Государственного управления. Победный 1945 год открыл новую страницу истории государственного управления, которому предстояло учесть качественное изменение внешних

Победный 1945 год открыл новую страницу истории государственного управления, которому предстояло учесть качественное изменение внешних, геополитических и внутренних условий, извлечь уроки из опыта управления времен войны, закрепить и использовать итоги Победы, обеспечить безопасное послевоенное устройство мира, нормальные условия жизни людей, продолжить цивилизационное восхождение, прерванное, замедление и ослабленное самой разрушительной из войн, не решившей основных проблем постигшего цивилизацию кризиса. Война и Победа укрепили осознание большинством народа, управленческой элитой адекватности советской системы государственного управления потребностям цивилизации XX в., ибо оно позволило Советскому Союзу обрести статус ведущей, великой мировой державы, оказывавшей влияние на цивилизацию своим развитием по антикапиталистическому пути[47].

Военное государственное управление было перестроено в мирное на основе послевоенной концепции, планово, постепенно, что проявилось в демилитаризации, децентрализации и частичной демократизации, упразднении чрезвычайных органов и методов неконституционного характера, восстановлении и развитии конституционных принципов, извлечении уроков довоенного и военного опыта, творческого их применения, сохранения и усиления руководящей роли ВКП(б) и в других содержательных направлениях этого процесса.

Демилитаризация управления началась в конце второй мировой войны[48], отразив созидательный и мобильный характер советской системы власти и управления, означала отказ от управления по-военному, переориентировку целей, текущих задач, государственных планов, бюджетов, функций органов управления на мирное строительство.

Государственное управление отказалось от военно-мобилизационных принципов. Постепенно возобновился нормальный режим труда в учреждениях, во всем аппаратном механизме управления, на предприятиях. В основу управления положены измененные Верховным Советом СССР государственные бюджеты на 3—4-й кварталы 1945 г. и на 1946 г., по которым сокращены ассигнования на военные нужды, увеличены расходы на развитие гражданских отраслей экономики. Демилитаризация управления произведена планово, без суеты, в соответствии с новой концепцией послевоенного устройства общества.

Изменили профиль многие структуры центрального управления. Наркомат минометного вооружения преобразован в Наркомат машиностроения и приборостроения, Наркомат боеприпасов — в Наркомат сельскохозяйственного машиностроения, Наркомат танковой промышленности — в Наркомат транспортного машиностроения; и т.д. Самое современное оборудование подведомственных предприятий, воплотившее достижения военно-технической науки и инженерные решения, было переключено на производство сложной гражданской техники для нужд народного хозяйства и населения.

По Закону о демобилизации от 23 июня 1945 г. более 8,5 млн. воинов трудоустроены органами управления, обрели мирное гражданское состояние[49]. Восстановлены организованный набор рабочих по договорам с колхозами и органы по вербовке рабочей силы. С февраля 1947 г. возобновлены договоры между администрацией хозяйственных органов и профсоюзами. Государственное управление СССР не допустило безработицы, которая сохранилась и возросла после войны в странах другой общественно-экономической системы.

Демилитаризованное государственное управление отказалось от законов, задач, методов военного времени, стало функционировать на основе законов мирного времени в соответствии с присущей ему и определенной Конституцией СССР созидательной природой. Обновлен личный состав управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов, в том числе демобилизованных из армии служащих.

Ликвидированы чрезвычайные органы управления: ГКО, СВГК и др.[50] Сужены прерогативы многих органов. В экстремальных ситуациях послевоенного времени имели иногда место рецидивы чрезвычайных методов в управлении. Отказ от чрезвычайщины не стал ее забвением в первые послевоенные годы. Склонность к ней проявляли руководители, привыкшие командовать, управлять директивно. Искоренение элементов чрезвычайщины являлось сложной проблемой управления во второй половине 40-х гг.

