Уставные органы Совета Европы и их акты

Согласно статье 10 Устава Совета Европы, его органами являются Комитет Министров и Парламентская Ассамблея. В соответствии с Уставной резолюцией Комитета Министров (94) 3⁵ с 1994 года функционирует третий орган Совета Европы - Конгресс местных и региональных властей Европы. Работу этих органов обеспечивает Секретариат, возглавляемый Генеральным секретарем Совета Европы.

Комитет Министров является органом, действующим от имени Совета Европы (статья 13 Устава). Комитет Министров состоит из министров иностранных дел 44 государств-членов Совета Европы, которые собираются на очередные сессии два раза в год. Уполномоченные министров собираются несколько раз в месяц. Они действуют по инструкции министров⁶. Комитет Министров устанавливает программу деятельности Совета Европы, утверждает бюджет организации, а также принимает решения о том, какие действия должны быть предприняты в связи с предложениями и рекомендациями Парламентской Ассамблеи, Конгресса местных и региональных властей Европы, Комиссара по правам человека⁷ и конференций отраслевых министров, регулярно проводимых Советом Европы.

Решения Комитета Министров принимаются в форме рекомендаций (пункт (b) статьи 15 Устава Совета Европы), которые передаются правительствам государств-членов. Рекомендации принимаются единогласно (пункт (а) (i) статьи 20 Устава) при наличии установленного кворума⁸. Комитет Министров принимает рекомендации по собственной инициативе, после соответствующих обращений других органов Совета Европы, а также после обращения правительств государств-членов. Они выражают "коллективную позицию правительств государств - членов Совета Европы по какому-либо вопросу"⁹. Рекомендации играют важную роль в координации сотрудничества, но не налагают на государства обязательств такой юридической силы, как положения конвенций.

Комитет Министров может просить правительства проинформировать его о ходе выполнения рекомендаций (пункт (b) статьи 15 Устава), хотя на практике с 1987 года функция наблюдения за исполнением рекомендаций была делегирована комитетам экспертов в соответствующих областях. Это можно объяснить тем, что количество рекомендаций и конвенций неуклонно растет и в большинстве случаев необходимо, чтобы некоторые вопросы были предварительно проработаны на уровне экспертов.

Рекомендации могут послужить основой для разработки конвенций. В этом случае после обсуждения доклада уполномоченного комитета экспертов и проекта текста конвенции Комитет Министров принимает текст большинством в две трети голосов¹⁰ и объявляет, что конвенция открыта для подписания.

Резолюции Комитета Министров - это чаще всего решения по текущим вопросам деятельности Совета Европы, например о создании новых комитетов экспертов, расширении полномочий того или иного органа и т. д. Кроме того, Комитет Министров принимает резолюции относительно исполнения государствами решений Европейского Суда по правам человека (пункт 2 статьи 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод), а также обязательств в соответствии со статьей 75 Европейского кодекса социального обеспечения от 16 апреля 1964 года, статьей 81 пересмотренного Европейского кодекса социального обеспечения от 6 ноября 1990 года и статьей 29 Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 года, статьей С пересмотренной Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 года.

Комитет Министров может принимать обращения по различным актуальным проблемам европейской и мировой политики, посредством которых Комитет Министров доводит до сведения общественности свою позицию по тому или иному вопросу.

Большая часть решений Комитета Министров, в том числе по вопросам бюджета, принимается большинством в две трети голосов (статья 20 Устава), однако для принятия решений по вопросам процедурного характера достаточно простого большинства голосов. Каждая страна имеет один голос.

Рекомендации и конвенции разрабатываются комитетами экспертов, уполномоченными Комитетом Министров. Эксперты назначаются правительствами государств-членов Совета Европы. Существует целый ряд комитетов, призванных вырабатывать общеевропейские стандарты в таких областях, как правовое сотрудничество, свобода средств массовой информации, образование, культура и т. д. Одновременно некоторые из комитетов осуществляют функцию наблюдательных органов, призванных обеспечивать единообразное применение конвенций.

