Формы национально-государственного и административно-территори­ального устройства.

Форма государственного устройства -это национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти.

В отличие от формы правления, организация государства рассматривается здесь с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их разделения между составными частями государства.

Форма государственного устройства показывает:

- из каких частей состоит внутренняя структура государства;

- каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их органов;

- как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;

- в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.

По форме государственного устройства все государства можно подразделить на три основные группы: унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное государство - это единое цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают.

Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

· Во-первых, унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими местными органами. Во Франции, например, высшим и единым законодательным органом государственной власти является двухпалатный парламент, состоящий из Национального собрания и Сената. Верховная исполнительная власть на всей территории Франции принадлежит президенту; высшую судебную власть в государстве осу­ществляет Кассационный суд.

· Во-вторых, на территории унитарного государства действу­ют одна конституция, единая система законодательства, одно граждан­ство. В нем функционирует единая денежная система, проводится обяза­тельная дня всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика.

· В-третьих, составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государствен­ным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполи­тических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью. По степени их зависимости от центральных органов унитарное государственное устройство может быть централизованным и децентрализованным. Принято считать госу­дарство централизованным, если во главе местных органов государ­ственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым под­чинены местные органы самоуправления. Так, в Финляндии местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом. В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Имеются и смешанные системы местного государственного уст­ройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации. Местное самоуправление в Японии практически не зависит от центральных органов. В префектурах управление осуществляют выбор­ные префектурные собрания. Подобные собрания имеются в городах, поселках и деревнях. Выборными являются также главные должностные лица органов самоуправления: в префектурах - губернаторы, в горо­дах - мэры, в поселках и деревнях - старосты. Примером смешанной системы местного государственного устройства может служить Турецкая республика. Местное самоуправление в основных административно-территориальных единицах (илах) в Турции осуществляют представите­ли центральной власти (вали), но есть также выборные Генеральные советы и их исполнительные органы - Энджомены. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах - совет старейшин и староста, который одновременно является представителем ила.

· В-четвертых, унитарное государство, на территории кото­рого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию. В Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности. В Судане согласно Закону о само­управлении Южных провинций 1972 года автономное право предостав­лено Южному региону. Там создан выборный региональный народный совет, который формирует исполнительный орган - Высший исполнительный совет. Самостоятельные автономные образования имеются в составе Азербайджана, Таджикистана, Грузии и других унитарных государств.

· В-пятых, в унитарном государстве все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые офи­циально представляют страну на международной арене.

· В-шестых, унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

Федерaция представляет собой добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство.

Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои уникальные особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное государство. Вместе с тем можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств.

1. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т.п.

2. В союзном государстве верховная законодательная, исполни­тельная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничи­вается союзной (федеральной) конституцией.

3. Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы. Так, в Федеративной Республике Германии земли имеют свои законодательные органы: однопалатные ландтаги (в Баварии - двухпалатный), правительства во главе с премьер-министром и земельные суды.

4. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.

5. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.

6. Основную общегосударственную внешнеполитическую деятель­ность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных от­ношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).

Государство как форма организации общества не может не учитывать его национальный состав. Более того, национальный фактор относится к числу важнейших факторов, определяющих строение государства и его развитие. Как отмечается в литературе, «национальный аспект - постоянный спутник разви­тия государственности в многонациональных обществах» (Л.А. Морозова).

При устройстве государства с многонациональным населением должны учитываться особенности каждой нации: ее традиции, исторический опыт го­сударственности, культурные, языковые и иные духовные потребности.

Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содер­жание и структуру государственного устройства.

Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации.

Национальные федерации характеризуются более сложным госу­дарственным устройством. Наряду с общими признаками, которые при­сущи любому союзному государству, они имеют ряд существенных осо­бенностей. Эти особенности обусловлены многонациональным составом населения, которое более или менее компактно проживает на террито­рии отдельных государств, образующих федерацию.

Важной формой устройства государств с многонациональным населением является национально-государственная федерация. Проф. Венгеров отмечает, что для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии.

С этими же моментами связано существование такого специфического политико-правового явления, как «право наций на самоопределение», кото­рое реализуется, в частности, добровольным вступлением в федерацию. Од­нако реализация права наций на самоопределение не должна вести к наруше­нию целостности государства. Здесь нужно также учитывать интересы других субъектов федерации, а также федеративного государства в целом. Проф. Венгеров обоснованно подчеркивает тот факт, что в мире происходит утверж­дение приоритета прав человека над правами наций, народов, и на этой ос­нове - переосмысление принципа права наций на самоопределение. Право на выход из состава федерации не закреплено в конституции ни одной стра­ны, за исключением бывшего СССР, где оно, однако, лишь декларировалось, не имея реального механизма осуществления.