Государственное управление перестраивалось в условиях всенародных конституционных выборов союзного (1946, 1950 гг.), республиканских верховных советов (1947, 1951 гг.), областных, краевых, окружных, городских, районных, поселковых, сельских Советов депутатов трудящихся (1947—1948, 1952 гг.). В результате их обновлена существенно вся система органов законодательной представительной власти, незначительно увеличен возрастной ценз депутатов, сокращен состав президиумов союзного и республиканских верховных советов, расширена их компетенция, упорядочена работа постоянных комиссий местных Советов и законодательная база на основе принятых союзными республиками Положений о местных Советах, их исполнительных органах[51]. В феврале 1947 г. в обеих палатах высшего законодательного органа созданы постоянно действующие комиссии законодательных предположений в целях упорядочения союзного законотворчества с учетом республиканских, местных интересов и особенностей, разработки конституционных основ законодательства в различных сферах управления, жизни общества. По проектам постоянных комиссий приняты законы о перестройке, совершенствовании управления промышленностью, сельским хозяйством, отраслями гуманитарной сферы и др.

В русле послевоенной децентрализации государственной власти и управления перераспределены полномочия союзных и республиканских органов, расширены права республик, прерогативы их властных и управленческих структур, усилена ответственность за соответствие республиканских законов союзным, Конституции и их исполнение. Республиканские конституции, законодательные акты унифицировались на союзно-правовой основе, в том числе и в нормировании распорядительных и исполнительных функций органов управления.

Воссозданная и развитая система представительных органов[52]обновила состав, изменила высшие союзные и республиканские органы управления. Советы народных комиссаров СССР и республик преобразованы по Закону от 15 марта 1946г. в советы министров, которые формировались, утверждались верховными советами, отчитывались перед ними, подлежали их конституционному контролю. Этой реформой закреплено единство власти и управления, конституционное верховенство представительных органов в лице Советов депутатов трудящихся. При такой формальной иерархии и вопреки ей значительно усилен статус органов исполнительной власти и управления, где все больше и полнее сосредоточивались властные и управленческие функции. Значительно возросла роль Совета Министров СССР под председательством И.В. Сталина и республиканских правительств, возглавлявшихся высокопоставленными лицами из партийной элиты. Изменился статус президиумов союзного и республиканских советов министров, которые управляли повседневно, оперативно подведомственными учреждениями и организациями.

Изменена структура центрального управления. Сокращено выросшее за годы войны количество многочисленных комитетов, управлений, главков, советов при союзном и республиканских правительствах, исполкомах местных советов депутатов трудящихся.

Весной 1946 г. преобразованы отраслевые органы центрального управления. Ключевым звеном этой системы стали министерства — штабы отраслей, возглавляемые членами правительства. Они осуществляли исполнительные и распорядительные функции, управляли отдельными отраслями народного хозяйства и культуры.

Министерская система находилась в стадии становления, была динамичной, постоянно перестраивалась. Министерства дробились, разукрупнялись в связи со специализацией отраслей народного хозяйства и культуры или объединялись. В 1946 г. имелось 49 министерств СССР, в 1947 г. — 58, в 1948 г. — 59, в 1949 г. — 48, в 1950 г. — 51[53]. Изменялось соотношение и количество общесоюзных и союзно-республиканских министерств. Количество первых колебалось по годам от 28 до 36, а вторых — от 19 до 23, что отразило тенденции централизации и децентрализации, поиски оптимального варианта их взаимодействия[54]. В республиках складывалась соответствующая им структура отраслевых министерств и соответственно структура отделов областных, краевых исполкомов. Отделы исполкомов создавались в зависимости от структуры хозяйства областей, краев, входили в ведомственную систему, возглавлявшуюся министерствами. Сохранен и усилен принцип подчинения наиболее важных предприятий непосредственно союзным министерствам.

Усилено административно-бюрократическое начало в работе органов управления, усложнена его структура, действовали параллельные звенья в аппарате, что лишало его гибкости; становились громоздкими штаты управленческого персонала.

Изменен статус и возросла роль плановых органов, их ответственность за сроки и качество реализации государственных планов.

Особыми функциями обладало ведомство государственного контроля, представленное наркоматом, преобразованным в министерство, и вертикально построенной системой республиканских и других местных структур. Сильное, организованное бюрократически ведомство (нарком — министр Л.З. Мехлис, 1940—1953 гг.) жестко контролировало исполнение решений правительства во всех отраслях управления и народного хозяйства, соблюдение финансово-бюджетной дисциплины, действовало независимо от других у правленческих структур, выявляло недостатки, злоупотребления, привлекало виновных к судебной ответственности, «стало, по сути, главным фискальным учреждением в стране»[55].

