения не существовало, но можно выделить общие черты: выдачу денежных и натуральных пособий, локализацию социальных патологий (“профессиональное” нищенство, проституция, детская безнадзорность), нематериальные формы социальной помощи: юридическую помощь, устройство бюро по приисканию работы, трудовую помощь, в том числе содействие профессиональному обучению и т. п.

Городское самоуправление организовывало открытие городских складов и торговых учреждений для обеспечения бедных по низким ценам, сбор вещей и денег нуждающимся в помощи и т. п.

В крупнейших городах России (Москве, Петербурге, Киеве и др.) использовался опыт Эльберфельдской системы призрения бедных. Городские окружные попечительства организовывали работу на своих участках. Основываясь на индивидуальном подходе, изучая характер трудной жизненной ситуации человека, попечительства способствовали продолжению его трудовой деятельности, назначали временное денежное пособие, помогали с жильем и т. п.

В отличие от земского самоуправления, использовавшего и развивавшего систему социальной помощи в учреждениях (закрытый тип), городское самоуправление в большей мере развивало открытую помощь. Так, В. П. Мельников и Е. И. Холостова отмечают, что в 1895 г. в Москве на открытое призрение было израсходовано 75% бюджета участковых попечительств.

Правда, к началу XX в. города стали активно развивать специализированные учреждения социальной помощи, и расходы на непосредственную помощь просителям уменьшились до 37%. Благотворительные заведения, оказывающие постоянную помощь в закрытых формах, могли осуществлять и частичное призрение, временно, например, в дневное (ночное) время, без постоянного проживания. Это относится к яслям и дневным детским приютам, заведениям бесплатного и дешевого пропитания, ночлежным домам и т. п.

Признавая преимущества земской и городской систем социальной помощи перед приказной, нужно отметить, что их возможности были далеки от реальных потребностей. Так, на начало XX в. практически половина российских городов не имела организованной муниципальной системы социальной помощи. Расходы городских самоуправлений на общественное призрение составляли в среднем по стране лишь 3,6% общих расходов.

Несмотря на активное участие широких социальных слоев, добровольческую инициативу слабость собственных экономических основ земского самоуправления и постоянное ограничение правительством правового статуса институтов самоуправления, их самостоятельности не позволили местным органам добиться высокой эффективности социальной помощи. Так, по данным М. В. Фирсова, в 1901 г. на программы общественного призрения выделялось примерно в 20 раз меньше денежных средств, чем это было необходимо. Фактически земства направляли на нужды социальной помощи относительно небольшие суммы – менее 2% всех земских расходов по России за год.

Развитие производительных сил, капиталистического способа производства было связано с эксплуатацией, неурегулированностью вопросов найма и оплаты труда, высокой продолжительностью рабочего дня, производственным травматизмом, широким использованием детского и женского труда. Это порождало высокую конфликтность трудовых отношений, борьбу наемных работников за свои права, рост рабочего и социалистического движения, что, в свою очередь, требовало вмешательства власти.

Как в большинстве европейских стран, в России государство действует как институт-субъект социальной защиты социального положения наемных работников от рисков в сфере труда посредством формирования нормативно-правовой базы, регламентирующей трудовые отношения.

К числу ранних законодательных актов, регулирующих отношения работодателей и работников, можно отнести “Регламент Мануфактур-коллегии” (1723), в котором предписывается “накрепко смотреть, чтобы фабриканты порядочно содержали мастеровых и учеников и чинили им награждения по достоинству”, организовывать при заводах медицинское обслуживание работников.

“Работные регулы” (1741) предписывали фабрикантам освещать и отапливать рабочие помещения, обеспечивать пожарную охрану, безопасность работающих. Оплата вынужденных простоев вменялась фабрикантам, утверждались тариф на все виды работ, еженедельная оплата труда.

