История финансового контроля в России.

КРАТКИЙ ЭКСКУРС В ИСТОРИЮ СОЗДАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ

О Контрольно-счетной палате Республики Коми»

История финансового контроля России берет свое начало в первом своде законов - Русской Правде (XI в.). Именно в этом документе закреплялось право высшего должностного лица – князя на денежный контроль. В целом нормы Русской Правды были направлены на обеспечение справедливого по тем временам баланса между общинами и государством. Созданный Владимиром Мономахом Устав (XII в.) дополнил Русскую Правду и придал финансовому контролю более строгий и упорядоченный характер. В новгородской республике в период удельной раздробленности (XII - XIV вв.) контроль над управлением финансами государства оставался важнейшей функцией веча.

В правление Ивана III для управления государством были созданы 25 учреждений – Приказов, и практически все приказы имели отношение к финансовому контролю. Создавая новую систему управления, Иван III создал и Казну – общегосударственное ведомство, хранившее деньги и драгоценности. До середины XVI в. на Руси не существовало единой системы налогообложения, лишь при Иване Грозном была проведена перепись земель и введена единица податного обложения – «большая соха», тем самым установлена единая налоговая система.

При становлении династии Романовых взаимоотношения общества и власти стали регламентироваться законами Соборного Уложения 1649 г., разработанного и принятого Земским собором. В Уложении в число особо опасных вошли преступления и против денежной монополии государства.

Первый орган государственного финансового контроля России – Большая Казна - действовал с конца XV в. для того, чтобы четко определить полномочия и упорядочить финансовой контроль. Указом Алексея Михайловича Романова 10 марта 1656 г. был учрежден Приказ Счета Большой казны (Счетный Приказ). Счетный Приказ стал неким прообразом современной Счетной Палаты России. Счетный Приказ вел учет доходов и расходов государства по книгам и документации других центральных приказов и земельных учреждений, требовал отчетов от местных финансовых органов.

Реформы Петра I изменили и организацию государственного финансового контроля. Упразднив Думу, Петр возложил на Сенат обязанности контроля. Если Ближняя канцелярия сверяла счета и итоги, наблюдая за законностью расходования средств, то Сенату принадлежала высшая ревизия полезности, своевременности и хозяйственности государственных расходов. Поскольку ревизия была рассредоточена по двум учреждениям ее деятельность не принесла заметных результатов. В 1718 г. для счета всех государственных приходов и расходов была учреждена Ревизион-Коллегия и финансовые органы в провинции, которые представляли отчеты о движении сумм и соображения о найденных злоупотреблениях.

В XVIII веке организация финансового контроля не достигла серьезных успехов: менялись названия, разделялись функции, но отсутствие независимости у контрольных органов тормозило развитие.

Лишь в XIX веке при реформах М.М. Сперанского государственный контроль по существу стал независимым. Управлению ревизией государственных счетов были предоставлены широчайшие полномочия. А одной из обязанностей было «усмотреть выгоды, приобретенные казной при разных операциях». Это были ростки, говоря современным языком, аудита эффективности.

Введение должности Государственного контролера и учреждение особого независимого ведомства привели к позитивным изменениям. Ведомственный контроль был сохранен, но утратил свое самостоятельное значение. Хотя к концу царствования Александра I многие реформаторские изменения были сведены на нет. В том числе и важнейший принцип финансового контроля - осуществлять ревизию по первичным документам, что несомненно, давало возможность чиновникам скрывать подлинное положение.

При Николае I счетные отделения Казенных палат появились во всех губерниях. Значительно расширились штаты финансовых контролеров.

Эпоха Александра II подарила России легендарного в своем роде государственного деятеля – В.А.Татаринова. Основываясь на опыте изучения работы контрольно-счетных учреждений европейских стран, он предложил проект реформы государственного контроля, в которой были развиты идеи о независимости финансового контроля. К сожалению не все из начинаний увидели свет. Однако к концу XIX века сложилась система контроля, в основу которой легли идеи реформатора.