Особой формой сотрудничества государств являются частичные соглашения (partial agreements). Они используются в том случае, если несколько стран хотят сотрудничать в какой-либо определенной области, которая пока не представляет интерес для всех 44 государств - членов Совета Европы. В качестве примера органов, созданных на основе таких соглашений, можно привести Европейскую комиссию за демократию через право ("Венецианская комиссия"), Фонд социального развития, "Группу Помпиду"¹¹ и ряд других. Данные структуры имеют свои организационные особенности. Так, большинство из них обладают определенной финансовой независимостью (собственным бюджетом) и могут устанавливать, после одобрения Комитетом Министров, дополнительные условия для участия новых стран в их работе¹². Однако несмотря на достаточно большую автономию, они действуют в рамках Устава Совета Европы и их внутренняя организация определяется Комитетом Министров.

Комитеты экспертов и органы, созданные в рамках частичных соглашений, подотчетны Комитету Министров, который принимает решения о порядке их формирования, финансирования и об основных направлениях их деятельности. Каждый из них ежегодно представляет Комитету Министров доклад о своей работе.

Примечательно, что, не обладая полномочиями принимать документы, имеющие правовые последствия для стран-участниц, комитеты экспертов и органы, действующие на основе частичных соглашений, могут оказывать влияние на развитие национального законодательства. Представители министерств и ведомств, встречающиеся в рамках таких структур, информируют компетентные органы своей страны о результатах многосторонних консультаций, а также о рекомендациях, выработанных в ходе рабочих заседаний. Это может способствовать изменению национальной практики и законодательства на основе позитивного опыта других стран или общепринятой практики.

В рамках отдельных конвенций Комитет Министров Совета Европы действует как орган, органично входящий в механизм контроля за соблюдением обязательств государств-участников.

Так, в соответствии со статьей 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные решения Суда по делам, в которых они являются сторонами (пункт 1). Из этого положения прямо вытекает обязательный характер решений Европейского Суда. Пункт 2 статьи 46 предусматри-вает, что окончательное решение Суда направляется Комитету Министров, который осуществляет надзор за его исполнением.

Сегодня общепризнано, что констатация Европейским Судом нарушения Конвенции налагает на государство-ответчик два основных обязательства: во-первых, положить конец нарушению в отношении заявителя и "устранить его последствия с целью восстановления, насколько это возможно, ситуации, существовавшей до нарушения"¹³ (так называемые меры индивидуального характера), а во-вторых, принять "действенные меры для предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных нарушениям, выявленным решениями Суда"¹⁴ (так называемые меры общего характера). Комитет Министров следит за выполнением данных обязательств.

В соответствии с существующей процедурой (пункт 3 правила 77 Регламента Европейского Суда по правам человека¹⁵) решение Суда в день его вынесения направляется с сопроводительным письмом Секретариата Суда в Комитет Министров. Как только решение Суда, констатирующее нарушение Конвенции, становится окончательным (статья 44 Конвенции), оно ставится на повестку дня ближайшего заседания Комитета Министров, посвященного вопросам исполнения решений Суда (правило 2 Регламента Комитета Министров по применению статьи 46, пункт 2 Конвенции¹⁶).

Решение Суда рассматривается Комитетом Министров периодически, с интервалами, как правило, не превышающими шесть месяцев (это зависит от характера и срочности мер, связанных с исполнением конкретного судебного решения, - правило 4 Регламента), до тех пор, пока Комитет не сочтет решение исполненным и, соответственно, не завершит его рассмотрение принятием окончательной резолюции (правило 8 Регламента). До завершения рассмотрения дела Комитет Министров на различных этапах контроля может принимать так называемые предварительные резолюции (Interim Resolutions), в которых он выражает свою позицию по различным вопросам, связанным с исполнением решений Суда (правило 7 Регламента).

Если государство-ответчик не выполняет резолюции Комитета Министров, то последнему приходится прибегать к мерам политического или дипломатического давления, с тем чтобы обеспечить исполнение решения Европейского Суда. На практике случаи невыполнения решений Суда и резолюций Комитета Министров достаточно редки. Следует подчеркнуть, что Комитет Министров действует здесь как орган Конвенции, наделенный функциями преимущественно юридического характера. Это обстоятельство препятствует политизации обсуждаемых проблем и способствует принятию быстрых и эффективных решений.