В соответствие с “Горным положением” (1806) рабочие горнозаводской промышленности бесплатно получали медицинское обслуживание. При каждом заводе открывались госпиталь, горная школа для детей и богадельня для призрения увечных, престарелых, нуждающихся в помощи жителей заводского округа. Занятые в госпиталях, богадельнях оказанием социальной помощи работники находились в штате предприятий, из прибыли которых оплачивался их труд. Это можно оценить как свидетельство оформления слоя профессиональных социальных работников, действующих в горнозаводской промышленности на корпоративных основах.

В начале XIX в. правительство пытается установить на предприятиях 12-часовой рабочий день, обязательное бесплатное медицинское обслуживание работающих. Окончательно рабочий день был ограничен 11,5 часами в 1897 г. законом “О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности”.

Законами 1861 и 1862 гг. на предприятиях горнозаводской промышленности предписывалось создавать товарищества со вспомогательными кассами в целях выплаты пенсий по утрате трудоспособности или по возрасту.

Так формируется система социального страхования работников. С 1887 г. социальное страхование распространяется на рабочих и служащих государственных железных дорог.

В 1886 г. принимается закон “О надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих”. Он вводит социально-защитные нормы наемных работников, в том числе договор о найме, расчетную книжку, бесплатную медицинскую помощь, и т. п. Законом ограничивается применение штрафов, а штрафные деньги предписывается направлять в особый фонд для “нужд призрения рабочих”.

Принцип обязательного страхования работников впервые был заложен в законе “О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горнозаводской промышленности” (1903). По закону полагалась обязательная компенсация ущерба в результате потери трудоспособности (жизни) на производстве.

“В последней четверти XIX века принимаются законы, регулирующие условия труда малолетних (1882), женщин (1885), фабричных рабочих (1886), об охране труда (1893); вводится институт фабричных инспекций, разрешавших трудовые споры и контролировавших условия и оплату труда. В 1886 г. принимается закон о медицинском страховании промышленных рабочих, в 1912 г. – закон о компенсации общей нетрудоспособности, производственной инвалидности и материнства”^*88.

*88: {См.: Калашников С. В. Становление социального государства в России.– М, 2003, – С. 16.}

Принятые в 1912 г. законы о социальном страховании работников по модели Бисмарка (от несчастных случаев на производстве и на случай болезни) включают Россию в число цивилизованных стран с передовой для того времени системой социальной защиты.

Бедность, нищенство, так же, как и в европейских странах, в России традиционно находились в центре внимания общества. Российские ученые того времени – И. Г. Прыжов, Семилужин- ский (псевдоним писателя, ученого Η. М. Ядринцева), А. И. Свирский и другие отмечали доминирующие социально-экономические причины воспроизводства бедности.

Таким образом, в конце XIX в. формируется понимание социальной природы крайней бедности, коренящейся в способе организации общества. В практическом аспекте задачи преодоления бедности и нищеты стали перемещаться преимущественно в экономическую сферу: не допустить обнищания трудоспособного населения, предоставить оплачиваемую занятость (общественные работы, трудовая помощь), регулировать условия найма и оплаты труда, силами всех институтов общества предоставить призрение объективно нетрудоспособному населению. Можно отметить, что к началу XX в. общество подходит к осознанию своей ответственности за социально-уязвимые слои населения и необходимости солидарных усилий всех институтов общества против воспроизводства социальных патологий.

Итак, своеобразие формирования отношений социальной помощи в России XVIII в. во многом было обусловлено абсолютизмом с его тотальным вмешательством во все сферы общества, сильной централизованной государственной властью, феодальными общественными отношениями, в том числе наличием крепостного права, сословной структурой общества.

Крепостные крестьяне, а это более 90% населения страны, являлись частной собственностью владельца (государства, помещиков, церкви), а забота о собственности – прерогатива ее владельца. Помещики, сельские старосты, церковные приходы обязывались государством заботиться о бедных, попавших в трудную жизненную ситуацию. С другой стороны, власть осознавала государственную значимость человека. Каждый крестьянин имел государственную полезность как источник податей и иных сборов, которые формировали государственную казну, как ремесленник и сезонный рабочий на промышленных предприятиях, наконец, как источник формирования армии и флота, решающих задачи государственной важности.