Государства с многонациональным составом населения используют в сво­ем устройстве и такую форму, как автономия (от греч. «autonomia» - само­управление, независимость). Различают два типа автономии: национально-территориальную и национально-культурную.

В советский период национально-территориальная автономия была осу­ществлена в двух формах - политической и административной.

Политическая автономия была реализована при образовании автономных республик как особых национальных государств. Автономные республики об­ладали ограниченным суверенитетом, имели свою конституцию, законодатель­ство, правительство, высшие судебные органы, гражданство. До 1990 г. в состав РСФСР входило 16 автономных республик: Башкирия, Бурятия, Дагестан и др.

Административная автономия выражалась в создании автономных облас­тей и национальных (автономных) округов, которые обладали особыми пра­вами по устройству своей территории и установлению границ своих районов; их территория не могла быть изменена без их согласия. После провозглашения суверенитета России произошли изменения в ее внутригосударственном устройстве. Все автономные республики, автоном­ные области (кроме Еврейской) и некоторые автономные округа приобрели статус национально-государственных образований - субъектов Федерации, изменив в ряде случаев ранее существовавшие названия.

Под национально-культурной автономией понимается особый статус от­дельных этнических групп и правовая форма разрешения национальных про­тиворечий в многонациональном государстве. Идеи национально-культур­ной автономии разработаны в начале XX в. для Австро-Венгрии Карлом Реннером, Отто Бауэром и другими лидерами австрийской социал-демокра­тии. Национально-культурная автономия широко применяется для этничес­ких меньшинств во многих государствах современного мира. Поскольку представители марксизма (в частности, В.И. Ленин) к идее такой автономии в свое время отнеслись критически, в Советской России возобладал тип на­ционально-территориальной автономии. В современной России отношение к национально-культурной автономии пересматривается. 15 июня 1996 г. Ука­зом Президента РФ утверждена Концепция государственной национальной политики в Российской Федерации, в которой раздел 5 специально посвящен национально-культурной автономии народов России.

В России 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный Договор, чем уда­лось решить ряд вопросов национально-государственного характера. Практи­ка государственного устройства России после распада СССР получила такие формы федеративной государственности, как «асимметричная» федерация (субъекты внутри федерации имеют разный политико-правовой статус), «же­сткая» и «мягкая» федерации.

В Конституции РФ 1993 г. Россия провозглашена в качестве симметричной федерации, однако на деле она таковой не является. Так, 15 февраля 1994 г. был заключен Договор между Российской Федерацией и Татарстаном «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и государственной власти Республики Татарстан», по которому Татарстан выступает как ассоциирован­ный член Российской Федерации (государство, объединенное с РФ).

Установление оптимальных форм государственной организации многона­ционального общества - это проблема не только современной России. Даже стабильная политическая система, развитые формы демократии, высокий уровень благосостояния населения не спасают полиэтнические государства от межнациональных конфликтов.

В отличие от федеративного государственного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:

Во-первых, конфедерация не имеет своих общих законода­тельных, исполнительных и судебных органов, характерных для федера­ции. Конфедеративные органы, состоящие из представителей суверен­ных государств, решают проблемы экономического, оборонного со­трудничества (ради чего и создается конфедеративное государство).

Во-вторых, конфедеративное устройство не имеет единой ар­мии, единой системы налогов и единого государственного бюджета. Од­нако эти вопросы могут координироваться по согласию членов конфе­дерации. Например, могут выделяться средства из общеконфедерального бюджета на укрепление обороноспособности отдельных стран, вхо­дящих в конфедерацию, или оказание им необходимой экономической помощи.

В-третьих, конфедерация сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе, хотя режим перемеще­ния граждан одного государства на территорию другого государства значительно упрощен (без виз и других формальностей).

В-четвертых, конфедеративные государственные органы могут договориться о единой денежной системе, единых таможенных правилах, а также единой межгосударственной кредитной политике на период существования данного государственного образования. Воз­можно функционирование и конфедеральных внешнеполитических, оборонных и других органов, которые занимаются координированием общих интересов объединенных государств в межгосударственных от­ношениях с мировым сообществом.

В-пятых, конфедеративные государства недолговечны. Они или распадаются по достижении общих целей, или превращаются в федера­ции. История знает и те, и другие примеры: Германский союз (1815-1867 гг.), Швейцарский союз (1815-1848 гг.), Австро-Венгрия (1867-1918 гг.); и классический пример - Соединенные Штаты Америки. Из конфедерации, которая была законодательно утверждена в 1781 году (Статьями конфедерации), в 1787 году образовалась федерация, закреп­ленная Конституцией США, действующей по настоящее время.

Конфедеративное государственное устройство может служить основой для образования суверенных унитарных или федеративных государств.