Началом преобразований явилось наведение должного порядка в системе государственной отчетности, а именно введением единства бюджета и единства кассы, закрепленных законом в 1862 г. С этого же года роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться. Введение новой контрольно-ревизионной системы позволило создать в губерниях независимые от местных властей контрольные палаты. Постепенно общественное мнение по-новому стало воспринимать значение контрольного финансового органа для улучшения управления финансами и предотвращения финансовых нарушений.

В 1892 г. в России был принят Закон о Государственном контроле. Высший орган государственного финансового контроля - Государственный контроль (Госконтроль) был самостоятельным и равноправным государственным ведомством.

Уже в начале XX века возникла идея о необходимости приблизить финансовый контроль к Думе, нежели к Правительству. Депутаты требовали контроля не цифр, а целесообразности расходов и качества хозяйственной деятельности. С целью обеспечения подлинной независимости государственного контроля вводилась система несменяемости контролеров, усиливалась их социально-правовая защита.

Временное Правительство предоставило Госконтролю широкие полномочия: проводить проверки во всех отраслях хозяйства и возбуждать уголовные дела. В марте 1917 года был принят закон, который позволял привлекать для контроля и представителей общественности.

В советское время контрольные органы не раз реорганизовывались. В итоге сложилась система, при которой Государственный контроль состоял из Комиссии советского контроля СССР (затем Комитета народного контроля) и аналогичных комиссий в союзных республиках. Эти структуры функционировали под непосредственным руководством партии. При массовости народный контроль не обеспечивал необходимого качества финансового контроля. Бюджетно-финансовый контроль вело Министерство финансов СССР. В целом государственная система контроля включала: партийный, государственный, народный и общественный контроль. Однако система, ориентированная только на выявление нарушений давала сбои. Система не работала на достижение эффективности расходования государственных средств.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации в должной степени не отразила вопросы финансового контроля. В статьях 101-103 включены контрольные полномочия парламента и очень кратко освещен вопрос организации контроля исполнения федерального бюджета. В этих условиях осуществлялся только внутренний контроль Минфином России.

Вместе с тем, в статье 101 Конституции указано, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет федерации и Государственная Дума образует Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом». В соответствии с этим 11 января 1995 г. был принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и создан принципиально новый орган государственного финансового контроля, независимый от исполнительной власти и осуществляющий внешний контроль над управлением государственными финансовыми средствами.
Таким образом, с 1995 г. в соответствии с законодательством контрольно-счетные органы были образованы во всех субъектах Российской Федерации.

На Руси первым специальным органом финансового контроля был Счетный приказ (создан в 1655 г.), куда воеводы (управляли уездами, в то время насчитывалось более 250 уездов) должны были представлять сметный список (отчет). В отчете указывались: остатки на начало финансового года; доходы, которые должны были поступить и фактически поступили; недоимки; произведенные за год расходы и остатки к концу года. За непредставление отчетов предусматривался штраф или иное наказание.

Начиная с 1719 г. финансовый контроль на всей территории Российского государства осуществляла Ревизион-коллегия. Как высшему контрольному органу страны, Ревизион-коллегии велено было «ведать счет» всех доходов и расходов, вершить суд над лицами, изобличенными при сборе доходов и производстве расходов.

Ревизионное дело было чрезвычайно централизовано, поскольку финансовая отчетность всех учреждений страны стекалась для ревизии в Ревизион-коллегиювМоскве и ее контору в Петербурге.

В Ревизион-коллегию поступало огромное количество документов, но не всегда они в установленные сроки и качественно проверялись, накапливалась масса нерассмотренных документов. Чтобы ускорить их обработку, заставить чиновников Ревизион-коллегии с большим усердием относиться к своим обязанностям, Елизавета Петровна принимает чрезвычайные побудительные меры — приказывает прекратить отпуск из казны денег на выплату жалованья этим чиновникам, содержать их за счет начетов, которые контролеры наложили и сумели взыскать. Но такое «материальное принуждение» не привело к разительным переменам в работе. Ревизион-коллегия была упразднена в 1786 г., но окончательно завершила свою работу по ранее поступившим отчетам в 1809 г.

28 января 1811 г. было организовано Главное управление ревизии государственных счетов, приравненное к министерству. Возглавлял управление генерал-контролер. В компетенцию главка входила ревизия доходов и расходов всех казенных средств и надзор за их движением.

