Соответствие функций структурных подразделений задачам в сфере ответственности

Анализ положений о структурных подразделениях администрации города показал недостаточное соответствие функций задачам в сфере ответственности структурных подразделений, либо вообще отсутствие такого соответствия за некоторым исключением.

В числе исключений следует указать на хорошо структурированное соответствие между функциями и задачами следующих подразделений администрации города:

- Комитет внешнеэкономических и межрегиональных связей;

- Департамент образования;

- Департамент культуры, спорта и молодежной политики;

- Департамент правового обеспечения.

В положениях остальных структурных подразделений нет четкой взаимосвязи между задачами в поле ответственности подразделений и выполняемыми функциями. Кроме того, многие из задач и функций сформулированы в терминах, не влекущих за собой со стороны подразделения конкретных действий управления; большинство из задач по своему содержанию являются функциями, имеет место также одинаковая формулировка задач и функций по их решению. Учитывая, что таких замечаний достаточно много, сами замечания и их аргументация приведены в приложении В.

 

Определенность управленческого характера воздействия в задачах и функциях структурных подразделений администрации, что должно отличать структурные подразделения высшего исполнительного органа муниципального образования от организаций-исполнителей

Анализ и оценка положений о структурных подразделениях администрации города по данному критерию показала, что в очень немногих структурных подразделениях определены задачи и функции управленческого содержания, т.е. влекущие за собой получение результатов деятельности структурных подразделений и администрации как исполнительного органа местного самоуправления. В основном задачи и функции структурных подразделений администрации города сформулированы как задачи и функции простых исполнителей, а не органов, осуществляющих муниципальное управление в соответствующей отраслевой сфере. Кроме того, за редким исключением задачи в положениях о структурных подразделениях не имеют стратегической направленности на развитие города, а функции - управленческого, прежде всего организующего и обеспечивающего, содержания.

Далее приведены несколько примеров из результатов оценки по указанному критерию, которые полностью даны в приложении В (таблица В1).

1) В Положении о Департаменте организационно-кадрового обеспечения определена задача: «Координация отраслевых (функциональных) структурных подразделений и территориальных органов администрации города по вопросам текущей и перспективной деятельности главы администрации города». Не вполне корректно воспринимается задача в указанной формулировке, поскольку направлена на обеспечение деятельности только главы администрации города, а не администрации города как исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, тогда как функции и задачи указанного Департамента являются организационно-обеспечивающими для администрации в целом. Кроме того «координация» представляет собой функцию, а не задачу, которая для данной функции могла бы, например, быть сформулирована следующим образом: «Обеспечение взаимодействия главы администрации города, структурных и территориальных подразделений администрации города при решении задач муниципального управления».

«Организация постоянно действующего оперативного совещания, иных совещаний, встреч, общегородских и региональных мероприятий с участием главы администрации города Нижнего Новгорода» также является функцией, а не задачей, которую рекомендуется отнести к выше предложенной задаче обеспечения взаимодействия (в случае данной функции взаимодействие осуществляется в форме организуемых совещаний).

Задача Департамента: «Реализация кадровой политики администрации города, профессионального развития муниципальных служащих и подготовки резерва управленческих кадров для муниципальной службы» сформулирована в терминах исполнения, тогда как по экспертному мнению задача деятельности Департамента должна состоять в формировании кадровой политики администрации города в отношении должностных лиц и муниципальных служащих администрации города.

2) В Положении о Департаменте общественных отношений и информации определена задача: «Обобщение и представление главе администрации города Нижнего Новгорода материалов об общественно-политической ситуации в муниципальном образовании», которая по своему содержанию является функцией к задаче, которая могла бы быть сформулирована, например, в следующей редакции: «Организация и обеспечение системы мониторинга общественно-политической ситуации на территории города Нижнего Новгорода».

 

6.2.2.4 Определенность порядка осуществления основных процедур управления: прогнозирование, планирование, мониторинг, анализ и оценка, контроль; определенность сроков и результатов процессов, определенность взаимосвязей между этими процессами и структурными подразделениями, участвующими в муниципальном управлении

В результате анализа положений о структурных подразделениях администрации города и их оценки по данному критерию следует, что в некоторых положениях функции структурных подразделений по своему содержанию являются функциями управления, т.к. сформулированы и направлены на совершение действий управленческого свойства, а именно: прогнозирования, мониторинга, анализа, оценки, контроля, обеспечения взаимодействия с внешними по отношению к структурному подразделению субъектами деятельности, функции регулятивного свойства, которые и отличают деятельность управления от деятельности просто исполнительской. Среди таких функций подразделений следует отметить как положительный фактор, например, следующие функции:

- Департамент организационно-кадрового обеспечения проводит мониторинг и осуществляет контроль за ходом реализации структурными подразделениями администрации города отдельных мероприятий Программы по развитию информационного общества и формированию «Электронного муниципалитета города Нижнего Новгорода»;

- Департамент общественных отношений и информации осуществляет мониторинг и регулирование ситуации в этно-конфессиональной среде; анализ и прогнозирование развития политических процессов в городе Нижнем Новгороде; мониторинг и обобщение опыта деятельности органов местного самоуправления Нижегородской области, субъектов Российской Федерации и зарубежных стран;

- Комитет внешнеэкономических и межрегиональных связей осуществляет анализ экспортно-импортных потоков и разрабатывает и реализует мероприятия по стимулированию и поддержке экспортного потенциала города Нижнего Новгорода;

- Департамент экономического развития, инвестиций и предпринимательства осуществляет анализ и подготовку предложений по стимулированию, либо созданию условий в сфере возложенных на Департамент задач.

Рекомендуется структурным подразделениям, в положениях о которых отсутствуют функции управленческого воздействия в «отраслевой сфере» муниципального управления в границах полномочий либо возложенных на структурное подразделение задач, дополнить положения функциями прогнозирования, мониторинга, анализа, оценки, контроля и обеспечения взаимодействия.

Практически все положения о структурных подразделениях рекомендуется дополнить задачами и функциями по организации и обеспечению деятельности самого структурного подразделения в целях обеспечения результативности и эффективности деятельности подразделения.

 

Определенность порядка взаимодействия администрации городского округа с населением города, субъектами экономической деятельности при решении задач обеспечения функционирования и развития города, в т.ч. привлечение к муниципальному управлению коллегиальных органов

Деятельность администрации города как исполнительного органа местного самоуправления города и соответственно структурных подразделений администрации должна быть ориентирована на ожидания местного населения и субъектов экономической деятельности на территории города. К такой форме организации деятельности обязывают не только законодательные полномочия, которые состоят, прежде всего, в создании условий для жизни и деятельности на территории города, но и необходимость обеспечения результативности и эффективности управления, которые во многом обеспечиваются за счет применения принципа систем менеджмента качества «ориентированности на потребителя»[13].

Не во всех положениях о структурных подразделениях определены функции взаимодействия с соответствующими субъектами, на создание условий для которых, либо на оказание услуг которым направлена деятельность структурного подразделения. В случае же структурных подразделений, задачи которых состоят в обеспечении деятельности внутри администрации города, также не во всех случаях определены функции взаимодействия с соответствующими структурными подразделениями администрации. Эффективное взаимодействие обеспечивается, в том числе, и за счет регламентации выполнения закрепленных за структурными подразделениями функций, предусматривающих взаимодействие подразделения, выполняющего функцию с тем, для кого эта функция осуществляется. Поэтому в мерах по совершенствованию организационной структуры администрации города рекомендуется предусмотреть установление административных регламентов тех функций структурных подразделений, выполнение которых требует определенного взаимодействия.

 

6.2.2.6 Наличие/отсутствие дублирования в функциях управления в сфере ответственности структурных подразделений администрации города

При анализе положений о структурных подразделениях администрации города не обнаружено фактов прямого дублирования функций между структурными подразделениями, однако, некоторые из функций сформулированы таким образом, что дают основание полагать на наличие дублирования. Указанная проблема может быть устранена за счет редактирования формулировок функций и проведения функционального анализа деятельности структурных подразделений с основаниями полагать на наличие дублирования функций. Далее представлены результаты оценки функций подразделений по критерию «дублирование».

1) В Положении о Департаменте организационно-кадрового обеспечения определена функция: «Координирует и обеспечивает выполнение структурными подразделениями администрации города Нижнего Новгорода федеральных, областных целевых программ, в реализации которых участвует город Нижний Новгород (в том числе федеральной целевой программы «Информационное общество», а также целевых программ Нижегородской области в сфере информатизации)». Основание полагать о наличии дублирования данной функции заключается в том, что функции координации при реализации целевых программ в сфере ответственности администрации города Нижнего Новгорода возложены на Департамент экономического развития, инвестиционной политики и предпринимательства, а также обеспечиваются руководителем соответствующей целевой программы. В связи с этим рекомендуется функции Департамента организационно-кадрового обеспечения по координации целевых программ ограничить программами, руководителем которых является данный Департамент, а функции координации всех, организуемых и реализуемых программ от лица администрации города, оставить в сфере ответственности Департамента экономического развития администрации города.

2) В Положении о Департаменте общественных отношений и информации определен ряд функций в сфере внешнеэкономической, международной и межрегиональной деятельности, которые также лежат в сфере ответственности Комитета внешнеэкономических и межрегиональных связей. Рекомендуется провести функциональный анализ деятельности обоих структурных подразделений с целью устранения дублирующих функций в их деятельности.