Существенно возросло значение прокуратуры, надзора за соблюдением законности всеми органами управления.

Демократизирована судебная система, отменены военные трибуналы на транспорте, в 1948—1949 гг. впервые в истории Советского государства население избрало народных судей, заседателей, что повысило роль судов в обеспечении законности органов государственного управления. Усилена дисциплинарная ответственность судей, взыскания на которых стали налагаться дисциплинарными коллегиями областных, краевых, республиканских судов. В центральных ведомствах, союзных министерствах в 1947 г. выбирались суды чести для борьбы с проступками, роняющими честь и достоинство советского работника, которые выносили порицания проштрафившимся сотрудникам.

Применялись различные меры материального стимулирования управленцев, работников производства; поощрялись и организовывались массовые движения новаторов, в том числе и сферы управления, основанные на энтузиазме, трудовом героизме, но приоритетными оставались командно-административные методы, которые временами ужесточались.

В послевоенную систему государственного управления влились новые кадры обученных специалистов. В учебных заведениях, краткосрочных школах и на курсах прошли подготовку, переподготовку, повышение квалификации многие работники государственных, общественных, в том числе партийных, комсомольских, профсоюзных и других органов, хотя острой оставалась проблема управленцев-профессионалов.

Пагубно сказались на кадрах бериевско-сталинские репрессии на рубеже 40—50-х гг., в ходе которых расстреляны по сфабрикованным обвинениям сотни молодых ответственных работников центральных и местных органов, выдвинувшихся на высокие государственные посты в военные и послевоенные годы, проявивших способности управлять смело, творчески, самостоятельно принимать оптимальные решения, предлагавших изменить систему и методы управления. Среди них заместитель Председателя Совмина, Председатель Госплана СССР, известный ученый-экономист и организатор Н.А. Вознесенский, Председатель Совмина РСФСР М.Н. Родионов, бывший председатель Ленинградского облсовета Н.В. Соловьев, председатель исполкома того же совета И.С. Харитонов, председатель Ленинградского горисполкома П.Г. Лазутин. Репрессированы многие работники советских органов управления, тысячи граждан России, Грузии и др.[56] Кровавый каток репрессий возродил в органах управления атмосферу подозрительности, доносительства, нездорового карьеризма, показной, общественной активности.

Максимально усилено партийное влияние, совмещение руководства ВКП(б) и государственного управления. Партийные структуры присваивали властные и управленческие функции, подчиняли себе все звенья разветвленной политической системы сверху донизу. Формировался режим диктата через всевластный бюрократический аппарат партии и Советов.

Государственное управление централизованно направлялось узкой группой «околосталинских» политбюровцев, действовавших бесконтрольно, ибо съезды партии не созывались с 1939 г. по 1952 г., состоялось всего два послевоенных пленума ЦК; в верхах отсутствовали демократия, выборность, партийные организации, их комитеты жестко исполняли директивы сверху по иерархической вертикали, что ослабляло силу и авторитет правящей партии, способствовало утверждению авторитарно-бюрократической системы управления во главе с главным секретарем ЦК ВКП(б)[57].

В условиях обострения международной напряженности, усиления личной власти И.В. Сталина сорвано принятие новых программ ВКП(б) и Конституции СССР, в проектах которых содержались прогрессивные положения о развитии прав и свобод личности, демократических начал в общественной жизни и управлении, децентрализации экономической жизни, разрешении мелких частных хозяйств крестьян и кустарей, основанных на личном труде, и исключении эксплуатации наемного труда.

Усилен контроль со стороны партийных органов как в целом над промышленностью и сельским хозяйством, так и над отдельными отраслями экономики. Функции упраздненного отдела кадров секретариата ЦК партии переданы созданным отраслевым отделам кадров, которые формировали управленческий слой в промышленности, финансах, плановых органах, сельском хозяйстве, транспорте и торговле. Мотивировалось это необходимостью рационального кадрового обеспечения каждой конкретной отрасли и вело к жесткому номенклатурному управлению отраслями под постоянным контролем партии.