Для контроля не представлялось никаких первичных оправдательных документов (контрактов, приходно-расходных счетов, торговых листов).

Счетные отделения губернских казенных палат могли лишь убедиться в наличии распоряжения министерств на тот или иной расход. Поэтому против валовых израсходованных сумм писали: «Такое-то заготовление совершено с подряда, подряд заключен на законном основании, принятые цены не превышают цен справочных». Ревизия состояла в подсчитывании и сличении цифровых данных, а составление «Генерального отчета» — в переписывании сведений, представленных министерствами.

Контрольные органы не имели прав на применение никаких либо мер воздействия на министерства и их учреждения. Отчеты министерств поступали в Главное управление ревизии государственных счетов с опозданием в 5—6 лет.

С 1863 по 1917 г. Государственный контролер (на правах министра) возглавлял систему органов государственного контроля: центральный аппарат; губернские контрольные палаты; местные учреждения государственного контроля.

Все губернские и уездные казначейства, кассы специальных сборщиков, а также все распорядители денежных средств (т. е. министерства, их органы и учреждения) ежемесячно представляли отчетные ведомости о поступивших доходах и произведенных расходов вместе со всеми относящимися к ним оправдательными документами.

Губернские контрольные палаты осуществляли: документальные последующие ревизии; предварительные ревизии; фактический контроль.

При осуществлении документальных ревизий контрольные органы имели дело только с формальными данными, которые могли не соответствовать действительности.

Предварительные ревизии осуществлялись в отношении отдельных наиболее крупных расходов, связанных с постройкой и эксплуатацией казенных железных дорог, коммерческих портов, казарм, здания Московского университета и др.

Фактический контроль выражался во внезапных проверках казначейств и касс специальных сборщиков для удостоверения целостности казенных сумм. Контролеры имели право присутствовать наряду с чиновниками других ведомств при проверках наличия материальных ценностей на военных складах, в местах таможенного досмотра товаров, на винокуренных заводах, торгах при продаже, сдаче в аренду казенного имущества, при сооружении храма Христа Спасителя в Москве и др.

Некоторые учреждения и их расходы не подлежали государственному контролю: Министерство императорского двора и уделов; кредитные операции Министерства финансов за границей; хозяйственное управление при Св. Синоде по специальным средствам духовного ведомства; Министерство иностранных дел по расходам, известным Его Императорскому Величеству, и др.

Кроме того, в России финансовый контроль осуществляли: временные комиссии (создавались для проверки расходов военного ведомства и составления финансового отчета за войну); контрольные органы министерств и ведомств; должностные лица; специально создаваемые комиссии (внутри учреждений, предприятий, организаций, воинских частей).

В СССР стал налаживаться контроль финансово-хозяйственных операций в местах их совершения, т. е. непосредственно в организациях и учреждениях. Подверглась изменению и система органов контроля. С 1923 г. основные функции государственного финансового контроля были возложены на финансовые органы (Народный комиссариат финансов (Наркомфин), в дальнейшем Министерство финансов СССР). Кроме того, финансовый контроль осуществляли: органы законодательной и исполнительной власти; комитеты народного контроля; кредитные органы; министерства и ведомства (в собственных рамках); должностные лица; внутренние проверочные комиссии (внутри учреждений, предприятий, организаций, воинских частей).

В России, начиная с создания централизованной державы, важное значение придавалось контролю со стороны государства. Преимущества такого контроля видели в том, что он независим от должностных лиц проверяемых объектов и их высших органов, невозможно воздействие, «давление» на государственных контролеров, он позволяет получить объективные результаты, сделать правильные выводы о расходовании средств и добиться возмещения нанесенного ущерба.

Государственный финансовый контроль осуществляют федеральные органы законодательной и исполнительной власти: Счетная палата РФ; Центральный банк РФ; Министерство финансов РФ; Министерство РФ по налогам и сборам; Государственный таможенный комитет РФ; контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти; иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Деятельность контролирующих органов широка, рассмотрим некоторые мероприятия. Министерство финансов, например, проводит круглые столы по обсуждению проектов правительственных информационных документов (стандартов учета и отчетности в государственном секторе)

История финансового контроля

Датой создания государственного финансового контроля в России принято считать 1656 год, когда в царствование Алексея Михайловича 10 марта (23 марта по новому стилю) был учреждён Счетный приказ или Приказ счетных дел. Первоначально перед Приказом ставилась сравнительно узкая задача – проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей (1653-1654 годы), а затем провести ревизию деятельности Приказа Большой казны за 50 лет.

