Б. Советы при особе государя

 

В продолжение всего императорского периода постоянно чувствовалась потребность в особом учреждении, которое, во-первых, состояло бы при государе, помогая ему осуществлять все функции государственного управления, и, во-вторых, являлось бы посредствующим звеном между государем и Сенатом. Потребность в подобном учреждении вполне сознавалась людьми XVIII ст., как об этом свидетельствует историческая записка фельдмаршала Миниха, представленная им Екатерине II и изданная покойным М.И. Семевским. Миних доказывает в ней рядом исторических фактов необходимость учреждения особого совета, который был бы соединительным звеном между государем и Сенатом (совет должен "наполнить пустоту между верховной властью и Сенатом"). "Благо государства, - писал Миних, - требует, чтобы громадное расстояние, существующее между высшей властью и властью Сената, было восполнено учреждением совета"*(447).

Потребность в подобном учреждении чувствовалась уже при Петре I, несмотря на то, что в это время до известной степени роль его играл Сенат. Так, до нас дошли три проекта, составленные Люберасом, Фиком и Курбатовым и говорящие о подобном совете. Первый, ссылаясь на Швецию, высказывается за необходимость учреждения особой "дирекционс-коллегии", называемой им еще "реляционной коллегией" и "референдатом", функции которой заключались бы в надзоре за деятельностью всех остальных коллегий. В свою очередь, дирекционс-коллегия должна была зависеть от особого кабинета или тайного совета, являющегося высшим законодательным и административным учреждением*(448). Фик предлагает разделить сенат на две "высшие инстанции" или "генеральные директории": 1) юстиции и полиции и 2) финансов. Эти две директории в соединенном заседании с Синодом и с особым тайным советом иностранных дел должны были разрешать все важные вопросы законодательства, управления и суда*(449). Наконец, Курбатов в своих "Пунктах о кабинет-коллегиуме", представленных им Петру, подробно разрабатывает вопрос об учреждении этого "коллегиума", называемого им еще "архиканцелярией империи". Любопытно, что мотивировка необходимости учреждения "коллегиума" та же самая, которую мы встречаем впоследствии при учреждении Верховного тайного совета, а именно - облегчить положение государя (пункт 16 проекта гласит: "от многих стужаний и трудов восприимет его величество многую свободность"). Кабинет-коллегиум является высшим государственным учреждением, и в нем присутствует сам государь. Он ведает законодательные дела (п. 2 и 9), ему присуща масса административных дел, он фигурирует в роли высшей судебной инстанции (п. 3), а дела по политическим преступлениям рассматривает в качестве суда первой инстанции (п. 8); наконец, в нем сосредоточивается надзор над всем управлением, вследствие чего он контролирует деятельность как центральных, так и местных учреждений. Одна только область внешней политики не входит в состав его компетенции*(450).

Сам Петр был также сторонником учреждения особого совета. До нас дошла его собственноручная заметка следующего содержания: "о коллегии такой, которая б смотрела, что исправить, переменить, оставить, вновь сделать, наченше от порядков прибыли, даже до чистоты и украшения в государстве"*(451). И действительно, в конце своего царствования указом 13 февр. 1720 г. государь учредил особый Тайный совет, в состав которого, кроме государя, канцлера и подканцлера, должны были войти "все или несколько, по важности дела" действительные тайные советники. Круг ведомства совета определялся решением "важных" государственных дел. Секретарские обязанности при совете были возложены на двух советников Тайной канцелярии. Они же должны были "сочинять грамоты к чужестранным государям, рескрипты к министрам и резолюции и декларации, которые подлежат великого секрета и важности". В указе об учреждении Верховного тайного совета 8 февр. 1726 г. мы также находим сведения об этом петровском совете. "Тайным действительным советникам, - гласит указ 1726 г., - и, кроме сенатского правления, есть немалый труд в следующих делах: 1) что они часто имеют по должности своей, яко первые министры, тайные советы о политических и о других важных государственных делах; 2) из них же заседают некоторые президентами в первых коллегиях, от чего в первом и весьма нужном деле в тайном совете немалое им чинится помешательство"*(452). В каких отношениях находился этот совет к Сенату и к коллегиям и вообще какую роль он играл в сфере государственного управления - неизвестно.

Первым советом при особе государя, о котором мы имеем много сведений, был Верховный тайный совет, учрежденный 8 февраля 1726 года. В состав совета входили лица по назначению государя, причем он ведал все отрасли государственного управления (внешняя политика, финансы, военное дело, назначение на высшие должности и проч.), законодательства и суда (дела по важным политическим и служебным преступлениям, а также высший суд по некоторым другим преступлениям), как о том свидетельствуют протоколы рассматриваемого учреждения, изданные Русским Историческим Обществом под редакцией академика Дубровина*(453). Совет должен был быть разделен на департаменты, но на деле этого не случилось*(454). Согласно указу 1 янв. 1727 г. дела в совете решались "общим мнением" всех его членов, т.е. единогласно. Указ безусловно запрещает решение по большинству голосов. Если же достигнуть единогласия оказывалось невозможным, то отдельные мнения членов совета представлялись императрице, и от нее уже зависело утвердить то мнение, которое ей казалось более других соответствующим обстоятельствам дела. Все, что происходило на заседаниях совета, вносилось в особые журналы, которые отличались от протоколов, заключавших в себе только одни постановления и резолюции совета. Эти последние и подписывались членами*(455). На основании протоколов составлялись указы. Наконец, при совете состояла особая канцелярия с очень ограниченным составом служащих и с обер-секретарем во главе.

Было уже сказано, что совет, с одной стороны, узурпировал права Сената, а с другой, сперва de facto, а затем и de jure (при Петре II) ограничил власть государя. В 1730 г., после неудачной попытки стать во главе государства, он был уничтожен*(456).

Однако на его месте был вскоре учрежден так называемый Кабинет министров, просуществовавший до вступления на престол Елизаветы Петровны. Официально Кабинет был создан указом 10 ноября 1731 г., но фактически он возник сейчас же после уничтожения Верховного тайного совета и восстановления Сената. По крайней мере, в известном докладе, поданном впоследствии (в 1741 г.) Елизавете Петровне и о котором мы уже говорили, было указано, что "потом (т.е. после обнародования манифеста, восстановившего Сенат в его прежнем значении) почти чрез целый год тайно содержался в руках Остермана Кабинет". Есть и другие данные, подтверждающие факт существования Кабинета если и не за год, то, по крайней мере, за несколько месяцев до его официального учреждения по указу 10 ноября 1731 г. Мало того, еще за три недели до этого указа был издан другой указ (18 октября), говорящий о составе и компетенции Кабинета, но объявленный лишь Сенату, а не "во всенародное известие"*(457).

