Смысл законности в государственном управлении

Нормативная модель управления приобретает реальную прак­тическую значимость лишь тогда, когда действительно становит­ся правовой базой управленческой деятельности, неотъемлемой составной частью сознания и поведения людей. Причем дело не в самих законах и их наличии. Никакие законы, указы, постанов­ления и даже инструкции автоматически, а тем более качествен­но не действуют, если между правом и результатами его примене­ния не находится отлаженный, высокоэффективно действующий механизм практической реализации правовых установлений.

В полной мере это касается и государственного управления. Оно не может существовать вне закона и законности - этого не­пременного условия легитимности государственных управленче­ских решений и важнейшего средства эффективного претворе­ния намеченного в жизнь. Не случайно в начале века Л.А. Тихо­миров мудро заметил, что совершенство Учреждений измеряется не только наличием этих учреждений, а прежде всего тем, на­сколько они обеспечивают а) силу и авторитет власти; б) практи­ческую разумность власти, не допускающей отрыва от реальной жизни и реальных интересов общества; в) законность действия, не допуская сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных для всеобщего сведения путей действий, причем г) одинаковых как для правительства, так и всех граждан.

Управление теряет свою конструктивность, если не опирается на авторитет и силу закона, на лучшие правовые идеи прошлого и настоящего, здоровые народные традиции, нравственные обы­чаи и общественное мнение.

К сожалению, мы вынуждены признать, что в российской ис­тории практически не было периодов, когда бы в государстве (его аппарате) надлежащим образом действовали механизмы закон­ности. Система верховенства закона и зашиты законности всегда были под вопросом. Пренебрежительное отношение к закону, по сути, стало образом жизни: законы существуют сами по себе, жизнь же людей регулируется неписаными правилами, сложив­шимися на обыденном уровне представлениям и понятиями.

И сегодня проблема законности не потеряла своей актуально­сти: с одной стороны, нам еще надо научиться создавать совер­шенные и перспективные законы, а с другой - руководствовать­ся ими и последовательно претворять их в жизнь. Любой закон или подзаконный акт управленческого характера «живет и дейст­вует, как справедливо пишет профессор Д.А. Керимов, лишь тог­да, когда они исполняются и применяются в практической жиз­ни. Недостаточно создать хороший, целесообразный, совершен­ный правовой акт, необходимо, чтобы он правильно, единообразно и наиболее целесообразно использовался в жиз­ни». Другого способа качественного управления и грамотного разрешения противоречий и конфликтов, привнесения в обще­ство должного согласия и созидательного начала пока не приду­мано. Более того, только тщательно проанализировав всю «цепь» правового воздействия на общественные отношения, можно вы­яснить степень его целесообразности и рациональности, опреде­лить социальную результативность действия соответствующих правовых установлений и управленческих предписаний.

Законность - это многоаспектное понятие. С функциональ­ной точки зрения законность может быть представлена как метод осуществления государственной власти, либо как режим, т.е. со­стояние общественной и государственной жизни, либо как прин­цип построения и деятельности государственных органов и орга­нов местного самоуправления.

Как метод управления законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленчес­кая деятельность вводится в русло законов, направляется на исполнение законов, причем легитимными средствами и в нор­мативно установленных процессуальных формах.

Законность как принцип предполагает, что все управленческие решения принимаются на основе закона, что государство, все его органы, организации и должностные лица руководствуются за­коном, исполняют закон, стоят на страже закона.

Как режим правления законность представляет собой поря­док, при котором все управленческие решения и организационно-регулирующие действия осуществляются исходя не только из буквы, но и духа закона. Законность не тождественна реализации права. Ее содержание не тождественно формам и методам приме­нения правовых норм в процессе повседневной управленческой деятельности, описывается не только с позиций правомерного или неправомерного поведения, результативности или нерезуль­тативности управляющего воздействия. Законность не узкая сфе­ра контрольно-надзорной и правоохранительной деятельности, не только и не столько выявление правонарушителей с последу­ющим их наказанием. Это значительно более широкое понятие. Его сущность заключается в принятии и реализации правовых социально значимых и социально справедливых государствен­но-управленческих решений.

О законности можно говорить лишь в том случае, если все со­держащиеся в управленческих документах предписания испол­няются без каких-либо отклонений, дозволения в полном объеме и грамотно реализуются, а запреты строго соблюдаются. Только тогда принятое решение, как говорится, не останется на бумаге, а реально выполнит свою конструктивно-созидательную роль. Казалось бы, все понятно. Тем не менее, предписание «соблю­дай» - это всего лишь необходимое, но не достаточное условие законности. Нельзя абстрагироваться и от характера самих зако­нов и подзаконных актов. Законы тоже бывают разные: справед­ливые и несправедливые, демократические и антидемократичес­кие, правовые и неправовые.