До вступления в силу Протокола № 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1 ноября 1998 года) Комитет Министров выполнял и квазисудебные функции. Если вопрос не передавался в Европейский Суд, решение по докладу Комиссии по правам человека, подготовленному по результатам рассмотрения жалобы, принималось Комитетом Министров (статьи 31, 32, 48 Конвенции в прежней редакции). В Заявлении по итогам встречи глав государств - членов Совета Европы в Вене 9 октября 1993 года было выражено стремление усовершенствовать конвенционный механизм, с тем чтобы, среди прочего, сократить сроки разбирательства дел и повысить эффективность защиты прав личности. Для выполнения этих задач был реформирован Европейский Суд по правам человека. Сегодня все судебные функции окончательно перешли к Суду и роль Комитета Министров сводится лишь к контролю за выполнением государствами его решений.

Парламентская Ассамблея (ПАСЕ) является совещательным органом Совета Европы. Она состоит из представителей, направляемых национальными законодательными органами государств-членов. Количество представителей от каждой страны определяется исходя из численности ее населения. Самая маленькая делегация состоит из двух человек. Наибольшее число представителей от одной страны - 18. Каждый депутат имеет один голос. Существует институт заместителей депутатов. Они замещают отсутствующих на сессии депутатов. На сегодняшний день в состав Парламентской Ассамблеи входят 301 парламентарий и 301 заместитель. В рамках Ассамблеи действуют комитеты (например, Комитет по политическим вопросам, Комитет по правовым вопросам и т. д.). ПАСЕ собирается на пленарные заседания четыре раза в год.

Парламентская Ассамблея может принимать рекомендации, резолюции, заключения и постановления.

Рекомендации ПАСЕ содержат предложения Комитету Министров по вопросам политики Совета Европы в какой-либо области, а также по конкретным проблемам, возникающим в государствах-членах. В случае невыполнения рекомендаций, адресованных национальным властям государств-членов Совета Европы, Ассамблея может обратиться в Комитет Мини-стров с предложением о принятии санкций в отношении государства-нарушителя.

Резолюции - это решения Ассамблеи по вопросам, находящимся в ее исключительной компетенции. Кроме того, в резолюциях может выражаться позиция ПАСЕ по какому-либо вопросу.

Заключения чаще всего готовятся по запросу Комитета Министров Совета Европы. Они могут касаться приема в Совет Европы новых государств, одобрения проектов конвенций, бюджета, применения норм Европейской социальной хартии, а также деятельности Конгресса местных и региональных властей Европы.

Постановления - это в большинстве случаев инструкции для Комитетов ПАСЕ относительно порядка их деятельности.

Кроме того, депутаты Парламентской Ассамблеи могут вносить письменные заявления, где излагается их позиция по тому или иному вопросу. Такой документ должен быть подписан как минимум тремя депутатами или заместителями из различных стран, а его объем не превышать 200 печатных знаков. Если Председатель, ведущий заседание, считает, что заявление подано в соответствии с установленной процедурой, оно распространяется среди парламентариев. Если в течение шести месяцев под текстом заявления подписываются другие члены Ассамблеи, оно снова распространяется во время сессии. Такое заявление само по себе не является официальным документом, но может повлечь за собой вынесение вопроса на обсуждение во время пленарной сессии ПАСЕ и после обсуждения вопроса в комитетах привести к принятию соответствующей рекомендации.

Для того чтобы обеспечить эффективное выполнение возложенных на Ассамблею функций, в частности по подготовке предложений и рекомендаций Комитету Министров, комитеты ПАСЕ могут обращаться с запросами к комитетам экспертов или иным органам, действующим в рамках Совета Европы, и просить дать заключение по тому или иному вопросу или подготовить доклад. Так, например, для подготовки рекомендации Комитету Министров о принятии нового государства в состав Совета Европы Парламентская Ассамблея обращалась к независимым экспертам в области прав человека для подготовки доклада о соответствии национального законодательства стандартам Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В необходимых случаях ПАСЕ указывала на проблемные области во внутреннем праве и предлагала государству в установленный срок привести национальное законодательство в соответствие с общеевропейскими стандартами. Для осуществления контроля за выполнением государствами принятых на себя обязательств Ассамблея создала специальный Комитет, осуществляющий мониторинг¹⁷.