Мы уже говорили, что, в сущности, Кабинет ничем не отличался от Верховного тайного совета (по крайней мере, времени Екатерины I), пользуясь таким же огромным значением в области государственного управления, как и совет*(458). Кабинет, по словам указа 10 ноября 1731 г., был установлен "для лучшего и порядочного управления всех государственных дел и пользы подданных", в силу чего он получил (опять на счет Сената) самые широкие полномочия в области законодательства, управления и суда. В нем, подобно Верховному тайному совету, сосредоточивались все моменты законодательной деятельности (число именных указов, не прошедших через Кабинет, ничтожно)*(459), причем, как можно судить на основании именного указа, объявленного Кабинету Волынским в декабре 1738 г., резолюции его представлялись на утверждение императрице лишь в наиболее важных случаях*(460). Мало того, по указу 9 июня 1735 г. указы Кабинета, если они подписаны тремя кабинет-министрами, приравнивались по силе действия к именным указам. Кроме законодательной функции, в Кабинете сосредоточивались функции верховного управления и надзора, так, он ведал иностранные дела, финансы (преимущественно дело о доходах и расходах), военные дела, назначения на высшие должности, контроль над деятельностью учреждений и лиц и т.п. Наконец, ему были присущи и судебные функции, причем он фигурировал в роли как следственной, так и судебной камеры, а также в роли суда первой и высшей инстанции. Ему же принадлежало право смягчать наказания или даже вовсе освобождать от них*(461).

Состав Кабинета был крайне ограничен: в него входили три лица по назначению государыни, носившие название министров. Очевидно, ввиду такого небольшого числа членов Кабинета на его заседания нередко приглашались и другие лица, иногда же происходили соединенные заседания Кабинета и Сената, так называемые генеральные собрания, на которых сенаторы пользовались одинаковым правом голоса с кабинет-министрами и результатом деятельности которых было издание общих указов за подписью тех и других. Во время регентства Анны Леопольдовны Кабинет был разделен на три департамента - внутренних, военных и морских и иностранных дел, каждый с одним из кабинет-министров во главе, хотя решающий голос остался за общим собранием*(462).

При Кабинете состояла канцелярия, отличавшаяся первоначально крайней простотой (в нее входило несколько секретарей). Впоследствии (в 1739 г.) она была разделена на три экспедиции - иностранных, внутренних и секретных дел, "дабы впредь конфузии происходить не могли".

Кабинет был упразднен Елизаветой Петровной. Взамен его она учредила Конференцию при высочайшем дворе, "для произведения с лучшим порядком и успехом весьма важных дел и для скорейшего исполнения ее имп. вел. повелений". Конференция, хотя и не имела значения Кабинета, но была поставлена в независимое положение относительно Сената, что видно из факта сношений ее с Сенатом экстрактами из протоколов заседаний, излагавших мнения Конференции. Последняя ведала иностранную политику и отчасти военные дела*(463).

Петр III, вступив на престол, заявил, что он сам будет всем управлять, и поэтому "отныне никакого особливого совета или конференции не будет, а все дела в своих коллегиях отправляться имеют". Но подобный порядок вещей оказался неудобным, почему и вызвал доклад государю со стороны канцлера графа Воронцова, в котором последний высказался за необходимость учреждения особого совета при государе. "Генеральные дела Европы, - писал Воронцов, - в такую теперь кризу пришли, что систему или совсем новую принять, или же во многом переменить надобно будет. Но сию новую систему составить и все распоряжения согласно тому учредить не может ни Сенат, ни иностранная коллегия, паче же, когда пойдут дела на переписках между Сенатом и коллегиями". В последнем случае, "во-первых, секрет повержен во многих руках большой опасности, а дела промедлению, а притом и то легко случиться может, что между равными местами произойдут от неясности разные мнения, от того несогласия, а от несогласия разногласные доклады государю". "Буде же государю угодно будет прежнюю ли Конференцию или какой тому подобный совет восстановить", то "настоящее смешение дел в объяснение придет, и система установлена будет". Кроме того, государь, "присутствуя в таком совете и видя в одном месте все сопряжение главных дел, меньше будет иметь затруднений, а несравненно больше способа и времени все собственными очами видеть и все собственным трудом управлять"*(464). Доводы Воронцова убедили Петра III, и он взамен Конференции учредил так называемый Совет при высочайшем дворе, "чтобы многие наши к пользе и славе Империи нашей и к благополучию верных наших подданных принятые намерения наилучше и скорее в действо произведены быть могли". Совет ведал преимущественно военные дела, в силу чего ему были подчинены обе военные коллегии. Затем указ, подписанный членами совета, приравнивался по силе действия к именному указу*(465). Совет был упразднен Екатериной II.

При вступлении последней на престол существовал проект создать особый императорский совет, долженствовавший до некоторой степени ограничить власть государыни*(466) (раньше уже было сказано, что такой же проект существовал и относительно Сената). Автором проекта был граф Н.И. Панин, представивший императрице доклад о предполагаемой им реформе, а также и проект последней, под названием "Устава верховному правительству". В докладе Панин высказался за необходимость "разделения" самодержавной власти государыни "между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон", долженствующих составить "верховное место лежислации или законодания, из которого, яко от единого места, истекать будет собственное монаршее изволение". По проекту "Устава" в состав названного совета должны были войти шесть членов, носивших название императорских советников, из которых четверо получали название "штатских" министров: иностранных дел, внутренних, военный и морской. Совет являлся, главным образом, законодательным учреждением, в силу чего "всякое новое узаконение, акт, постановления, манифесты, грамоты и патенты, которые государи сами подписывают, должны быть контрассигнованы тем штатским министром, по департаменту которого то дело производилось, дабы тем публика оное отличать могла". Кроме того, совет служил средоточием всего управления, в силу чего все дела должны были быть разделены между штатскими министрами, которые по своим департаментам их "рассматривают, вырабатывают, в ясность приводят, предлагают в совете государю и по ним отправления чинят по резолюциям и повелениям государя"*(467). Однако ввиду ограничения власти государыни со стороны совета проект не был утвержден Екатериной II, тем более что встретил, как было уже сказано, сильную оппозицию со стороны многих лиц*(468).

Но высказавшись против ограничения своей власти советом, императрица вполне сознавала необходимость в подобном учреждении, почему в 1768 году, по случаю войны с Турцией, учредила так называемый Императорский совет*(469). Первоначально он имел временный характер, как то видно из манифеста, учредившего его. Совет был организован, "дабы, по причине теперешних военных обязательств, ни в которой части, к тому принадлежащей, ничего проронено не было, что служить может к безопасности империи, и дабы скорейшие сношения установить между политических, военных и казенных мест". В начале он учреждался только на время войны, "дабы иметь как рассуждение, так и бдение, чтоб ничего не было упущено к обороне и к безопасности государства, также и к военным действиям". Однако уже со следующего 1769 года Совет превратился в постоянное учреждение, причем был разделен на два департамента - для политических и военных дел, и, как видно из журналов его заседаний, изданных покойным Калачовым под названием "Архив Государственного Совета", стал во главе всего государственного управления, хотя и не ограничивал власти государыни, так как имел строго совещательный характер. Через Совет прошли все более или менее важные законодательные памятники, изданные Екатериной II, например, Учреждение о губерниях 1775 года, Устав благочиния 1782 года, манифест о горных промыслах, Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 года и другие. Одновременно с этим Совет играл весьма важную роль в области управления. Так, он принимал всевозможные меры для благополучного окончания войны с Турцией, для подавления пугачевского бунта, для прекращения моровой язвы и т.п. В состав его входили вначале семь членов, затем гораздо больше, причем все они назначались императрицей, принимавшей самое деятельное участие в трудах Совета.