Тем не менее, несмотря на огромное смысловое многообразие, суть законности можно определить достаточно лаконично. Это строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами общественных отношений действующего в стране законодательства. Без соблюде­ния закона - нет законности. Поэтому настоящая законность мо­жет быть обеспечена лишь в условиях правового законодательства, соответствующего глубинным интересам общества, чаяниям и по­вседневным потребностям людей. Приватизация государственной собственности в нашей стране проводилась по закону. Но можно ли говорить о правовой законности такой приватизации? Трудно представить ее справедливой. Тем более, что ее результаты тоже известны: неимоверное обогащение небольшой группы людей и попрание интересов тех, кто на протяжении многих десятилетий самоотверженным трудом создавал национальное богатство.

В условиях законности и сам процесс правотворчества оцени­вается с позиций права и морали: не должны издаваться законы, указы, постановления, приказы и другие акты, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, нарушающие принципы и нормы международного права. Только в этом случае право ста­нет высшей моральной силой общества.

Под законностью в системе государственного управления сле­дует понимать систему юридических принципов, норм, средств, форм и гарантий, призванных обеспечивать практическую реализацию го­сударственно-управленческих решений в строгом соответствии с бук­вой и правовым духом действующих законов и подзаконных правовых актов. При этом имеется в виду, что законность - это единство и всеобщность права, верховенство закона, равенство всех перед законом, а также наличие эффективных механизмов, гарантирую­щих устойчивость установленного в стране правопорядка. Не мо­жет обеспечить реальную законность абстрактная и практически не реализуемая идея законности. Идея, даже самая умная, не га­рантирует успех и зачастую на практике дает «нулевой результат».

Содержание законности в управлении мы рассматриваем с позиций нескольких, находящихся в органическом единстве, аспектов. А именно:

а) правового содержания принимаемых управленческих ре­шений;

б) сложившихся в обществе традиций уважительного отноше­ния к закону, обязательности исполнения его установок всеми субъектами управленческих отношений;

в) с точки зрения того, кто является «автором» управленчес­кого решения. Им может быть лишь специально уполномочен­ная на то государственная структура, обладающая соответствую­щей компетенцией;

г) строгости исполнения требования об использовании толь­ко предусмотренных законом процессуальных форм и методов реализации управленческих решений;

д) рациональности и юридической обоснованности использо­вания материальных, политических, кадровых, информацион­ных, духовно-нравственных и других ресурсов обеспечения за­конности;

е) гарантированности прав, свобод и интересов граждан, обеспечения должного правопорядка в обществе.

Основные принципы законности в государственном управ­лении:

1. Единство законности. Законность едина для всех и в рав­ной мере касается каждого. Она обязательна как для субъекта, так и объекта управленческих отношений. Причем на всей терри­тории страны и касается буквально всех частных и публичных отношений, подлежащих законодательному регулированию. Пе­ред законом все равны - непременный постулат законности. Главное - согласованность, непротиворечивость и «чистота» правового пространства. Здесь недопустимы избирательность, политическая ангажированность, местничество, ведомствен­ность, родственные корыстные интересы, личная преданность и т.д. В управленческой практике, конечно, учитываются мест­ные условия, особенности и традиции (здесь шаблон неуместен), но только на этапе принятия управленческого решения. В про­цессе же его реализации жестко действует принцип единства го­сударственного режима реализации официально принятых реше­ний. Поощряется и инициатива, но только в пределах закона. Нарушение принципа законности непременно порождают авто­ритаризм, местничество, сепаратизм, регионализацию.

Одно и то же управленческое решение нельзя трактовать и применять по своему «усмотрению», в том числе исходя из на­циональных или религиозных традиций. Государственное реше­ние всегда выражает что-то универсальное, общественно значи­мое, отражает глубинные общественные потребности, интересы и цели. Поэтому требует единообразного толкования и строгого исполнения. Гарантом такого единообразия является Конститу­ция, которая имеет высшую юридическую силу, обладает прямым действием и применяется на всей территории страны. Только в таких условиях государственно-управленческая деятельность становится универсальным средством целенаправленного регу­лирования общественных отношений;

2. Верховенство закона. В основе принятия и реализации лю­бого управленческого решения демократического правового го­сударства лежит безусловный приоритет закона над всеми иными нормативными правовыми актами, носящими подзаконный, т.е. подчиненный по отношению к закону, характер. Данное положе­ние - непременное условие подлинной, а не декларируемой за­конности, элемент политико-правовой культуры управленческой деятельности.

Верховенство закона объясняется тем, что он является пря­мым выражением воли народа - единственного источника вла­сти, имеет высшую юридическую силу, принимается в особом порядке и только законодательными (представительными) орга­нами. Даже глава государства не вправе издавать законы.

3. Всеохватываемость и всеобщность - законность распро­страняется как на государственные органы, органы местного са­моуправления, должностных лиц, государственных и муници­пальных служащих, так и на все институты гражданского общества, на все без исключения общественные структуры и отдельных граждан. Следовательно:

□ все законы и подзаконные нормативно-правовые акты, госу­дарственные управленческие решения должны быть опубли­кованы и доведены до исполнителей;

□ незнание документов не освобождает от ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение;

□ каждый субъект управленческих отношений должен не только сам знать и действовать в рамках закона, но и требовать от своих «контрагентов» его соблюдения.