Это побуждает власть создавать собственно государственные способы социальной поддержки нуждающихся.

Особенно осознается в аспекте социальной помощи значимость занятых на государственной военной и гражданской службе. Эта категория населения в царской России традиционно имела право на привилегированную властную социальную помощь с развитой системой пособий, пенсий и социального обслуживания.

Исторический опыт показывает, что власть, как правило, участвует в отношениях социальной помощи тремя способами.

1. Государство создает институциональные условия социальной помощи, косвенно, в основном экономическими способами, регулирует деятельность институтов-субъектов помощи, побуждает их к формированию необходимых власти субъектно-объектных отношений. Институты социальной помощи получают определенные экономические и социальные преференции.

2. Государство административно-командными управленческими воздействиями понуждает институты-субъекты общества участвовать в отношениях социальной помощи. Эти отношения регламентируются нормативно-правовым способом и контролируются властью. Возможны некоторые государственные преференции, но, как правило, они незначительны либо не представляются вовсе.

3. Государство само выступает как субъект социальной помощи, формирует собственную властную структуру органов помощи и инфраструктуру, обеспечивает ее нормативно-пра- вовую, организационную, экономическую основу непосредственно участвует в субъектно-объектных отношениях.

Комбинация этих способов с доминированием какого-либо одного или двух и определяет модель государственной (властной) социальной помощи. Для России в XVIII в. и до 60~70-х гг. XIX в. была свойственна модель, сочетающая второй и третий способы участия государства в отношениях социальной помощи, при доминировании, административно-командного способа.

Российский ученый И. Т. Тарасов, рассматривая в конце XIX в. российскую систему государственного призрения в “Учебнике науки полицейского права”, относил ее к системе “волюнтаристического призрения”, в отличие от европейской системы “обязательного призрения”. Он утверждает, что в России государство не являлось субъектом призрения, а брало на себя лишь роль юридического надзора: “призрение не признается обязанностью государства и оно предоставлено обществу и частным лицам, а государству принадлежит главным образом лишь надзор”. Российской системе государственного призрения Тарасов противопоставляет системы призрения Англии, Швейцарии, Германии, для которых характерны собственные институты поддержки, обязательное призрение, наличие должностных лиц, занимающихся от имени государства рассмотрением вопросов призреваемых, властное финансирование.

Примерно к такому же выводу приходит другой российский исследователь XIX в. С. К. Гогель. Он отмечает, что в отличие от российского, каждое европейское законодательство четко определяет группы лиц, имеющих право на призрение, а также объем необходимой помощи. В российском законодательстве конкретно не определены полномочия органов призрения и не установлены целевые финансово-экономические основы социальной помощи. Проект под общим именем “призрение” смешивает и публичную, и частную благотворительность.

Характер отношений и связей социальной помощи значительно изменяется в связи с трансформацией общественных отношений в середине XIX в.

Реформы Александра II усилили роль власти в системе социальной помощи, но произошло это не за счет ее дальнейшей централизации, а наоборот, посредством делегирования части властных функций на местный уровень самоуправления. Децентрализованная, построенная по территориальному принципу социальная помощь органов местного самоуправления показала в европейских странах свои преимущества на практике. И в России она оказалась куда эффективнее, чем унаследованная с екатерининских времен приказная. Местное самоуправление активизировало добровольческую работу, приближало помощь максимально к объекту, делало ее индивидуальной, адресной.

Рассматривая местное самоуправление как первичный уровень власти, мы можем отметить активацию участия государства в отношениях социальной помощи непосредственным, прямым образом (третий способ). Возрастает роль государства как субъекта, формирующего институциональные условия для институтов-субъектов помощи (первый способ), и относительно сокращаются его административно-командные управленческие функции в аспекте социальной помощи. Поэтому в конце XIX в. наблюдается совсем иная модель участия государства в отношениях социальной помощи, чем в XVIII в.