Последний продолжал свое существование и в царствование Павла I, хотя значение его было крайне умалено, во-первых, потому, что за ним осталась только одна функция, а именно, цензура, все же остальные не входили более в состав его компетенции*(470), во-вторых, потому, что государь почти не присутствовал на его заседаниях (за все время своего царствования Павел I был только один раз на заседании, в то время как Екатерина II присутствовала на 63 заседаниях) и, в-третьих, потому, что он созывался крайне редко (во все царствование Павла I он был созван 143 раза, в то время как при Екатерине II он заседал 1597 раз).

Со вступлением на престол Александра I Совет был упразднен ввиду того, что, "быв редко занимаем предметами существенными, доселе носил одно имя государственного установления без ощутительного влияния на дела общественные". Взамен же его, по плану известного Трощинского, был учрежден 30 марта 1801 г. так называемый Непременный совет, как "место установленное при Его Императорском Величестве для обсуждения и уважения дел государственных", причем "он не входит ни в какие распоряжения по части исполнительной и силы другой в государственном управлении не имеет, кроме силы соображения". В состав его входили "особы, доверенностью государя и общею почтенные". Что касается до компетенции совета, то она была определена следующим образом: "предмет рассуждений Совета составляет все, что принадлежит к государственным установлениям временным или коренным и непреложным", так как поручаемое ему дело "относится только к части законодательной"*(471). Ввиду этого целью Совета должно было быть следующее: "поставить силу и блаженство Всероссийской империи на незыблемом основании закона". Для достижения же этой цели Совет, согласно данному ему наказу, должен был пересмотреть все законы и начертать проекты перемен и исправлений, имея в виду "любовь к человечеству и к всеобщему порядку", а также, "чтобы новыми законами вдохнуть жизнь и бодрость во все низшие состояния людей, обращая покровительство законов на земледелие, мануфактуру, промыслы и ремесла и на торговлю, как первые источники силы государственной". Наконец, совет должен был, "отличив просвещение истинное от ложного, постановить твердые начала к возрождению первого и к уклонению от второго". При Совете была учреждена канцелярия, разделенная на четыре отделения. Все дела поступали в эти последние и подготовлялись в них к слушанию в Совете, в котором решались по большинству голосов. Впрочем, как мнение большинства членов совета, так и мнения отдельных его членов представлялись на "уважение" государя*(472).

Однако уже несколько месяцев спустя после открытия заседаний Совета деятельность его вызвала немало нареканий. По словам графа А.Р. Воронцова, "в нем мало что делалось: вступали в Совет только те дела, кои докладчики делать не хотели, были даже собрания оного, в коих, если бы не прочесть журнала предыдущего заседания и подписать оный, и собираться бы в Совет не для чего". Ввиду такого положения вещей Воронцов предлагал "привесть Совет в состояние, действительное для пользы общей и ближе к намерению, с коим он, как из наказа его видно, императором и учрежден был". Для достижения этой цели Воронцов находил необходимым присутствие государя в Совете, расширение его компетенции с точным определением последней и реформу в области его делопроизводства. Помимо законодательства, Совет должен был ведать еще политические (т.е. иностранные), военные и финансовые дела*(473). Действительно, реформа Непременного совета вскоре сделалась предметом обсуждения в "неофициальном комитете" Александра I, причем большинство членов последнего высказалось за присутствие министров в Совете и за внесение на его рассмотрение всех более или менее важных дел*(474). Это мнение членов комитета получило силу закона с учреждением в 1802 г. министерств, все министры вошли в состав Совета, причем на заседаниях последнего должны были присутствовать не менее пяти из них, считая в том числе и того министра, к компетенции которого относилось рассматриваемое в Совете дело. Манифестом же, учредившим министерства, было определено, что "дела, особенную важность в себе содержащие", обязательно вносились в Совет, обыкновенные же дела рассматривались в Комитете министров. Вплоть до учреждения Государственного Совета Непременный совет функционировал в роли высшего законодательного, отчасти административного и даже судебного учреждения*(475), хотя в этом отношении имел сильного конкурента в лице Комитета министров, который, благодаря присутствию на его заседаниях государя, постепенно фактически стал во главе государственного управления, оттеснив на второй план как Сенат, так и Совет.

Такой порядок вещей продолжался до тех пор, пока во главе государственного управления не стал Сперанский, сделавшийся в полном смысле этого слова правой рукой государя. Он, как известно, пришел к сознанию необходимости преобразовать все государственное устройство и начал с Совета. Было уже сказано, что в основу своего плана он положил теорию Монтескье и, сообразно с ней, для осуществления административно-исполнительной власти создал министерства, действовавшие под контролем Государственного Совета. Впрочем, по проекту Уложения государственных законов, значение последнего далеко не исчерпывалось названным контролем. Задачей Государственного Совета, главным образом, было посредничество между государем, с одной стороны, и законодательной (Государственная Дума), исполнительной (министерства) и судебной (Сенат) властью, с другой стороны. "Действие этих трех учреждений, - читаем в проекте, - соединяется в Государственном Совете и через него восходит к державной власти", так как Совет стоит во главе всех государственных учреждений, составляя "вершину всей государственной организации и последнее ее звено". Ввиду этого "в порядке государственных установлений Совет представляет сословие, в коем все действия порядка законодательного, судного и исполнительного в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются". Как следствие из указанного значения Совета, являлось участие его в разработке законопроектов, поступавших в Государственную Думу. Председателем Совета был государь или лицо, назначенное последним, членами же - "особы, высочайшей доверенностью в сословие сие призываемые", а также министры, как члены ex officio. Совет разделялся на четыре департамента: 1) законов, 2) дел военных, 3) гражданских и духовных и 4) государственной экономии. Члены департаментов вместе с особо назначенными лицами составляли общее собрание Совета. Кроме того, при Совете имелась канцелярия, под названием государственной, из пяти отделений, управляемая государственным секретарем и подчиненная государственному канцлеру. Через нее "идут все дела, входящие в Совет и исходящие из Совета, приуготовляются в ней и от нее, по утверждении их отправляются к надлежащему исполнению".

Кроме названного проекта, до нас дошла еще "Записка о необходимости учреждения Государственного Совета", написанная также Сперанским*(476). В ней собраны все доводы в пользу необходимости учреждения Совета как места "для общего соображения государственных дел в отношении их к части законодательной", а уже не места для "соединения" законов, администрации и суда, как по проекту. Государственный Совет по "Записке" является по преимуществу законосовещательным учреждением, на рассмотрение которого вносятся законопроекты, долженствовавшие быть, по Проекту, внесенными на рассмотрение Государственной Думы. В такой модифицированной форме Совет должен был водворить господство "закона твердого и постоянного", изгнать из управления произвол и личное доверие к отдельным лицам, благодаря которому в законах "развилась великая несвязность, они часто соображались втайне, издавались без всякого публичного и единообразного их уважения (т.е. обсуждения), переменялись по личным случаям и удобностям и слабо исполнялись на деле". Для уничтожения подобного порядка вещей и необходимо было учреждение Государственного Совета. Действительно, последний был торжественно открыт 1 янв. 1810 г., причем Александр I произнес речь, в которой охарактеризовал сущность нового учреждения*(477). "Мысль о твердых государственных установлениях, - сказал государь, - никогда меня не оставляла. Я всегда желал, чтобы благосостояние Империи утверждалось на законе, а закон был неподвижен на установлениях, так как лица умирают, и одни установления живут и в течение веков охраняют основания государств. Я имею удовольствие положить твердое основание одному из важнейших государственных установлений: Государственный Совет будет составлять средоточие всех дел высшего управления; бытие его отныне станет на черед установлений, непременных и к самому существу Империи принадлежащих"*(478).