3) В Положении о Департаменте экономического развития, инвестиций и предпринимательства определена функция: «Разрабатывает индикаторы достижения целей программ и осуществляет анализ их выполнения». Указанная функция лежит в сфере ответственности разработчика соответствующей программы, а в сфере ответственности Департамента должна быть функция оценки проектов, предлагаемых к утверждению программ.

4) В Положении о Департаменте экономического развития, инвестиций и предпринимательства определены соответственно задачи и функции:

- функция: «Формирование методологии и реализация мероприятий по эффективному использованию бюджетных средств и средств внебюджетных источников финансирования путем проведения процедур размещения муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд города». Фактически данная задача в части методического обеспечения является задачей Департамента финансов, а в части планирования муниципальных закупок – руководителей муниципальных организаций в инфраструктуре муниципального сектора экономики;

- задача: «Организация поступления в бюджет города Нижнего Новгорода части прибыли от использования имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями города Нижнего Новгорода»; указанная задача лежит в сфере ответственности Комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами, отвечающего за эффективное использование муниципального имущества, и Департамента финансов, отвечающего за исполнение параметров бюджета города;

- функция: «Разрабатывает сводный финансовый баланс по городу, предложения об основных показателях бюджета города» является функцией Департамента финансов;

- задача: «Осуществление комплекса мероприятий по реализации полномочий органа регулирования муниципального образования» сформулирована как функция. Рекомендуется редакция задачи: «организация выполнения Департаментом задач и функций в качестве уполномоченного органа по регулированию (указать конкретно в какой сфере Департамент является регулирующим органом и на основании, какого правового муниципального акта)»;

- ряд функций регулирующего и организационного воздействия (в приложении В перечислены) в сфере управления жилищно-коммунальным комплексом являются функциями Департамента жилья и инженерной инфраструктуры. Рекомендуется устранить дублирование функций в положениях указанных департаментов;

- функция: «Организует сбор и обработку бухгалтерской отчетности муниципальных организаций» является функцией Департамента финансов. Для организации анализа и оценки деятельности муниципального сектора экономики города со стороны Департамента экономического развития рекомендуется указанную функцию заменить на функцию: «Организует и осуществляет мониторинг, анализ и оценку деятельности муниципальных организаций, разрабатывая и внедряя для их проведения соответствующие формы отчета муниципальных организаций»;

- функция: «Участвует в организации выставочной деятельности и презентации города Нижнего Новгорода на территории Российской Федерации и за рубежом в целях привлечения иностранных инвестиций» находится в сфере ответственности Комитета внешнеэкономических и межрегиональных связей;

- функция: «Организует работу по реализации инвестиционных программ и проектов с участием российских и иностранных инвесторов» является функцией руководителя соответствующей программы/инвестиционного проекта;

- функция: «Выступает продавцом муниципального имущества». Рекомендуется на основании ст. 125 ГК РФ, п.2[14] изложить функцию в новой редакции: «Является уполномоченным органом по реализации мероприятий приватизации муниципального имущества», поскольку термин «продавец» не вполне согласуется с функциями муниципального управления, а скорее относится к сфере «оптовой и розничной торговли». Кроме того, для исключения функций дублирования следует определить муниципальным правовым актом, какое из структурных подразделений (Департамент экономического развития или Комитет по управлению муниципальным имуществом) является уполномоченным органом по управлению муниципальным имуществом, в том числе в форме отчуждения через процедуру приватизации во избежание дублирования функций уполномоченного органа;

- функция: «Осуществляет в установленном порядке продажу земельных участков, в том числе под приватизированными объектами». К данной функции применяются рекомендации, изложенные в предыдущем пункте;

- функция: «Осуществляет в установленном порядке продажу права аренды земельных участков». Рекомендуется, во-первых, также как и в отношении выше перечисленных функции в сфере управления муниципальным имуществом провести определение уполномоченного органа, ответственного за выполнение функции, а во-вторых, отредактировать содержание функции, поскольку в правовом аспекте «купля-продажа» и «аренда» являются разными видами сделок с имуществом[15]

5) В Функциях Департамента строительства: «Участвует в составлении бюджетной росписи бюджета города Нижнего Новгорода» и «Разрабатывает программы капитального строительства и развития объектов социальной инфраструктуры на территории города» есть подозрение на дублирование, поскольку строительство объектов за счет бюджетных средств планируется в программах и проектах, курируемых руководителями соответствующих программ, проектов, а также руководителями структурных подразделений, в сфере ответственности которых находится решение задачи развития инфраструктуры, частью которой является планируемый объект строительства.