Трудно налаживалось управление аграрным сектором страны, военные разрушения и утраты которого в сочетании с засухой и голодом обусловили продовольственный и грозили всеобщим кризисом[58]. В управлении применялись чрезвычайные меры и другие средства, характерные для авторитарно-бюрократической системы управления, которые считались целесообразными для обеспечения политической стабильности и форсированного восстановления земледелия и животноводства.

Созданная в сентябре 1946 г. Комиссия по делам колхозов во главе с наркомом земледелия А.А. Андреевым занималась возвращением в общественный массив колхозов земель, незаконно захваченных колхозниками, организациями, учреждениями для приусадебных и подсобных хозяйств. Государственные органы управления ужесточили контроль за соблюдением Устава сельскохозяйственной артели, соблюдением демократических основ управления колхозами, сохранностью колхозного имущества. С октября 1946 по 1953 г. при союзном правительстве действовал Совет по делам колхозов, имевший в республиках, краях и областях своих контролеров от центра, независимых от местных властей. Усилено влияние на колхозы государственных МТС на основе учрежденного Советом Министров СССР 27 января 1948 г. типового договора МТС с колхозами. Государство изменяло колхозное право вплоть до утверждения примерных норм выработки, единых расценок в трудоднях, регулирования землепользования, землеустройства, финансирования, межколхозных производственных связей. Государством же устанавливались детальные планы развития колхозного, совхозного производства, применялись жесткие меры по выполнению сельскохозяйственных заготовок в соответствии с первой заповедью — в первую очередь государству, остаток себе[59]. Действовала строгая система государственных штрафов, большой натуроплаты за работы МТС, конфискации имущества колхозников за неуплату налогов (недоимки), бремя налогового, финансового пресса, подчинения личного общественному, выкачивания средств и сил из деревни.

Углублено и расширено огосударствление колхозов. Усилилась мелочная опека со стороны государственных органов. Курировавший в руководстве страны сельское хозяйство Н.С. Хрущев вынашивал грандиозные планы «агрогородов», перевода крестьянства на городские формы быта в порядке реализации идеи пролетарского единства всего населения.

Обобщающим итогом перестройки военного государственного управления в послевоенное время стали восстановление и развитие народного хозяйства, довоенного уровня численности населения (1953 г.), восполнение демографических военных потерь, решение крупных социально-экономических задач, увеличение численности рабочих, врачей, научных работников (и учреждений)[60], студентов в полтора раза, снижение вдвое детской смертности, оздоровление финансовой ситуации, снижение ежегодно в 1949—1952 гг. розничных цен на продовольственные и промышленные товары первой необходимости, которые стали на 43% ниже уровня 1947 г. и стимулировали рост спроса и увеличение производства товаров. Выросли общественные фонды потребления, особенно отчисления на социальное страхование, стипендии учащимся и студентам, пособия многодетным и одиноким матерям, вдовам погибших воинов и др.[61] Государственное управление оказалось способным к послевоенной перестройке.

* * *

Государственное управление отразило в 1940-е гг. сильное, определяющее влияние военного фактора: сначала второй мировой войны, затем Великой Отечественной и вслед за ней — «холодной войны». Перманентный военный фактор вынуждал постоянно перестраивать всю систему, все звенья механизма управления, изменять его функции, методы, формы и средства воздействия.

Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30—40 гг. в условиях мировой войны черты военного управления.

Не завершенная управлением подготовка к войне, прошедшие репрессии кадров его различных сфер в нарушение советской законности, конституционных принципов, просчеты и ошибки высшего руководства, режим личной власти затруднили превращение государственного управления в сражающееся после нападения фашистской Германии на СССР.

Система управления обрела неконституционные черты: милитаризм, чрезвычайность, жесткий централизм и др., которые своеобразно сочетались с конституционными принципами, применила военно-мобилизационные принципы, сплотила все республики и другие административно-территориальные образования, их население в сражающееся государство и воюющий народ.