На основании Учреждения или "Образования" Совета компетенция его была определена следующим образом: "в порядке государственных установлений Совет составляет сословие, в котором все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и через него восходят к верховной императорской власти... Посему все законы, уставы и учреждения, в первообразных их начертаниях, предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному их совершению... Никакой новый закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти". Таким образом, этими постановлениями "Образования" подчеркивался законосовещательный характер Государственного Совета, как он и был определен Сперанским в его "Записке", но не в проекте, ввиду изменения воззрений государя. К законодательным функциям Совета были еще присоединены и некоторые другие, как-то: 1) общие внутренние меры в чрезвычайных случаях; 2) объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, "когда, по усмотрению обстоятельств, могут они подлежать предварительному общему соображению", 3) ежегодные сметы государственных приходов и расходов, способы их уравнения, назначение новых издержек в течение года и чрезвычайные финансовые меры; 4) отчеты всех министерств в управлении вверенными им частями. С течением времени функции Государственного Совета расширялись еще более. Так, в 1813 году он получил права высшего апелляционного суда по отношению к Сенату*(479). Еще раньше он получил некоторые права в области финансового управления и пр.

Государственный Совет был разделен на четыре департамента: законов, военных дел, гражданских и духовных дел и государственной экономии, причем по некоторым делам департаменты постановляли окончательное решение*(480), по всем же остальным делам решение департамента вносилось на рассмотрение общего собрания. При Совете была учреждена канцелярия (государственная) с государственным секретарем во главе.

Сперанский придавал огромное значение учрежденному по его инициативе Совету. Вот что писал он в отчете, представленном государю, за 1810 г.: "излишне было бы изображать здесь пользу сего установления; приводя его в движение и поддерживая личным Вашим действием, Ваше Величество, лучше других можете объять все его влияние на общее благоустройство. Совет учрежден, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разнообразной, дать первый вид, первое очертание правильности, постоянства, твердости и единообразия. В сем отношении он исполнил свое предназначение. Никогда в России законы не были рассматриваемы с большей зрелостью, как ныне, никогда государю самодержавному не представляли истины с большею свободою, так как и никогда, должно сознаться, самодержец не внимал ей с большим терпением. Одним сим учреждением сделан уже безмерный шаг от самовластия к истинным формам монархическим"*(481).

 

В. Св. Синод*(482)

 

Мотивы и цели учреждения Синода и замены им патриаршей власти изложены в Духовном регламенте, бывшем, как уже сказано, учредительным актом Духовной коллегии, переименованной в Св. Синод. Петр I, преобразуя Московское государство по образцу существовавшего в то время на Западе "так называемого, полицейского государства", и будучи сторонником теории просвещенного деспотизма, с некоторыми адептами которой (напр., с Лейбницем) он даже находился в близких отношениях, ставил очень высоко абсолютную власть государя, относясь крайне недружелюбно ко всему тому, что, хотя бы до некоторой степени, ограничивало эту власть. Кроме того, совершая свою радикальную реформу всего государственного и общественного строя древней Руси и видя упорную, хотя и пассивную, оппозицию своей преобразовательной деятельности со стороны населения, естественно, не мог сочувствовать таким сторонам московской государственной жизни, которые могли служить если не преградой, то, во всяком случае и до известной степени препятствием свободному отправлению функций со стороны верховной власти. Таким препятствием был, между прочим, институт патриаршества, причинивший немало хлопот еще отцу Петра, царю Алексею Михайловичу, в его борьбе с известным Никоном. Затем оппозиция духовенства реформе, вызвавшая столь резкие слова со стороны государя: "о бородачи, отец мой имел дело только с одним, а мне приходится иметь дело с тысячами, многому злу корень - старцы и попы", и, наконец, нелюбовь Петра ко всему тому, что напоминало ему "папежский дух", заставили его покончить с патриаршеством. "От единого собственного правителя духовного можно опасаться отечеству мятежей и смущения, - гласил Духовный регламент, - ибо простой народ не ведает, како разнствует власть духовная от самодержавной; но, великою высочайшего пастыря честью и славою удивляемый, помышляет, что таковый правитель есть то второй государь, самодержцу равносильный или и больше его, и что духовный чин есть другое и лучшее государство". При таком взгляде на патриарха как на лицо, облеченное властью, равной монаршей (читаем в Духовном регламенте), в случае конфликта между государем и патриархом, "простые сердца" (синоним "простого народа") "духовному паче, нежели мирскому, правителю, аще и слепо и пребезумно, согласуют и за него поборствовати и бунтоватися дерзают и льстят себе окаянные, что они по самом Бозе поборствуют". Этим пользуются "коварные человецы", враждующие на своего государя, и подстрекают простой народ к подобному "беззаконию". Таким образом, первый мотив уничтожения патриаршества заключался в чрезмерной власти патриарха, являвшейся опасной для целости и спокойствия государства. Но кроме этого мотива был и другой. Петр, отчасти под влиянием Лейбница, был большой сторонник коллегиальной системы управления, считая ее гарантией против произвола и многих других злоупотреблений; между тем патриаршеская власть являлась вполне единоличной, а в единой персоне, по словам регламента, "не без страсти бывает, к тому ж не наследственная власть"*(483), не говоря уже о том, что в единоличном правлении "часто бывает дел продолжение и остановка, за случающимися правителю необходимыми нуждами и за недугом и болезнью, а когда в живых не станет его, то и паче пресецаются дела". Ввиду всего этого составитель регламента высказывается за применение к управлению духовными делами "лучшей и совершеннейшей" формы управления, какой является коллегиальная или соборная форма. Этой последней "известнее взыскуется истина, нежели единым лицом", так как "что един не постигнет, то постигнет другой, а чего не увидит сей, то он увидит, и тако вещь сумнительная и известнее, и скорее объяснится, и какого требует определения, не трудно покажется". Кроме того, "и сила в определении дела у соборного правительства большая есть, понеже вящше ко уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ". Наконец, "в коллегиуме не обретается места пристрастию, коварству и лихоимному суду". Таким образом, преимущество коллегиальной власти над единоличной было другим мотивом уничтожения патриаршества и замены его Духовной коллегией, впоследствии Синодом, организация, компетенция и делопроизводство которого были определены в Духовном регламенте.

Поводом учреждения Синода послужила смерть патриарха Адриана (16 октября 1700 г.). Впрочем, вначале Петр распорядился только не избирать нового патриарха, а взамен его учредил должность "местоблюстителя патриаршего престола"*(484), на которую назначил Стефана Яворского. Последний должен был управлять церковными делами совместно с освященным собором, в состав которого по очереди входили все митрополиты, архиепископы и епископы*(485). Таким образом, этот собор отличался от московского церковного собора, во-первых, тем, что заседал постоянно, и, во-вторых, тем, что состоял из очередных высших чинов духовенства, а не из всех, как в Москве*(486). Иначе говоря, названный собор являлся не чем иным, как прообразом Синода, составляя промежуточное звено между последним и древнерусским церковным собором. Так продолжалось до 1721 г., когда был издан Духовный регламент, учредивший Духовную коллегию*(487), переименованную вскоре (высочайшей резолюцией 14 февр. 1721 г.) в Святейший Правительствующий Синод*(488).