К особенностям новой модели государственного призрения относятся:

• государственная законодательная регламентация отношений социальной помощи;

• усиление роли власти как института-субъекта социальной помощи; формирование властной инфраструктуры помощи;

• возросший уровень государственного финансирования;

• децентрализация государственной социальной помощи; организация властной помощи органами местного самоуправления по территориальному принципу; преимущественно местный характер экономических ресурсов;

• многосубъектность и полиформизм экономических основ государственного призрения;

• доминирование закрытых форм помощи в специализированных учреждениях;

• два типа государственной социальной помощи: властный, реализуемый земским и городским самоуправлением, и собственно государственный, реализуемый приказами общественного призрения;

• отсутствие единых общегосударственных принципов, норм и стандартов государственного призрения. В отличие от европейского законодательства, отсутствие узаконенных категорий, имеющих право на помощь, и ее объемов; ситуаций, гарантирующих обязательную помощь;

• отсутствие общегосударственных, специальных, обязательных финансовых источников властной (государственной) социальной помощи типа европейских налогов на социальную помощь и т. п.;

• развитость и относительно высокий уровень государственной помощи категории государственных военных и гражданских служащих и т. п.

Отмечая положительный эффект определенной децентрализации государственного призрения, нужно иметь в виду и ее ограничения. Децентрализованная система социальной помощи с опорой на местные экономические основы при огромных различиях в экономическом развитии регионов, отсутствие государственных дотаций, выравнивающих их возможности, отсутствие единых правил и стандартов социальной помощи создавали огромные диспропорции в уровне социальной помощи, ее доступности для населения в зависимости от места проживания.

Призрение бедных считалось не обязанностью, а правом земского и городского самоуправления. Нерегламентируемые государством отчисления на социальную помощь составляли 2-3,6 % бюджета местного самоуправления, что было крайне мало для страны, где бедные составляли более половины населения. В 1900 г. в России от всех институтов-субъектов помощи получали призрение всего 3 млн человек, в то время как определяемое экспертами число нуждающихся составляло 8-10 млн.

Рассматривая систему государственного призрения с позиции эффективности решения задач социальной помощи, исследователи традиционно отмечают ее слабость. Есть точки зрения, полностью исключающие роль власти в социальной помощи. Например, американский профессор А. Линденмайер^*89 утверждает, что в России вплоть до Первой мировой войны практически отсутствовала организованная и финансируемая государством система помощи бедным.

*89: {См.: Lindenmeyr Adele. Poverty is Not a Vice: Charity, Society and the State in Imperial Russia. – Princeton: Princeton University Press, 1996. – P. 163.}

С этим согласиться нельзя. Признавая недостаточное функционирование государства как субъекта помощи, мы не можем игнорировать его регулирующую роль в институциональном обеспечении деятельности институтов-субъектов помощи: благотворительности, сельской общины, церкви и др. Государственными органами являлись приказы общественного призрения, занимавшиеся вопросами социальной помощи. Властной по своей сути была и социальная помощь, генерируемая органами местного самоуправления. Государство формировало правовую базу и частично финансировало систему социального страхования, предотвращающую обеднение работников; власть организовывала и финансировала общественные работы в период неурожаев, а также деятельность крупнейших благотворительных учреждений, занимавшихся помощью бедным.

Организованный характер при централизованном финансировании, несомненно, имела система социальной защиты государственных служащих, предотвращавшая бедность среди категории “государевых людей”. Финансирование властью социальной помощи носило диверсифицированный характер, шло по многим направлениям, было территориальным, децентрализованным в правовом и организационном аспекте и вовсе не являлось бессистемным.

Но все же государственная социальная политика оказалась несостоятельной. Даже при помощи общественных институтов государству так и не удалось сохранить общественное спокойствие и классовое перемирие.