Реформами Петра I при Правительствующем Сенате создана Ближняя Канцелярия (до 1719 года), Ревизион-коллегия (с 1720 года). С целью исключения дублирования, объединения и упорядочения отчетно-ревизионного дела статус Ревизион-коллегии был повышен, и 12 января 1722 года она была реорганизована в Ревизион-контору, в том же году ей была дана Инструкция, устанавливающая её права и обязанности, а также определяющая общее устройство контроля в России. Ревизион-контора заведовала счетами доходов и расходов государства, в её ведение входил и суд над лицами, изобличёнными в злоупотреблениях в деле собирания доходов и использования государственных средств.

Александр I высочайшими манифестами 1810-1811 годов разделяет управление государственными доходами и расходами на 3 части и вверяет их министру финансов, государственному казначею и государственному контролеру, который имел право непосредственного доклада императору.

Первым государственным контролером в истории России 28 января 1811 года назначен барон Бальтазар Кампенгаузен, возглавивший главное управление ревизии государственных счетов. Государственный контролер обладал полномочиями министра и осуществлял высшее наблюдение за проверкой счетов по всем гражданским и военным департаментам. Информировал Государственный совет о своих заключениях по всем сметам, представляемым другими министерствами.

При Николае I государственный контролер Алексей Хитрово в 1836 году разрабатывает проверки и инструкции о проведении ревизии, устанавливаются правила отчетности для министерства.

1863-1871 годы вошли в историю государственного финан-сового контроля реформаторской деятельностью государственного контролера Валериана Татаринова. Предложенные им «коренные начала» преобразования государственной отчётности, в том числе введение предварительного контроля, сыграли ключевую роль в дальнейшем укреплении системы государственного финансового контроля России. Бюджет 1863 года впервые представлял собой роспись доходов и расходов, в 1868 году начинают публиковаться годовые отчеты контрольного ведомства по исполнению бюджета.

28 апреля 1892 года при Александре III принят первый закон о государственном контроле, в том числе определена обязанность государственного контроля предоставлять заключение о выгодности или невыгодности хозяйственных операций. Государственному контролеру подчинялись все центральные и местные учреждения контроля, он утверждал ревизионные инструкции, подбирал кандидатов для замещения высших должностей, назначал и увольнял руководящий ревизорский и контролерский состав ведомства.

На рубеже XIX-XX веков велись поиски наиболее эффективных форм финансового контроля применительно к условиям России и с учетом начинавшегося разделения власти на законодательную и исполнительную. Однако мировая война и последовавшие за ней революции остановили этот процесс.

Но уже 5 декабря 1917 года декретами революционной власти созданы Народный комиссариат государственного контроля для осуществления проверки хозяйственной деятельности госучреждений и Коллегия государственного контроля.

В советский период структура системы государственного финансового контроля многократно менялась (Наркомат Рабоче- крестьянской инспекции (РКИ, Рабкрин), Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б), Комиссия советского контроля при Совете Народных Комиссаров СССР, наконец деятельность образованного в 1965 году Комитета народного контроля СССР, просуществовавшего до 26 декабря 1990 года с широким кругом полномочий; деятельность Контрольной палаты СССР в мае - декабре 1991 года, впервые законодательно определенной высшим органом финансово-экономического контроля в стране). Однако реорганизация учреждений системы государственного финансового контроля, преобразования не изменяли сути этих учреждений: они всегда оставались атрибутом централизованной экономики и однопартийной системы.

Изменение принципов государственного управления, новая экономическая ситуация потребовали изменения системы государственного контроля.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации 18 ноября 1994 года приняла Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Закон был одобрен Советом Федерации 7 декабря того же года, 11 января 1995 года подписан Президентом Российской Федерации Борисом Ельциным. Закон вступил в силу со дня его официального опубликования - 14 января 1995 года.