Состав последнего был организован по образцу других коллегий, а именно, Синод состоял из определенного числа "правительствующих особ"*(489), назначавшихся государем из митрополитов, архиепископов, епископов, архимандритов, игуменов и протопопов*(490), причем упомянутые духовные чины должны были по очереди исполнять обязанности синодальных членов, состоя в числе названных "особ". Эти последние образовывали присутствие Синода, состоявшее из президента, двух вице-президентов, четырех советников и четырех асессоров. Президент назначался государем обязательно из архиереев, причем был только председателем, а не начальником Синода. Выяснению роли президента Петр уделил немало места в регламенте. "Имя это, - читаем в последнем, - не гордое есть и не иное что значит, только председатель; не может убо ниже сам о себе, ниже кто иной о нем высоко помышляти"*(491).

При Синоде, как и при Сенате, было учреждено несколько должностей. Так, при нем вначале существовали фискалы, называвшиеся инквизиторами, с протоинквизитором во главе. Вскоре они были подчинены созданной в 1722 г. (11 мая) должности синодального обер-прокурора, обязанности которого были тождественны с обязанностями генерал-прокурора при Сенате. Он так же, как и последний, стоял во главе синодальной канцерии, ближайшее заведование которой было поручено обер-секретарю. Однако, несмотря на равноправное положение с сенатским генерал-прокурором, синодальный прокурор, хотя и действовавший по дословной копии с генерал-прокурорской инструкции 27 апреля 1722 г., de facto в течение всего царствования Петра и его ближайших преемников имел очень небольшое значение, во многом завися от Синода, и только со времени Елизаветы Петровны синодальные прокуроры начинают постепенно приобретать ту власть, которую им подобало иметь в качестве органов надзора*(492). Наконец, при Синоде существовала должность агента, переименованного в 1724 г. в экзекуторы, главная обязанность которого заключалась в том, чтобы следить за тем, "дабы духовные дела в Сенате слушались прежде всех коллежских дел, первыми после его имп. величества указов", а также, чтобы "рекордовать в Сенате и коллегиях настоятельно, дабы по синодским ведениям и указам надлежащая отправа чинена была без продолжения времени". В противоположном же случае он должен был "протестовать" перед "президующими персонами" (в коллегиях) и доносить генерал-прокурору.

Делопроизводство в Синоде, как и в коллегиях, определялось Генеральным регламентом (гл. VI). Всякое дело сначала поступало в канцелярию, на обязанности которой было составить доклад о нем и внести на рассмотрение присутствия, т.е. общего собрания синодальных членов. По выслушании доклада последние приступали к прениям, руководимым президентом, а с уничтожения этой должности - вице-президентом. С 1763 г. роль председателя в Синоде стал играть так называемый "первенствующий" член, каковым был сперва новгородский, а затем петербургский митрополит. Прения заканчивались баллотировкой, причем подача голосов начиналась с младших членов. Дела решались по большинству голосов, причем при равенстве последних голос председателя давал перевес. Однако в общее собрание Синода вносились только более важные дела, остальные же рассматривались в особых конторах, учрежденных при Синоде (напр., для судных дел, для инквизиторских дел, для раскольнических дел и т.д.), из которых большое значение впоследствии получила Московская синодальная контора. Первоначально во главе контор стояли синодальные советники и асессоры, в московскую же контору с течением времени стали назначаться особые члены на правах синодальных членов.

Наконец, некоторые дела (напр., возбуждавшие какие-либо сомнения или разрешаемые в отсутствие государя) Синод должен был решать совместно с Сенатом на особых конференциях.

В состав компетенции Синода входили административные, судебные и законодательные дела, касающиеся церкви и духовенства. Так, к административным функциям Синода должны быть отнесены следующие дела: 1) наблюдение за чистотой веры ("зде наблюдать подобает, - гласит Духовный регламент, - аще все правильно и по закону христианскому деется и не деется ли что и где закону оному противное", а также "аще довольное христианам наставление употребляется"), в силу чего на нем лежали следующие обязанности: истолкование догматов веры, распространение христианства среди язычников, искоренение ересей, борьба с расколом, наблюдение за чистотой обрядов, забота о религиозном просвещении народа и т.п., 2) надзор за церковным управлением, органы которого были непосредственно подчинены Синоду; 3) назначение духовных лиц на места и должности; 4) попечение о материальном положении церквей, управление церковными имуществами, переданными Петром Синоду из Монастырского приказа*(493) и т.п.

Что касается судебных функций Синода, то они заключались в рассмотрении: 1) преступлений против веры (дела о богохульстве, расколе, ересях и волшебстве); 2) преступлений против семейственного права, напр., дела о браках, заключенных в недозволенных степенях родства и свойства или же совершенных посредством принуждения, и 3) некоторые преступления духовных лиц, напр., при обвинении "в брани, в бою, в краже, в обидах и в бесчестиях". Впрочем, все эти дела входили в состав юрисдикции Синода только при наличности факта "самоизвольности", сознания со стороны подсудимого; если же он не сознавался и приходилось прибегнуть к пытке, в таком случае дело переносилось на рассмотрение Сената*(494). В противном случае Синод решал названные дела в качестве высшего апелляционного суда. Однако по некоторым делам (напр., по жалобам на архиереев со стороны других духовных лиц или по жалобам архиереев друг на друга, а также по таким делам, в которых ответчиками были синодальные члены) Синод, согласно Духовному регламенту и указу 22 июня 1722 г., фигурировал в качестве суда первой инстанции.

Наконец, степень законодательной власти Синода (по крайней мере, до 1722 г.) находилась в зависимости от факта присутствия государя в столице или в пределах государства или отсутствия его из них. В первом случае Синод, участвуя в законодательной деятельности по церковным делам, не пользовался правом санкции закона, принадлежавшим исключительно государю. "Должна же есть сия коллегия, - гласит Духовный регламент, - новыми впредь правилами дополнять регламент свой, яковых правил востребуют разные разных дел случаи; однако ж, делать сие должна коллегия не без нашего соизволения". Во втором случае Синод пользовался большими правами, а именно: "буде в отлучении нашем (гласит резолюция Петра 19 ноября 1721 г.) такое дело случится, а обождать до прибытия нашего будет невозможно, то Синоду согласиться с Сенатом и подписать и потом публиковать". Из цитированного места видно, что Синод в отсутствие государя пользовался меньшими законодательными правами, чем Сенат, так как он обязательно должен был совещаться с Сенатом и издавать закон не иначе, как совместно с ним. Напротив, Сенат действовал в таких случаях совершенно самостоятельно и совещался с Синодом только при издании таких "генеральных определений, в чем и синодская команда заключается", т.е. касающихся компетенции Синода. В 1722 г. государь предписал в случае своего отсутствия "решать Синоду обще с Сенатом до нашей апробации", т.е. "подписав всем, чинить, но не печатать, ниже утверждать по тех мест, пока от нас оное опробовано будет".