Парламентская Ассамблея - это политический орган, не обладающий возможностью юридического воздействия на страны в целях обеспечения выполнения ее рекомендаций. ПАСЕ может оказывать лишь политическое давление, доводя свою позицию до широкой общественности через средства массовой информации. Ассамблея может также обратиться к Комитету Министров Совета Европы, для того чтобы он принял необходимые меры, обеспечивающие выполнение ее рекомендаций.

Мерой воздействия, которую ПАСЕ может применять на основе собственных полномочий, закрепленных в ее Правилах процедуры¹⁸, является лишение делегации страны-нарушителя права голоса в Ассамблее на определенный срок. По истечении установленного срока ПАСЕ вновь рассматривает проблему и принимает решение либо о восстановлении полномочий делегации в полном объеме, либо о продлении срока санкций.

Если Парламентская Ассамблея полагает, что страна-нарушитель не предприняла никаких мер по исправлению положения и после санкций в отношении национальной парламентской делегации, она может обратиться в Комитет Министров. На сегодняшний день самой жесткой мерой, которую ПАСЕ может порекомендовать Комитету Министров в отношении страны-нарушителя, является ее исключение из Совета Европы.

Окончательные решения, затрагивающие деятельность Совета Европы, принимаются Комитетом Министров (статья 22 Устава).

Несмотря на то что Парламентская Ассамблея не принимает решений, налагающих правовые обязательства непосредственно на государства-члены Совета Европы, она существенно влияет на процесс принятия таких решений в рамках Комитета Министров. Некоторые аспекты взаимоотношений этих двух органов напоминают систему отношений законодательной и исполнительной ветвей власти в демократических странах, в частности систему парламентского контроля. Если Ассамблея считает, что необходимы срочные меры для решения какой-либо проблемы, Комитет Министров должен обсудить этот вопрос. Ни одна рекомендация ПАСЕ не может быть просто отклонена или "забыта" Комитетом Министров. Если Комитет Министров не согласен с какими-либо положениями рекомендации, принятой ПАСЕ, он должен отправить ее Председателю Ассамблеи для повторного рассмотрения, приложив свои комментарии (статья 15 Регламента Комитета Министров).

Говоря о полномочиях Парламентской Ассамблеи, следует упомянуть о ее праве избирать высших должностных лиц Совета Европы, Комиссара по правам человека, а также судей Европейского Суда по правам человека. Она избирает тайным голосованием сроком на пять лет Генерального секретаря Совета Европы, его заместителя и Генерального сек-ретаря ПАСЕ. При избрании судей Европейского Суда по правам человека Комитет по правовым вопросам и правам человека проводит предварительное собеседование с кандидатами, предложенными властями заинтересованной страны, а затем список кандидатов выносится на голосование на пленарной сессии. Судьи избираются тайным голосованием¹⁹.

Конгресс местных и региональных властей Европы, как и ПАСЕ, насчитывает 301 представителя. Он состоит из двух палат, одна из которых представляет местные власти, другая - регионы Европы. Целью Конгресса является укрепление демократических институтов на местном уровне, в частности улучшение функционирования местного и регионального управ-ления. Он собирается на пленарные сессии один раз в год. Постоянный комитет, состоящий из представителей всех делегаций, обеспечивает работу Конгресса между сессиями(статья 8 Хартии Конгресса местных и региональных властей Европы²⁰).

Одна из важнейших задач Конгресса - разработка рекомендаций и предложений для Парламентской Ассамблеи и Комитета Министров по всем вопросам сотрудничества на уровне местных и региональных властей.

Согласно статье 11 Хартии Конгресса местных и региональных властей Европы, он может передавать на рассмотрение ПАСЕ и Комитета Министров рекомендации и заключения, принятые на пленарной сессии или Постоянным комитетом. ПАСЕ и Комитет Министров принимают решения по затрагиваемым в них вопросам и доводят их до сведения Конгресса. Конгресс местных и региональных властей Европы может также принимать резолюции, обращенные к местным и региональным властям.

Механизмы принятия решений в рамках этого органа напоминают используемые в Парламентской Ассамблее.