4. Гарантированность правового характера управленческих ре­шений. Она формируется и обеспечивается специальными мера­ми юридического, организационно-управленческого и мораль­но-воспитательного характера.

Законность - это система реально действующего права. Основу такого права, подчеркиваем еще раз, составляет только то зако­нодательство, которое гарантирует принятие управленческих ре­шений, адекватно отражающих общечеловеческие идеалы и цен­ности демократического общественного устройства. Только та­кое законодательство нацелено на реализацию насущных потребностей и интересов человека, соответствует объективным тенденциям социального прогресса;

5. Недопустимость противопоставления законности и целесо­образности. Управленческие решения должны приниматься не только в рамках действующего законодательства, но и макси­мально отвечать целям и задачам государства и общества, зада­чам социального развития, защиты прав и свобод граждан. Именно в праве получает свое оформление высшая социальная целесообразность. С этой точки зрения законность всегда целе­сообразна. Это аксиома. Но законность и целесообразность не совпадают, хотя и противопоставление законности и целесообраз­ности недопустимо. Если исполнитель прежде, чем приступить к исполнению принятого управленческого решения, начнет ре­шать, является ли это решение целесообразным, разумным и вы­годным, следует ли его исполнять или лучше оставить без внима­ния, то управление теряет всякий смысл. Рано или поздно поря­док сменят хаос и анархия.

Целесообразность - это не внешний, привходящий фактор. Она вытекает из сущности правовых основ управления и являет­ся формой выражения свободы, ответственности и справедливо­сти. Это и средство обеспечения организованности и дисципли­ны. Нецелесообразных управленческих решений не должно быть в принципе. В этом и только в этом смысле говорят о презумпции целесообразности в государственно-управленческой деятельно­сти. Только законность, основанная на целесообразности, может оградить управленческий процесс от случайностей, неопределен­ности и субъективизма. «Классовый подход», «здравый смысл», «упрямство», «особые обстоятельства», «такова жизнь» - не луч­шее оправдание принимаемых управленческих решений. За ни­ми - дезорганизованность и развал. Беспечный эгоизм, кичли­вая практичность, предательство элементарной человеческой порядочности, говорил Ф. Рузвельт, - это «дурные нравы... и дурная экономика». Только законность, демократические ме­тоды и национальные богатства могут обеспечить «обширный объем доселе неизвестных человеку благ и поднять самый низ­кий уровень жизни гораздо выше уровня простого прожиточно­го минимума».

Если же принятое решение окажется действительно неудач­ным и слабо обоснованным, то его надо как можно быстрее отме­нить, изменить или поправить в установленном процессуальном порядке. И сделать это должен тот, кто принял такое решение. Исполнитель же ни в коем случае не должен игнорировать при­нятое решение, действовать по своему усмотрению, исходя из своей выгоды, корпоративного или местного интереса;

6. Устойчивость. Полномасштабное проявление законность получает лишь тогда, когда в полной мере обретает черты само­стоятельного, общепризнанного и стабильного общественно-по­литического феномена. Так, как это мы видим во многих совре­менных демократических государствах;

7. Защита прав и свобод человека - приоритетная цель за­конности. Данный принцип означает, что главное в деятельнос­ти государственного аппарата, всех его органов, организаций и должностных лиц - это уважение и всемерная защита прав че­ловека и граждан, противодействие любым нарушениям этих прав и свобод. Все остальное носит подчиненный характер. «Че­ловек, его права и свободы являются высшей ценностью. При­знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражда­нина - обязанность государства» - так трактует это принцип Конституция Российской Федерации (ст. 2). Более того, в ст. 18 подчеркивается, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность зако­нодательной и исполнительной власти, местного самоуправле­ния и обеспечиваются правосудием. В этом заключается в конеч­ном итоге весь смысл государственного управления.

Важным элементом механизма обеспечения прав человека является принцип презумпции невиновности. Человек предпо­лагается честным, добропорядочным и ни в чем не повинным,

пока не будет доказано иное в установленном законом порядке и закреплено приговором суда. Многовековой опыт свидетель­ствует, что иной подход несовместим с подлинной демократией, свободой личности, правовым государством;

8. Взаимосвязь законности и правовой культуры управленчес­кой деятельности. Суть заключается в том, что законность - это практически зеркальное отражение профессиональной, в том числе правовой культуры всех субъектов, занятых управ­лением. Неуважение законов, правовой нигилизм - худшее проявление отсталости и незрелости государства, его органов и должностных лип, обладающих правом принятия управленче­ских решений.

Поэтому упрочение законности выступает, с одной стороны, важнейшим средством повышения профессионально-культурно­го уровня субъектов управления и общества в целом. С другой стороны, повышение правовой культуры аппарата управления благотворно сказывается на состоянии законности в целом, спо­собствует воспитанию людей в духе соблюдения законов. Чем выше правовая культура общества, тем прочнее законность, тем больше порядка в системе управления.