Рассматривая юридическое положение Синода, необходимо констатировать факт крайней неопределенности последнего. С одной стороны, Синод является преемником власти патриарха, на что указывает его титул "святейший". Мало того, власть Синода считается даже большей, чем патриарха. Вот что, напр., читаем в докладе Синода Петру 14 февр. 1721 г., утвержденном государем: "Синод учесть изъяснять без всякого умаления и повиноватися ему во всем беспрекословно, понеже оный Синод имеет честь, силу и власть патриаршескую или едва ли не большую, понеже собор есть". Сам Петр говорил в одном из своих указов, что "за благо рассудили мы установить со властью равно патриаршескою духовный Синод". Затем последний становился в равноправное положение с Сенатом, на что, между прочим, указывали его титул "правительствующий" и многие акты, определявшие его юридическое положение. "Повелеваем всем, - гласит, между прочим, манифест 25 янв. 1721 г. об учреждении Синода, - всякого чина духовным и мирским иметь Синод за важное и сильное правительство". До нас дошел также следующий ответ Петра на докладные пункты Синода о форме сношений его с Сенатом и с коллегиями: "в Сенат сноситься ведением и за подписанием всех (т.е. как равный с равным), а в коллегии так, как из Сената пишут, и за подписанием только секретарским" (опять равенство с Сенатом). Наконец, следует упомянуть еще о следующих словах резолюции государя на доклад Синода в 1722 г. (12 апреля), вполне подтверждающих мнение о равноправности Синода с Сенатом: "понеже Синод в духовном деле равную власть имеет, как Сенат в гражданском, того ради респект и послушание ему равное отдавать надлежит"*(495).

И вдруг оказывается, с другой стороны, что Синод "есть коллегия, как и прочие коллегии", и в силу этого права его далеко не одинаковы с Сенатом. Так, мы уже видели неравноправность его положения с последним в области законодательства во время отсутствия государя. Но подобная неравноправность существовала и в присутствии государя, так как всякие докладные пункты Синода по законодательным делам, прежде представления их Петру, проходили через Сенат, где подвергались обсуждению и нередко изменялись*(496). Наконец, публикация синодских указов являлась функцией Сената. Точно так же и в области суда Синод не был равноправен с Сенатом, на что уже было указано выше. Не пользовался он равноправностью и в области администрации, так как многие его меры в этой отрасли управления также проходили через Сенат и даже могли быть им кассированы. Затем, осуществление этих мер на практике во многих случаях зависело от Сената*(497). Эта неопределенность юридического положения Синода крайне вредно отразилась на его судьбах после смерти Петра.

С учреждением Верховного тайного совета Синод сделал было попытку стать выше Сената, находившегося в то время в периоде упадка, подав императрице доклад, в котором довольно ясно намекнул о своем желании сноситься "ведением" с Советом и "указами" с Сенатом. Но императрица не утвердила доклада, и Синод наравне с Сенатом стал получать из Совета указы, а в Совет подавать доношения. Вскоре после того (в 1726 г.) он был разделен на два "аппартамента" (т.е. департамента), причем в состав первого вошли шесть духовных лиц (архиереев), а в состав второго шесть светских лиц. Первый ведал исключительно духовные дела, второй - судебные и административно-хозяйственные*(498), в силу чего и стал называться коллегией экономии. Одновременно с этим было видоизменено название членов духовного департамента: они стали называться членами и присутствующими в Синоде. В это время Синод пришел в состояние такого же упадка, как и Сенат, что, между прочим, выразилось в лишении его титула "правительствующий", в подаче им Верховному тайному совету ежемесячных реестров о количестве решенных и нерешенных дел и отчетов по финансовым делам и в значительной эмансипации из-под его власти коллегии экономии. Мало того, Верховный тайный совет постоянно вмешивался в дела Синода, приговоры которого очень часто не утверждались Советом или прямо заменялись распоряжениями последнего. Даже такие мероприятия Синода, как избрание кандидатов на епископские кафедры, замещение духовных должностей, назначение священников и т.п., зависели от Совета. Последний вполне контролировал деятельность Синода и в случае замедления с решением какого-либо дела требовал объяснений от него*(499).

После уничтожения Верховного тайного совета и с усилением власти Сената, что, как известно, имело место в начале царствования Анны Ивановны, возбужден был вопрос и об усилении значения Синода. Последний представил в Сенат по этому поводу свое мнение, в котором доказывал необходимость несменяемости синодальных членов. Мнение Синода до нас не дошло, и мы знаем о нем из доклада Сената государыне, в котором Сенат энергически высказался против стремлений Синода. Указывая на "требование" последнего, "чтобы всем оного членам быть беспеременно", Сенат объяснял наличность его не чем иным, как желанием "получить большую власть и силу"*(500). Однако Анна Ивановна, видимо, не согласилась с мнением Сената, так как указом 21 июля 1730 г. назначила в Синод постоянных, а не переменных членов.

С учреждением Кабинета Синод, по примеру Сената, стал в подчиненное положение к нему, вполне аналогичное с тем, которое он занимал в отношении Верховного тайного совета. В это же время коллегия экономии была уже формально изъята из его ведомства и подчинена исключительно Сенату. Всякое сношение с ней со стороны Синода должно было обязательно идти через Сенат. Такая реформа оправдывалась тем, что в коллегии "состоят токмо сборы и другие экономические дела, которые подлежат к ведению Сената, а духовных дел не бывает".

Правда, Елизавета Петровна восстановила прежнее значение Синода, но при Екатерине II он снова был несколько ограничен в своих правах, главным образом вследствие восстановления коллегии экономии (упраздненной Елизаветой Петровной) и подчинения ее непосредственно Сенату и императрице. Независимость коллегии выразилась также и в том, что по многим делам она получила право "по доверенности нашей (т.е. государыни) к ней сама своею властью поступать". При Александре I значение Синода было значительно умалено вследствие учреждения 24 октября 1817 г. Министерства духовных дел и народного просвещения, "дабы христианское благочестие было всегда основанием истинного просвещения", причем министр духовных дел в отношении Синода получил огромные права, как орган надзора и контроля над деятельностью последнего. Так, ему принадлежали в отношении Синода функции генерал-прокурора относительно Сената, почему он должен был "накрепко смотреть, дабы Синод в своем звании правильно и нелицемерно поступал". Затем приговоры Синода поступали на его рассмотрение, и он имел право возвращать их обратно для нового обсуждения вместе со своим мнением. Наконец, все доклады Синода государю подносились последнему министром, который и объявлял Синоду высочайшие повеления. Синодальный обер-прокурор был непосредственно подчинен министру. В 1824 г. Министерство духовных дел было уничтожено, но все права министра постепенно перешли к синодальному обер-прокурору. При Александре I, а именно 13 июля 1805 г., произошло также изменение в порядке назначения членов Синода. С этого времени к присутствованию в последнем стали призываться по очереди на известный срок все епархиальные архиереи, причем до получения высочайшего указа об обратном возвращении в свои епархии исполняли обязанности синодальных членов.