6) В правовой информационной базе «Гарант» не обнаружены действующие правовые, определяющие деятельность Управления главного архитектора города. Вместе с тем обнаружено: Постановление главы администрации города Нижнего Новгорода от 21 октября 2008 г. № 4816 «Об отмене постановления главы администрации города Нижнего Новгорода от 19.11.2003 № 98», отменяющего утвержденное Положение о главном архитекторе города Нижнего Новгорода.

В структуре администрации города Нижнего Новгорода, утвержденной решением городской Думы от 26 января 2011 г. № 1, Управление главного архитектора города присутствует как структурное подразделение администрации города. Иных правовых актов, определяющих деятельность данного структурного подразделения администрации города, не обнаружено, по этим основаниям невозможны анализ и оценка задач и функций и роли Управления главного архитектора в процессе муниципального управления города.

7) В Положении об Управлении по благоустройству определена задача: «Осуществление контроля за выполнением работ по благоустройству, озеленению, освещению, объектам инженерной защиты города, содержанию мест захоронения, регулированию численности безнадзорных животных на территории города Нижнего Новгорода». Задача является дублирующей по отношению к задачам Управления административно-технического контроля. Рекомендуется включить в Положение об Управлении по благоустройству следующие задачи:

- формирование условий благоустроенного, комфортного для проживания и деятельности города;

- формирование приоритетов и задач в сфере благоустройства и безопасности среды обитания в городе;

- организация выполнения задач в сфере создания условий благоустроенного и безопасной среды обитания в городе;

- организация и управление деятельностью Департамента по решению задач в сфере ответственности Департамента.

8) В Положении об Управлении по учету и распределению жилья определена задача: «Оформление права муниципальной собственности на жилые помещения, принимаемые от физических и юридических лиц». Во-первых, задача сформулирована в терминах функции, а во-вторых, должна быть в сфере ответственности Комитета по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации города, выступающего уполномоченным лицом в отношении всего комплекса муниципального имущества.

9) В Положении об Управлении по учету и распределению жилья определена функция: «Рассматривает ходатайства организаций о предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда коммерческого использования по договорам аренды с подготовкой соответствующего правового акта администрации города Нижнего Новгорода». Функция является дублирующей по отношению е функциям Департамента экономического развития, инвестиций и предпринимательства, и Комитета по управлению городским имуществом, поскольку в сфере ответственности Департамента находятся функции развития предпринимательства, а в сфере ответственности Комитета – вопросы управления муниципальным имуществом, в том числе аренды.

10) В Положении об Управлении по учету и распределению жилья определена функция: «Осуществляет оформление договоров на передачу в муниципальную собственность жилых помещений от организаций-застройщиков, а также договоров купли-продажи, мены и других гражданско-правовых сделок с жилыми помещениями с физическими и юридическими лицами на основании постановлений администрации города Нижнего Новгорода». Функция является дублирующей по отношению к функциям Департамента строительства, в сфере ответственности которого находятся задачи и функции управления объектами капитального строительства. Кроме того, принятие объектов в муниципальную собственность лежит в сфере ответственности Комитета по управлению городским имуществом. Рекомендуется изменить редакцию данной функции, включив в нее аспекты взаимодействия с выше указанными структурными подразделениями.

11) В Положении об Управлении административно-технического контроля определена задача: «Предупреждение (профилактика), выявление и пресечение правонарушений в сфере благоустройства на территории города Нижнего Новгорода в соответствии с действующим законодательством». Рекомендуется в целях устранения дублирования провести реорганизацию Управления административно-технического контроля и Управления по благоустройству территории города, в целях комплексного решения задачи обеспечения условий благоустроенной и безопасной среды в городе Нижнем Новгороде.

В результате такой реорганизации будет обеспечено комплексное управление решением указанной задачи, включая профилактические меры и функции контроля.

12) Рекомендуется провести организационный и функциональный анализ задач и функций Департамента образования и других структурных подразделений, в частности Департамента культуры, спорта и молодежной политики, строго разграничив ответственность по управлению в сфере организации и предоставления услуг дополнительного образования.

13) В Положении о Департаменте правового обеспечения определена функция: «Обеспечение использования и функционирования справочно-правовых систем и баз федерального и регионального законодательства в локальной сети администрации города». Функция является технической, а не правовой, потому по экспертному мнению лежит в сфере ответственности Департамента организационно-кадрового обеспечения деятельности администрации (функции 3.38-3.40 Положения о Департаменте).

14) В Положении о Контрольно-ревизионном управлении определены функции контроля, в т.ч числе в сфере управления бюджетом города, муниципальным имуществом, активами города. Во избежание дублирования функций контроля, которые также вменены соответственно Департаменту финансов, Департаменту экономического развития и Комитету по управлению муниципальным имуществом, рекомендуется в положениях о структурных подразделениях строго разграничить сферу ответственности по выполнению функции контроля между КРУ и соответствующими структурными подразделениями администрации города.