Победный май 1945 г. стал триумфом идейных, социальных принципов советского государственного управления, его жизнестойкости и способности перестраиваться и функционировать без серьезных сбоев адекватно экстремальным условиям невиданной войны, обеспечивать единство власти и общества.

Послевоенное управление перестроено вновь на конституционной основе: демилитаризация, децентрализация, демократизация, упразднение чрезвычайных органов и методов, развитие управленческого творчества, организации политической активности широких слоев народа, участия их в налаживании мирного управления.

Государственное управление перевело страну на мирные рельсы, решило комплекс задач четвертого пятилетнего плана, превратило СССР во вторую ядерную державу, способствовало сохранению и укреплению мира в борьбе с инициаторами обострения противостояния двух мировых систем.

Система государственного управления проявила свою силу в непростое послевоенное время. Благодаря ей СССР превратился в одну их двух супердержав, оказавших огромное влияние на судьбы мира.

Послевоенная советская система управления отягощена противоречиями. Процветала кампанейщина в решении сложных социально-экономических, политических, духовных проблем, утверждались директивный стиль, власть растущей номенклатурной бюрократии, чрезмерно разбухшего аппарата государственных, общественных, особенно партийных органов, их узких номенклатурных групп и первых лиц.

Государственная власть и управление были сконцентрированы в руках высшего советско-партийного руководства; обюрокрачены структуры управления, сказывались недостаточная профессиональная подготовка всех звеньев вертикали управления, распространяемая идеология культа личности.

Явственно ощущалась и осознавалась назревшая необходимость радикальных реформ государственного управления и общества на демократической основе. Обозначилось противоречие между этой необходимостью и консервативно-догматической позицией сталинской элиты. Эти и другие противоречия опутывали все сферы общественной жизни, особенно управленческую, снижали качество и эффективность всей системы управления. На рубеже 40—50-х гг. обозначились кризисные явления в управлении, обнажались его изъяны. Накапливалось нетерпение инициативных управленцев, способных разрешить сложившиеся противоречия.

Вопросы для самопроверки

1. Изменение советского государственного управления под влиянием второй мировой войны, начатой фашисткой Германией 1 сентября 1939 г.

2. Превращение мирного государственного управления в сражающееся.

3. Милитаризация и централизация государственного управления в годы Великой Отечественной войны.

4. Сочетание конституционных и чрезвычайных принципов государственного управления в 1941—1945 гг.

5. Государственное управление тылом в Великой Отечественной войне.

6. Феномен эффективности советского государственного управления в Великой Отечественной войне.

7. Демилитаризация, децентрализация, демократизация и другие основные направления перестройки государственного управления в 1945-1950 гг.

8. Влияние «холодной войны» и режима личной власти И.В. Сталина на государственное управление в 1946—1950 гг.

9. Тенденции, роль и противоречия государственного управления в 1946— 1950 гг.

10. Кризисные явления и снижение эффективности государственного управления конце 40-х — начале 50-х гг.

Рекомендуемая литература

Власть и народ в Великой Отечественной войне. Послевоенное двадцатилетие: сталинское и постсталинское государство //Политическая история России / Отв. ред. В.В. Журавлев. М., 1998.

Данилов В.Н. Война и власть: Чрезвычайные органы власти регионов России в годы Великой Отечественной войны. Саратов, 1996.

Директива СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 29 июня 1941 г. партийным и советским организациям прифронтовых областей о мобилизации всех сил и средств на разгром фашистских захватчиков // Энциклопедия Великой Отечественной войны 1941—1945 гг. Любое издание.

Жуков Г.К. Воспоминания и размышления. Изд. 10-е. М., 1995.

Зубкова С.Ю. Общество и реформы. 1945—1964. М., 1993.

Иванов Р.Ф., Петрова Н.К. Общественно-политические силы СССР и США в годы войны: 1941—1945. Воронеж, 1996.

История государства и права России / Отв. ред. Ю.П. Титов. М., 1996.

Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения (ноябрь 1917 — декабрь 1991). М., 1994.

Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.

Пихоя Р.Г. СССР: История власти. 1945 — 1991. М., 1998.

Россия, которую мы не знали. 1939—1993. Хрестоматия. Челябинск, 1995.

Глава 16