 

Г. Коллегии

 

Выше мы сказали, что Петр был большой сторонник коллегиальной формы управления, в приказах же конца XVII ст. эта форма совершенно выродилась, и, по свидетельству самого Петра (указ 22 дек. 1718 г.), главные приказные судьи решали дела вполне единолично без всякого участия "товарищей"*(501).

Находясь под влиянием многих лиц, бывших адептами коллегиальной системы управления*(502), Петр решился взамен прежних приказов учредить по образцу Дании, Швеции и Германии коллегии для отправления отдельных функций в области суда и управления. Так, еще в 1698 г., во время пребывания Петра в Англии, некто Френсис Ли подал ему "предложение о правильной организации правительства", именно об учреждении "комитетов или коллегий" (всех их должно было быть шесть). Затем в 1711 г. "рудокопный офицер" Блигер представил государю "мемориал", в котором высказался за необходимость учреждения "берг-коллегиума, состоящего в искусных сему художеству особах". К этому же году обыкновенно приурочивается подача Петру известного проекта о коллегиях, приписываемого Лейбницу*(503). "Опыт достаточно показал, - читаем в нем, - что для государств и областей не может быть лучшего устройства, как учреждение хороших коллегий, внутренняя организация которых похожа на механизм часов, где колеса взаимно приводят друг друга в движение". "Как в часах одно колесо двигает другое, так в больших часах - государстве, одна коллегия должна приводить в движение другую". Автор проекта высказывается за учреждение девяти коллегий, из которых в особенности обращает внимание на ученую коллегию. Наконец, в 1712 г. мы встречаем еще одно предложение относительно коллегий неизвестного автора, в котором рекомендуется "учинить коммерц-коллегиум и ревизион-комиссион, т.е. пересмотрительный приказ, который бы во всем государстве по вся годы все приходы и расходы свыше всех приказов считать мог подробно". С 1715 года государь сам принимается за дело введения коллегий. Так, от этого года до нас дошла собственноручная записка Петра (от 23 марта) "о коллегиях к соображению", перечисляющая шесть коллегий, подлежащих введению в России. В основу проекта был положен проект неизвестного автора, представленный государю в том же 1715 году и перечисляющий не шесть, но семь коллегий с определением компетенции каждой*(504). Тогда же Петр командировал известного Фика в Швецию собирать материалы для предстоящей реформы, а своему министру при датском дворе кн. Долгорукову предписал прислать печатные или письменные уставы датских коллегий*(505). Одновременно с этим государем было поручено Вейде "достать ученых и в правостях искусных людей для отправления дел в коллегиях". Такое же поручение получил резидент при австрийском дворе Веселовский, долженствовавший сыскать из шрейберов (писцов) "не гораздо высоких чинов, которые бывали на службе цезарской, из чехов, силезцов и моравян, которые знают по-славянски, от всех коллегий, которые есть у цезаря, кроме духовных, по одному человеку, и чтобы они... могли те дела здесь основать". В том же 1715 г. известный барон Гюйсен, по приказанию государя, составил записку об образовании коллегий, для которой он "из цесарских французских, итальянских, английских, прусских и голландских регламентов... самопотребное, что в Российское государство ввести можно, сочинил". В 1717 г. Фик вернулся из-за границы и привез с собой "несколько сот регламентов и разных ведомостей". Для разработки названного материала в помощь Фику был определен Брюс. Оба они должны были "в генеральных терминах положить, какие дела к какой коллегии принадлежат, и что им вырабатывать и до чего не касаться"; кроме того, им было предписано определить штаты коллегий и размеры жалования, "дабы можно было выбрать со временем президентов, годных к каждой коллегии". К делу реформы был привлечен еще один иностранец, а именно Люберас, которому государь поручил составить "очерк устройства коллегий в правильном государственном хозяйстве". Люберас написал два сочинения: одно, касающееся государственных учреждений Швеции, а другое, посвященное изложению тех изменений, которые, по его мнению, следовало в них произвести при посадке на русскую почву, и, кроме того, составил 28 проектов, уставов и регламентов для коллегий*(506).

Между тем, на основании материала, привезенного Фиком, составлен был в том же 1717 г. примерный реестр персонала всех коллегий, а также окончательно определено, какие коллегии должны быть введены. Наконец, в конце 1717 года Петр назначил коллежских президентов и вице-президентов, предписав в течение года окончательно покончить с устройством коллегий. Государь собственноручно написал инструкцию президентам, которой они должны были руководствоваться при избрании членов коллегий. "Выбирать президентам, - гласила инструкция, - подручных или товарищей своих таким образом: 1) чтобы не было отнюдь свойственников или собственных креатур; 2) выбрать по два или по три человека во всякое место, а из них всех коллегии выбирать баллотиром". В следующем 1718 году государь издал указ, которым официально определил способ устройства коллегий. "Всем коллегиям, - гласил указ, - надлежит ныне на основании шведского устава сочинить во всех делах и порядках по пунктам регламенты, а которые пункты в шведском регламенте неудобны или с ситуацией сего государства не сходны, и оные ставить по своему рассуждению". Однако только в 1719 г. оказались составленными некоторые из регламентов коллегий, Генеральный же регламент, служащий учредительным актом для всех коллегий, был издан в 1720 году (28 февраля).

Каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В состав первого входили президент, вице-президент, четыре советника и четыре асессора*(507). Последние (т.е. советники и асессоры) назначались Сенатом по представлению коллегий. Президент назначался государем*(508), вице-президент Сенатом, но с утверждением (государя, обыкновенно, Сенат избирал нескольких кандидатов, из которых государь одного и назначал вице-президентом). Президент исполнял обязанности председателя; в качестве такового ему принадлежала "генеральная и верховная дирекция"*(509), причем он имел право доносить Сенату о злоупотреблениях и неспособности членов коллегии и просить о назначении других на их место. Канцелярия состояла из секретаря, регистраторов, протоколистов и других приказных служителей. Секретарь являлся начальником канцелярии и в качестве такового подготовлял доклады для присутствия, где их и докладывал, принимал прошения челобитчиков, составлял реестр дел и надзирал за деятельностью канцелярских чиновников. Протоколист, или нотариус, составлял протоколы заседаний присутствия; регистратор вел реестры входящим и исходящим бумагам; актуариус хранил у себя бумаги, отвечая за их сохранность; переводчик переводил на русский язык бумаги, написанные на иностранных языках и поступавшие в коллегии; канцеляристы, вместе со своими помощниками-копиистами, приготовляли дела к докладу под наблюдением секретаря. Высшие из названных чиновников назначались Сенатом по представлению коллегий, низшие - самой коллегией. Будучи знатоками законов и письменного делопроизводства, канцелярские чины скоро приобрели решающее значение в коллегиях, и на практике коллегиальное начало было сведено к нулю, главным образом вследствие того, что присутствие обыкновенно соглашалось с докладом канцелярии. Подробный порядок вещей и вызвал замечание Миниха, что Россия управляется секретарями и обер-секретарями*(510).

При каждой коллегии, как было уже сказано выше, состоял особый фискал.

Дела в коллегиях решались следующим образом: прежде слушались государственные дела, а потом уже частные, причем на решение первых полагалась неделя, а вторых шесть месяцев. По окончании прений приступали к баллотировке, которая обязательно должна была вестись таким порядком, чтобы младшие члены подавали голоса раньше старших. Приговор составлялся по большинству голосов, причем при равенстве их голос председателя давал перевес. Всякий член, в случае разногласия с большинством, имел право требовать занесения своего мнения в протокол.

Всех коллегий учреждено 12, а именно: три государственные коллегии - иностранных дел, военная и морская (Адмиралтейств-коллегия); три финансовые - Камер-коллегия, ведавшая государственные доходы, Штатс-контор-коллегия, ведавшая государственные расходы, и Ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам; три торгово-промышленные коллегии - Берг-коллегия, ведавшая горное дело, Мануфактур-коллегия, ведавшая промышленность, и Коммерц-коллегия, ведавшая торговлю; затем Юстиц-коллегия, имевшая двоякое значение: 1) в качестве учреждения, управлявшего судебной частью (надзор за судебными учреждениями, руководство их деятельностью, представление Сенату кандидатов на разные судебные должности) и 2) в качестве апелляционного и ревизионного суда по отношению к низшим судам, жаловаться на решения которого можно было только в Сенат; Вотчинная коллегия, явившаяся на смену Поместному приказу*(511), и Духовная коллегия, впоследствии Св. Синод.

Почти все коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями, чем напоминали старые приказы, в которых также суд и администрация не разделялись*(512). В качестве судебных учреждений они, главным образом, фигурировали в роли суда второй инстанции, и решения их могли быть обжалованы в Сенат, которому вообще коллегии были подчинены. Некоторые коллегии обладали еще своими конторами; так, если коллегия находилась в Петербурге, то в Москве учреждалась ее контора, решавшая дела в большинстве случаев вполне самостоятельно.

Большинство коллегий просуществовало до Екатерины II, когда многие из них были закрыты вследствие издания Учреждения о губерниях 1775 года, перенесшего коллегии в форме палат (казенной, гражданского и уголовного суда, губернского правления, приказа общественного призрения и т.п.) из центра в провинцию и преобразовавшего их из органов центрального в органы местного управления*(513). Оставшиеся же коллегии были уничтожены при Александре I, когда взамен их государь учредил министерства - институт, построенный не на коллегиальном, а на единоличном начале.

 

Д. Министерства

 

Термин "министр" неоднократно употреблялся в императорском периоде еще задолго до образования министерств. Так, при Петре I существовала консилия министров, при Анне Ивановне Кабинет министров и т.д., но все эти учреждения не были представителями министерского, т.е. единоличного, начала в управлении*(514). Впервые это начало стало сказываться в царствование Екатерины II. Так, уже в докладе Панина императрице был выставлен принцип, что "самодержавный государь может произвести свою власть в полезное действо только разумным разделением между некоторым малым числом избранных к тому персон". По мнению Панина, государственное управление должно быть разделено между несколькими лицами, обязанными заботиться "о тех государственных частях, кои по их натуре требуют всегдашнего поправления, частых перемен и полезных новостей". Таких "частей", т.е. министерств, должно быть восемь: 1) суд народа (министерство юстиции), 2) внешняя политика (министерство иностранных дел), 3) внутренняя политика - духовный закон и права гражданские (министерство внутренних дел), 4) оборона государственная (министерства военное и морское), 5) казенные дела управления, т.е. "сравнение и доброта ходячей монеты, государственные доходы и расходы и государственная экономия" (министерство финансов) и 6) торговля и промышленность. Указанных рубрик шесть, а не восемь, потому что под третьей и четвертой рубриками помещены по два министерства. Точно так же, по проекту Миниха, все государственные дела должны были распределяться между пятью лицами, стоявшими во главе департаментов совета и входившими в состав последнего на правах членов.

На практике, в особенности в конце царствования Екатерины II, личное начало стало вытеснять коллегиальную систему управления (по крайней мере, в центре), пришедшую в состояние полнейшего упадка. Так, мы уже говорили, что генерал-прокурор в это время стал вполне министром финансов, юстиции и внутренних дел*(515). Затем другие отрасли управления также постепенно стали сосредоточиваться в руках отдельных лиц, например, народное просвещение в руках Бецкого, пути сообщения в руках Муравьева и т.д. Все эти лица имели свои отдельные ведомства, состояли под личным надзором императрицы и пользовались у нее правом доклада. Таким образом, министерская почва, по справедливому замечанию А.Д. Градовского, была уже готова, оставалось продолжать начатое дело и закрепить его органическим учреждением*(516).

При Павле I личное начало управления усилилось еще более*(517), во-первых, вследствие подчинения каждой коллегии*(518) особому главному директору, не участвовавшему в заседаниях коллегии и сносившемуся с ней предложениями, но обладавшему правом личного доклада у государя и объявлявшему коллегии высочайшие повеления, и, во-вторых, вследствие еще большей, чем при Екатерине II, дифференциации отдельных отраслей управления между лицами, пользовавшимися особым доверием государя (так, появляются должности государственного казначея и даже двух министров: уделов и коммерции). Однако министерское начало не было согласовано с коллегиальным, в силу чего получилась крайняя запутанность отношений между министрами и коллегиями. Так, с учреждением должности министра коммерции Коммерц-коллегия не была уничтожена, но была поставлена в известную зависимость от министра. Последний имел право делать свои замечания на решения коллегии, но не мог их изменять; в случае же несогласия коллегии с этими замечаниями он должен был докладывать государю. Согласно инструкции, полученной министром, обсуждение разных мероприятий относительно торговли было возложено главным образом на него, приведение же в исполнение этих мероприятий - на коллегию, в то время как следовало бы как раз наоборот на основании правила, что обсуждение - дело многих, исполнение же - одного*(519).

Свое господство личное начало приобретает при Александре I, когда учреждаются министерства. Вопрос о них впервые обсуждался в том неофициальном комитете, который собирался у государя. Один из членов комитета, именно Новосильцев, разработал проект названной реформы, по которой в России учреждалось одно министерство, разделенное на части, подведомственные восьми министрам. Этот проект и лег в основание первого Учреждения министерств в 1802 г. В манифесте, изданном по этому поводу, был указан следующий мотив: "мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешного течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнение всего того, чего будет требовать от них должность, и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему"*(520). Все министерств было учреждено восемь*(521), причем обращено внимание на уяснение их отношений к Сенату и к коллегиям. Об отношении министерств к Сенату было уже говорено прежде, поэтому скажем теперь об отношениях их к коллегиям. Последние были расписаны по отдельным министерствам, хотя и не вошли в их состав в виде департаментов, которых вообще, на основании Учреждения 1802 года, не существовало. Отношения между коллегиями и министерствами были крайне своеобразны. Каждая коллегия обо всех делах посылала министру меморию, а по делам затруднительным особые представления. Министр разрешал представления, а на мемории, если считал нужным, делал возражения. И ответы, и замечания министра сообщались коллегиям предложениями. Если коллегии не соглашались с замечаниями министра, то представляли ему свои рассуждения. При подтверждении со стороны министра, если с ним не соглашались коллегии, мнения последних записывались в журнал, а резолюции министра приводились в исполнение. Из этого видно, что первое Учреждение министерств имело характер компромисса между коллегиальной и министерской системами управления*(522). Правда, первоначально предполагалось коллегии уничтожить и заменить